Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.
Образувано е по касационна жалба на заместник изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" срещу решение № 25 от 07. 02. 2020 г. по адм. дело № 152/2019 г. на Административен съд - В. Т.
С обжалваното решение Административен съд - В. Т е прогласил нищожността на уведомително писмо изх. № 02-040-6500/4012 от 12. 11. 2018 г. за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020 г. за кампания 2016 г., издадено от заместник изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", в която е определено същото в размер на 0 лева, по жалба на А.С.
Касационният жалбоподател поддържа, че обжалваното решение е неправилно поради постановяването му при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост - касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Излага доводи, че съдът неправилно е извел извод за недействителност на оспореното уведомително писмо поради допуснати такива съществени отклонения от изискванията за форма, спазване на административнопроизводствените правила и материалния закон и съответствие с целта на закона, които не позволяват оставянето му в правния мир. По подробно развити съображения в касационната жалба иска да се отмени обжалваното решение и се постанови друго по същество на спора, с което да се отхвърли първоначалната жалба с искане за обявяване на нищожност на оспорения административен акт.
Ответникът по касационната жалба - А.С, чрез пълномощник си, изразява становище, че обжалваното решение е правилно и не са налице сочените касационни основания за отмяната му, поради което иска да се остави в сила.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, приема следното:
Съдебното производство е образувано първоначално по жалба вх.№ 94-184/21. 1.2019 г. на А.С до Върховния административен съд, с която е обжалван мълчалив отказ на Министерство на земеделието, храните и горите да се произнесе по негова жалба с вх.№ 02-040-6500/4012/18. 12. 2018 г. против уведомително писмо изх. № 02-040-6500/4012 от 12. 11. 2018 г., с доводи за нищожност и незаконосъобразност на първоначалния акт.
След изпращане на жалбата до Върховния административен съд, министърът на земеделието, храните и горите е издал заповед № РД20-58/5. 3.2019 г., в която изрично е посочено, че жалбата срещу уведомителното писмо е неоснователна.
По повод подадената жалба до съда, Върховният административен съд е образувал адм. дело № 938/2019 г., по което с определение № 2221/16. 2.2019г. жалбата е оставена без разглеждане, производството прекратено, а делото изпратено на Административен съд - В. Т съобразно правилата за местната и родова подсъдност.
С определение №106/12. 3.2019 г. по адм. дело №152/2019 г., Административен съд - В. Т е оставил без разглеждане жалбата на А.С като процесуално недопустима, т. к. е просрочена и е прекратил производството по делото.
С определение № 6885 от 09. 05. 2019 г. по адм. дело 4585/2019 г., Върховният административен съд е отменил прекратителното определение на административния съд, по съображения, че същото е правилно и законосъобразно относно искането за отмяна на уведомителното писмо като незаконосъобразно, но предвид изразените доводи за нищожност на акта в жалбата срещу мълчалив отказ на министъра на земеделието, които не са обвързани със срок, в тази част жалбата е допустима и съдът дължи произнасяне по нея и е върнал делото за продължаване на съдопроизводствените действия.
С обжалваното решение № 25 от 07. 02. 2020 г. по адм. дело № 152/2019 г., Административен съд - В. Т е приел, че оспореното уведомително писмо е нищожно, при следните фактически и правни съображения:
Жалбоподателят А.С (сега ответник по касация) е подал общо заявление за подпомагане по мярка 11“Биологично земеделие“ по ПРСР 2014-2020 г с УРН 587359 през 2015 година. За кампания 2016 г. е подал заявление за плащане с УИН 04/150616/69911, с което кандидатства за финансово подпомагане за втора поредна година по направление „Биологично пчеларство“ от мярка 11 “Биологично земеделие„ от ПРСР 2014-2020 година. С него е заявил за подпомагане на 253 броя пчелни семейства с код БПП6 за биологично пчеларство в преход. При извършена проверка от дирекция РБП към МЗХГ по чл. 45 от Наредба № 5/2018 г. за прилагане на правилата на биологичното производство, етикиране и контрол, и за издаване на разрешение за контролна дейност за спазване на правилата на биологично производство, както и за последващ официален надзор върху контролиращите органи, е установено, че контролиращото лице Лакон – Частен институт за осигуряване на качеството и сертифициране на биологично произведените хранителни продукти „ООД е въвело информация, че е сключен договор за контрол с жалбоподателя от 21. 11. 2013 година. Контролиращото лице е въвело данни в електронната система по чл. 49, от Наредба 4/2015г. за прилагане мярка 11“Биологично земеделие“ от ПРСР за периода 2014-2020 г., че производството на жалбоподателя за 2016 г. е такова в преход.
