Образувано е по касационна жалба, подадена от Й. Г. Ш., чрез пълномощника й адв. Г. Ч. – АК Пловдив, срещу Решение № 712 от 13.04.2016 г., постановено по адм. дело № 514/2015 г. от Административен съд Пловдив с доводи за неправилност вследствие нарушение на материалния закон и съществени процесуални нарушения. Иска се отмяната на съдебния акт, решаване на спора по същество и се претендират разноски по представения списък.
Ответната страна – Министерство на здравеопазването, чрез процесуалния си представител юрк. С., пледира за неоснователност на касационната жалба.
Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.
Настоящата инстанция, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, намери за установено следното:
Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна при следните съображения:
Пред решаващия съд Й. Г. Ш. е предявила иск, с правно основание чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, срещу Министерство на здравеопазването, с който претендира да й заплати сума в размер на 311 233. 67 лева, обезщетение за имуществени вреди, представляващи стойността на лечението й в Германия, доказано чрез представени фактури, настъпили вследствие на незаконосъобразно бездействие на Комисията за лечение в чужбина, и сума в размер на 100 000 лева, представляваща обезщетение за понесени неимуществени вреди, изразяващи се в чувство на безсилие и гняв от институционното безхаберие, упражнявано от МЗ и Комисията за лечение в чужбина (КЛЧ); чувство за малоценност пред обществото, пред близките; нарушаване на общуването с тях; разстройство на психическото здраве; стрес, притеснение, загуба на самочувствие; срив на доверието в националните институции, ведно със законната лихва от датата на предявяване на исковата молба до окончателното изплащане на сумите, както и разноските по делото.
Въз основа на събраните в хода на производството доказателства съдът е приел, че неизвършването на определено действие, регламентирано в Наредба № 12 от 22.12.2011 г. за условията и реда за заплащане на лечение на български граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от ЗЗ (ЗАКОН ЗА ЗДРАВЕТО) (обн. Дв, бр. 1 от 03.01.2012 г.), от страна на КЛЧ не може да се квалифицира като незаконосъобразно бездействия по смисъла на чл. 204, ал. 4 от АПК, доколкото връзката между правната норма и дължимото действие е опосредено от властническо волеизявление. В конкретния казус може да се говори единствено за мълчалив отказ по смисъла на чл. 58, ал. 2 от АПК, тъй като „… когато производството е образувано в един орган и той следва да направи предложение до друг орган за издаването на акт(а), мълчалив отказ възниква независимо дали издаващият акта орган е бил сезиран с предложение“. Казано с други думи, в разглежданата административна процедура, административният орган – министърът на здравеопазването дължи издаване на административен акт по предложение на КЛЧ, а не извършване на фактическо действие, с оглед на което всички доводи в жалбата във връзка с незаконосъобразно бездействие, са ирелевантни за правния спор. „. Крайният извод на решаващият съд е, че предявените искови претенции за обезщетения за имуществени и неимуществени вреди са неоснователни, тъй като не е налице една от кумулативно изискващите се предпоставки за ангажиране на отговорността на държавата, а именно - незаконно бездействие, извършено при или по повод изпълнение на административна дейност.
На основание чл. 10, ал. 2 от ЗОДОВ на ответника са присъдени разноски за осъществената юрисконсултска защита в размер на 300 лв., съобразно чл. 7 ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Решението е неправилно.
Отговорността за вреди по специалния закон – ЗОДОВ – е обективна отговорност на държавата и на общините, като носители на държавна власт, за вредите, причинени от техни органи или длъжностни лица при реалното упражняване на тази власт, чрез незаконосъобразни актове, действия и бездействия. Тази отговорност е обективна, защото за нейното възникване е достатъчно обективно наличие на причинени вреди от незаконосъобразно упражняване на държавната власт. Тази отговорност е и публичноправна, защото пораждащият я юридически факт – вредата – е възникнала при незаконосъобразно упражняване на държавна власт като imperium, т. е. при едно правоотношение между неравнопоставени страни. Когато държавата, чрез своите органи и длъжностни лица действа като публична власт, отговорността й за всички вреди, причинени от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на тези органи и длъжностни лица във връзка с държавното управление е обективна, публична отговорност по ЗОДОВ (ЗАКОН ЗА ОТГОВОРНОСТТА НА ДЪРЖАВАТА И ОБЩИНИТЕ ЗА ВРЕДИ). При това тя дължи обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането, независимо дали са причинени виновно от съответното длъжностно лице. Нещо повече, държавата отговаря дори когато не може да се установи кое точно длъжностно лице е извършител на вредоносните действия или бездействия.