С обжалваното уведомително писмо е оторизирана субсидия по мярка 11 "Биологично земеделие"за кампания 2016 г. в размер на 0 лева. В същото е отразено в табличен вид, в санкции и редукции, в колона 7 – неспазване на базови изисквания 17 318, 61лв. по декларираната дейност в заявлението БПП 6.
Жалбоподателят А.С е оспорил акта с доводи за нищожност поради некомпетентност на издателя и за унищожаемост на основанията по чл. 146, т. 2 – 5 АПК.
Съдът, съгласно правилото на чл. 168, ал. 1 АПК, е разгледал доводите за нищожност на оспорения акт на всяко от основанията по чл. 146, т. 1 - 5 АПК. Посочил е, че няма легално определение на понятието нищожен административен акт, като в правната теория и съдебната практика се приема, че нищожността като форма на незаконосъобразност на административния акт е налице, когато актът е засегнат от такъв тежък порок, че прави невъзможно и недопустимо оставането му в правната действителност. Преценката за нищожност на акта се базира на петте основания за незаконосъобразност по чл. 146, т. 1 - 5 АПК и в случай, че се констатира нарушение на някое от изискванията, то в зависимост от неговата интензивност и тежест може да се достигне до извод за недействителност на акта.
Съдът е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в кръга на предоставените му правомощия. С разпоредбите на чл. 20а, ал. 1 и 2 от ЗПЗП (ЗАКОН ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА ЗЕМЕДЕЛСКИТЕ ПРОИЗВОДИТЕЛИ), в приложимата редакция е предвидено, че изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" е изпълнителен директор на Разплащателната агенция, който организира и ръководи нейната дейност, и я представлява. С нормите на чл. 20а, ал. 3 и 4 ЗПЗП е въведена възможност изпълнителният директор да делегира част от предоставените му правомощия за вземане на решения на заместник-изпълнителните директори. Със заповед № 03-РД/715 от 27. 06. 2017 г. на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" на заместник изпълнителния директор на фонда, издател на акта, са делегирани правомощия за издаване и подписване на уведомителни писма за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по чл. 1 от Наредба № 5 от 27. 02. 2009 г. на МЗХ. Поради това оспореният акт е издаден от компетентен орган, при упражняване на делегираните му правомощия в кръга на притежаваната материална компетентност на неговия автор и не са налице за прогласяване на нищожността му на основание чл. 146, т. 1 АПК. Изложените съображения в тази насока от решаващия съд са подробни и се споделят изцяло от касационната инстанция, поради което не следва да се преповтарят.
Съдът е приел, че оспореният акт не отговаря на изискванията за форма и съдържание по чл. 146, т. 2 АПК. Посочил е, че порокът във формата е основание за нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам - на липса на волеизявление. В обсъждания случай оспореният акт е издаден в предписаната от закона писмена форма, но не съдържа фактически и правни основания за неговото издаване, поради което не отговаря на изискването за форма по чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Отбелязал е, че при прочита на съдържанието на същото не може да се бъде установена причината, поради която на заявителя е отказано финансово подпомагане, като от данните по преписката може да се предположи, че е налице надвишаване на минималните периоди на преход към биологично производство, съгласно чл. 36, параграф 1, чл. 37, параграф 1 и чл. 38 от Регламента на Комисията (ЕО) № 889/2008 г. за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 г. В тази насока е посочил, че на една типова бланка са разпечатани всички възможни причини за отказ за подпомагане, при това от таблицата на уведомителното писмо се вижда като причина "неспазване на базови изисквания" в колона 7, но не е изложено въз основа на какви обстоятелства административният орган е приел, че не са спазени базови изисквания и какви точно са те, което не е дало възможност на жалбоподателя да организира защитата си, доколкото същият не е наясно срещу какви факти следва да се брани. В обобщение съдът е приел, че административният акт е лишен от конкретни фактически и правни основания и от съдържанието му по никакъв начин не може да се установи каква точно е причината за отказа за подпомагане. Липсата мотиви на акта по чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК е нарушение на формата и съставлява отменително основание по чл. 146, т. 2 АПК Съдът е приел, че нарушението е особено съществено, тъй като не може да се установи волята на административния орган, което само по себе си е основание за обявяване на нищожност на уведомителното писмо.
При обсъждане на данните по административната преписка съдът е констатирал, че при установяване на фактите в административното производство, в административната преписка не са приложени никакви доказателства, извън заявлението за подпомагане и договорът и анекс към него между жалбоподателя и контролиращото лице. Приел е, че административният орган е издал обжалвания акт без да уведоми земеделския производител, да му даде възможност да представи обяснения и доказателства, без да извърши допълнителни проверки. На земеделския стопанин не са изпращани разпечатки с въведените в електронната система на Министерство на земеделието и храните данни от контролиращото лице за извършените през годината текущи проверки. Контролиращото лице Лакон ЧИОКСБПХП-ООД е подало информация за спазване на разпоредбите за биологичното производство съгласно Регламент ЕО 889/2008 г. и Регламент ЕО 834/2007 г.,че е сключен договор за контрол от 21. 11. 2013г., като са въведени данни в електронната система по чл. 49 от Наредба 4/2015г. за прилагане мярка 11“Биологично земеделие“ от ПРСР за периода 2014-2020 г., че производството на жалбоподателя за 2016 г. е такова в преход. Съдът е приел, че въпреки задължението за изпращане на разпечатки от въведените в електронната система данни, същото не е изпълнено от контролиращият, на жалбоподателя не са връчени въведените данни, не му е даден срок да представи доказателства в подкрепа на своите твърдения. В заключение съдът е приел, че на оспорващия съществено е било ограничено правото му на защита, поради което е налице основание за нищожност за нарушение на чл. 35 от АПК и чл. 168, ал. 4 от АПК.
Съдът е посочил, че нищожност на административния акт при наличие на материална незаконосъобразност е налице, когато напълно липсват материалноправните предпоставки, визирани в хипотезата на приложимата материалноправна норма; когато актът е лишен изцяло от законово основание; когато акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган. Приел е, че отказът за оторизация по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014 – 2020 г. за кампания 2016 г. е постановен в нарушение на материалния закон. Съдът е подчертал, че едва с писмената защита на процесуалния представител на заместник изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" е посочено, че за ПРСР 2014-2020 г. преходният период е задължителен етап, който е регламентиран в чл. 26 от Наредба № 1 от 07. 02. 2013 г. и за пчелните семейства е определен като не по - дълъг от дванадесет месеца. Административният акт е издаден на 12. 11. 2018 година. В Държавен вестник брой 75 от 11. 09. 2018 г. е обнародвана Наредба № 5 от 3. 09. 2018 г. за прилагане на правилата на биологично производство, етикетиране и контрол, и за издаване на разрешение за контролна дейност за спазване на правилата на биологичното производство, както и за последващ официален надзор върху контролиращите лица. Новата наредба е влязла в сила от 12. 11. 2018 г. и отменя Наредба № 1 от 07. 02. 2013 година. При това положение съдът е приел, че актът е издаден на несъществуващо правно основание, тъй като към момента на издаването му Наредба № 1 от 07. 02. 2013 г. е била изрично отменена. Посочил е, че в Наредба № 5/2018 г. не съществува текст, идентичен с този на чл. 26 от предходната наредба, като по отношение на периодите на преход към биологично производство е налице препращане към разпоредбите на дял II, глава 5 от Регламент № 889/2008 г. на Комисията. Изложил е съображения относно фактическото и правно значение на определения нормативно минимален периода на преход към биологично земеделие и е приел, че по-дългият период на преход от определения с дял II, глава 5 от Регламент № 889/2008 г. на Комисията не води до нарушаване на разпоредбата. На тази плоскост съдът е приел, че разпоредбите на чл. 26 от Наредба № 1 от 07. 02. 2013 г. противоречи на нормативен акт от по-висока степен – регламент на Европейския съюз, който освен това има пряко приложение. Поради това визираната разпоредба не следва да се прилага, съответно не представлява и основание за отказ за оторизация на подпомаган стопанин по направление „Биологично земеделие“. На следващо място съдът е изложил мотиви за неприложимост на Методиката за намаляване и отказване на плащанията по мярка 11 „Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020 г., утвърдена със Заповед N: РД 09-144 от 23. 02. 2017 г.. издадена от Министъра на земеделието, храните и горите за кампания 2016 г., т. к. не е допустимо същата да има обратно действие. Съдът е приел, че земеделският стопанин е спазил базовите изисквания по Наредба № 4 от 24. 02. 2015 г. за прилагане на мярка 11 „Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020 г. и не е налице нито една от хипотезите на чл. 14 от същата наредба, при наличие на които се намалява или отказва финансова помощ за съответната година. Съдът, след като е обсъдил подробно доводите и възраженията на страните и относимите правни разпоредби, е приел като краен извод, че именно липсата на правно основание за отказ, доколкото в правото на ЕС е предвиден минимален срок за преход от 12 месеца за биологичното пчеларство, който може да бъде увеличен от националното законодателство, е аргумент за нищожност на индивидуалния административен акт. Неправилното транспониране в националното законодателство на посочените регламенти, като е прието, че периода на преход следва да бъде не по-голям от 12 месеца, изцяло противоречи на нормативен акт от по-висока степен - Регламент на ЕО.