Исковете за обезщетения за вреди, причинени на гражданите или юридическите лица от незаконосъобразни действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица се разглеждат по реда на глава единадесета на АПК, като незаконосъобразността на действието или бездействието се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетението. Правните действия – юридически или фактически – се регулират от нормите на материалното и на процесуалното право, поради което биват материалноправни действия и процесуални действия. Същественото (при видовото им разнообразие) е, че те винаги се предприемат въз основа на закон, овлястяващ съответните правни субекти за тяхното извършване, или в изпълнение на закон, задължаващ правните субекти с тяхното извършване.
В конкретния случай се твърди бездействие на Комисията за лечение в чужбина (КЛЧ). Съгласно чл. 5, ал. 2 от Наредба № 12 от 22.12.2011 г. за условията и реда за заплащане на лечение на български граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от ЗЗ (ЗАКОН ЗА ЗДРАВЕТО) (Наредбата или Наредба № 12), КЛЧ е консултативен орган към министъра на здравеопазването, която разглежда заявленията за заплащане на дейностите по чл. 1, ал. 2 (в това число и трансплантация на органи и клетки в лечебно заведение на територията на държава – членка на ЕС, ЕИП и Швейцария и в страни, с които Р. Б има сключени договори за това) и прави предложения до министъра на здравеопазването по заявленията – чл. 7, ал. 1, т. 1 и 2. При изпълнение на своите функции КЛЧ се подпомага и от външни експерти, а в случаите на трансплантация на органи и клетки – от профилна комисия по трансплантология (чл. 9, т. 3).
Процедурата за разглеждане на заявленията е описана подробно в Раздели ІІІ и ІV на Наредбата, т. е. посочени са точно и ясно конкретните действия, които КЛЧ дължи да предприеме по всяко от подадените заявления и тези действия се дължат пряко по силата на подзаконовия нормативен акт. Разглеждането на заявленията приключва със становище, съдържащо определените в чл. 7, ал. 1, т. 2 реквизити; информация за евентуалния придружител и мотиви и въз основа на това становище техническия сътрудник изготвя проект на заповед на министъра на здравеопазването, незабавно след заседанието, в което е разгледано заявлението. При така разписаната процедура актът, с който КЛЧ приключва преписката по подадено заявление за заплащане на средства от бюджета на МЗ за лечение в чужбина се явява част от производството по издаване на индивидуален административен акт - заповед на министъра, и съгласно чл. 21, ал. 5 АПК не подлежи на самостоятелен контрол за законосъобразност. Това е един подготвителен акт, изготвен въз основа на точно определени подготвителни действия, едно условие, въз основа на което се формира волеизявлението на административния орган, намиращо отражение в административния акт.
Едва след получаване на становището на КЛЧ, в 3-дневен срок, министърът, или оправомощено от него длъжностно лице, въз основа на предложението на КЛЧ, което не го обвързва изцяло (вж. чл. 34, ал. 5), издава мотивирана заповед, с която разрешава/отказва заплащане на дейност по чл. 1, ал. 2 от Наредбата, която заповед подлежи на обжалване по реда на АПК (чл. 34, ал. 6). След като не е получил преписката, по причината изложена от КЛЧ в писмо рег. № 95-00-156 от 11.02.2014 г. (л. 107), за министъра на здравеопазването не е възникнало законовото задължение да се произнесе, т. е. не е формиран мълчалив отказ, както е приел решаващият съд. Затова е неправилен и извода на решаващия съд, че „неизвършването на определено действие, регламентирано в разглежданата до тук наредба от страна на КЛЧ, не може да се квалифицира като незаконосъобразно бездействие по смисъла на чл. 204, ал. 4 АПК, доколкото връзката между правната норма и дължимото действие е опосредено от властническо волеизявление“. В случая е налице бездействие на административен орган - КЛЧ - по задължение, произтичащо пряко от подзаконов нормативен акт, което бездействие препятства произнасянето на компетентния административен орган.
Съдът не е изследвал наличието на останалите елементи от фактическия състав на нормата на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, поради което обжалваното решение ще следва да се отмени, а делото да се върне на друг състав на същия съд, който да събере релевантните за решаване на спора по същество доказателства, след което да постанови решение съобразно указанията по приложението на материалния закон, дадени от настоящата инстанция и Решение по дело С-173/09 „Е. срещу Национална здравноосигурителна каса“ от 05.10.2010 г. Съгласно чл. 633 ГПК, приложим субсидиарно в административния процес, решението на Съда на Европейските общностие задължително за всички съдилищаи учреждения в Р. Б.
Водим от изложеното и на осн. чл. 221, ал. 2, предл. второ и чл. 222, ал. 2, т. 2 АПК Върховният административен съд, трето отделение РЕШИ:
ОТМЕНЯ изцяло Решение № 712 от 13.04.2016 г., постановено по адм. дело № 514/2015 г. от Административен съд Пловдив и
ВРЪЩА делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд. Решението е окончателно.