При преценка на оспореното писмо с целта на закона, съдът е посочил, че целта на европейското финансиране е да бъдат обезвъзмездени производителите в периода на преход от загубите, които претърпяват от липсата на такова биологично производство в този период. Като се е позовал на формулираните цели в чл. 2 ЗПЗП, в т. ч. за развитие на биологичното земеделие, съдът е приел, че целта на закона не може да бъде постигната с волеизявлението на органа в издаденият акт. Същият не съответства на законоустановената цел и това несъответствие е съществено, поради което актът е нищожен и на това основание. Така мотивиран е постановил обжалвания резултат.
Решението е неправилно поради постановяването му при неправилно приложение на материалния закон.
Съдът е изложил подробни мотиви относно принципните разрешения в теорията и съдебната практика по нищожността на административните актове, установил е точно фактическите обстоятелства по спора, но неправилно е интерпретирал същите и е достигнал до погрешни правни изводи.
Спорът по делото е за действителността на обжалваното уведомително писмо, с което е отказано финансово подпомагане по мярка 11 "Биологично земеделие" на А.С.С правилно е приел, че преценката за нищожност на акта следва да бъде направена на плоскостта на всяко от основанията по чл. 146, т. 1 - 5 АПК.
Правилен е изводът на съда, че актът е издаден от компетентния административен орган и не е налице основанието по чл. 146, т. 1 АПК за прогласяването му за нищожен. Както вече се посочи, правните аргументи на съда в тази насока са изчерпателни и съответни на фактическите установявания по делото и приложимата нормативна уредба.
Неправилно съдът е приел, че актът е нищожен поради неспазване на установената форма и липса на мотиви за волеизявлението на административния орган. В случая е спазено изискването за писмена форма на акта. Съдът правилно е посочил, че порокът във формата е основание за нищожност само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам - на липса на волеизявление. Неправилно обаче е извел извод, че актът е лишен изцяло от фактически и правни основания за издаването му, това обуславя неговата нищожност. Липсата на фактически основания за издаване на акта води до неговата унищожаемост и е основание за отмяна поради незаконосъобразност. От съдържанието на обжалваното уведомително писмо е ясно волеизявлението на административния орган - отказва се финансово подпомагане на земеделския стопанин за кампания 2016 г. и в този смисъл аргументите на съда за неяснота на волята на органа в степен, която опорочава акта като недействителен не могат да бъдат споделени. Въпросът дали волеизявлението на органа е мотивирано с излагане на фактически обосновани и правно релевантни съображения е относим към преценката за законосъобразност на акта и отмяната му при отсъствие на такива като незаконосъобразен, но не реферира към недействителност на същия.
Неправилно съдът е приел, че при провеждане на административното производство са допуснати такива съществени нарушения на административно процесуалните правила, които обуславят неговата нищожност. Констатираните от съда административно процесуални нарушения сочат, че органът е провел административно производство в процесуалните рамки, установени в общия административнопроцесуален закон и специалната нормативна уредба. Отклоненията при провеждане на процедурата и дали същите са съществени и ограничили ли са правата на адресата на крайния акт са релевантни при решаване на спора за законосъобразност на административния акт, като при преценка, че нарушенията са съществени актът подлежи на отмяна като незаконосъобразен. Описаните от съда нарушения на административнопроизводствените правила не обуславят извод за недействителност на административния акт поради издаването му по ред, който не съществува в правната действителност, а съдебният контрол дали водят до отмяната му като унищожаем е преклудиран.
Съдът подробно е анализирал нормативни разпоредби, които уреждат реда и основанията за финансово подпомагане на земеделските стопанства в преход към биологично земеделие. Изведените правни изводи обаче са относими към материалната законосъобразност на акта при проверка на неговата законосъобразност и съществуват ли основания за отмяната му като унищожаем. Съдът правилно е посочил, че към момента на издаване на обжалваното уведомително писмо - 12. 11. 2018 г. е в сила Наредба № 5 от 03. 09. 2018 г., с която е отменена Наредба № 1 / 2013 година. Правилен е също изводът на съда, че актът е издаден на несъществуващо правно основание, тъй като към момента на издаването му Наредба № 1 / 2013 г. не съществува, а в Наредба № 5 / 2018 г. няма текст, идентичен с този на чл. 26 от предходната наредба. По отношение на периодите на преход към биологично производство е налице препращане към разпоредбите на дял II, глава 5 от Регламент № 889/2008 на Комисията. Допуснатото нарушение обаче е относимо към преценката за материална законосъобразност на акта и е основание за отмяна в по чл. 146, т. 4 АПК, но не води до извод за нищожност на акта. Както вярно е посочил административният съд в решението си, нищожен е актът, когато е лишен изцяло от законова опора, при липса на каквото и да е основание и изобщо възможност за който и да е орган да издаде акт с такова съдържание. Тези предпоставки в случая не се наблюдават, поради което изводите на съда за нищожност на обжалвания акт поради наличието на тежък порок по чл. 146, т. 4 АПК не кореспондират с данните по делото. В допълнение трябва да се посочи, че в аналогични казуси съдът се е произнасял за материална незаконосъобразност на акта, но не и нищожност на същия, напр. решение № 10364 от 28. 07. 2020 г. по адм. д. № 11514/2019 г. на ВАС, Vо., като настоящият касационен състав не намира основания да се отклони от тази практика.
Неправилни са изводите на съда за нищожност на акта поради съществено несъответствие с преследваната от закона цел. Тезата, че с акта не се постигат формулираните цели в ЗПЗП (ЗАКОН ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА ЗЕМЕДЕЛСКИТЕ ПРОИЗВОДИТЕЛИ) не сочи на недействителност на акта, а би следвало да бъде обсъдена на плоскостта на евентуална унищожаемост, която е извън спорния предмет по делото.
Предвид изложеното, фактическите и правни съображения на решаващия съд (без да се обсъжда тяхната правилност относно унищожаемостта на акта) са релевантни към преценката дали актът е унищожаем, но не и нищожен. Оспореният акт не страда от такива тежки пороци по чл. 146, т. 1 - 5 АПК, които да обуславят неговата недействителност. Издаден е от компетентен орган, както е приел съда, в предписаната от закона писмена форма, в рамките на установения административно производствен ред, при съществуваща материалноправна уредба по неговия предмет и формулирана в закона цел. Поради това решението следва да се отмени, като спорът е изяснен от фактическа страна и следва вместо него да се постанови друго, с което да се отхвърли първоначалната жалба.
С оглед изхода на спора и своевременно направеното искане за присъждане на разноски, ответникът по касационната жалба А.С следва да заплати на ДФ "Земеделие" сумата 200лв. разноски за юрисконсултско възнаграждение за двете инстанции (по 100лв. за всяка инстанция), съгласно чл. 78, ал. 8 вр. чл. 144 АПК.
Водим от горното, Върховният административен съд, пето отделение,
РЕШИ:
ОТМЕНЯ решение № 25 от 07. 02. 2020 г. по адм. дело № 152/2019 г. на Административен съд - В. Т и вместо него постановява:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на А.С срещу уведомително писмо изх. № 02-040-6500/4012 от 12. 11. 2018 г. за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020 г. за кампания 2016 г., издадено от заместник изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", в която е определено същото в размер на 0 лева.
ОСЪЖДА А.С да заплати на ДФ "Земеделие" сумата 200лв. разноски за юрисконсултско възнаграждение за двете инстанции.
Решението не подлежи на обжалване.