Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.
Образувано е по касационна жалба на Д. М. Й. от с. Л., обл. Търговище, срещу решение № 90/21.10.2010г. по адм. д. № 114/2010 г. на Административен съд Търговище, с което е отхвърлена подадената от него жалба срещу заповед № 152/02.03.2006 г. на Директора на РДВР -Търговище. С оспорената пред съда заповед е наложена принудителна административна мярка по чл. 75, т. 5 от ЗБДС/ сега ЗБЛД - Загл. изм. - ДВ, бр. 82 от 2009 г /. "забрана за напускане на Р. Б., както и отказ да бъде издаден документ за задгранично пътуване", със срок до отпадане на основанието.
Излагат се доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон. Ответникът по жалбата не е взел становище.
Прокурорът дава мотивирано заключение за основателност на жалбата.
Върховният административен съд, Седмо отделение, намира жалбата за процесуално допустима, подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество е основателна.
За да отхвърли подадената жалба, съдът е установил, че е направено искане по чл. 221 ал. 6, т. 1 от ДОПК, съгласно който публичният изпълнител може, ако задължението е в размер над 5000 лв. и не е представено обезпечение в размера на главницата и лихвите да поиска от органите на МВР да забранят на длъжника или на членовете на контролните или управителните му органи да напускат страната. Съдът е приел, че не е налице противоречие между чл. 27 от Директива 2004/38 и разпоредбата на чл. 75, т 5 от ЗБЛД, тъй като българският законодател е въвел принудителната административна мярка по съображения свързани с обществения ред.
Обжалваното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон по следните съображения:
Противно на изводите на първоинстанционния съд, настоящата инстанция намира, че разпоредбата на чл. 75, т. 5 от ЗБДС, сега ЗБЛД, в изпълнение на която е издадена процесната заповед, противоречи на норма на общностното право, поради което националната правна норма следва да се остави без приложение, като вместо нея следва да се приложи разпоредбата на чл. 27 от Директива 2004/38/ЕО, ползваща се с примат и с директен ефект.
Като гражданин на Европейския съюз касаторът има право свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите-членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване. С чл. 27, § 1 от директивата се допуска единственото ограничение на свободата на движение на гражданите на ЕС и то е от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Изрично е забранено позоваването на такива съображения за икономически цели. По силата на § 2 от същата общностна разпоредба, мерките, предприети от съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, трябва да са в съответствие с принципа на пропорционалността и да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице. От своя страна, личното поведение на лицето трябва да представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото. Не се приемат мотиви, които са изолирани от конкретния случай и които се опират на съображения за обща превенция (§ 3 на чл. 27). Директивата позволява по-благоприятно третиране на лицата в рамките на националните правни системи (чл. 37), което означава, че не допуска мерки, отегчаващи правния им статус.
Визираните в чл. 27, § 2 и 3 от директивата изисквания не съществуват като такива в нормата на чл. 75, т. 5 от ЗБЛД, поради което административният орган не ги е обсъждал. В изпълнение на законовата разпоредба органът действа в условията на обвързана компетентност. Според българския закон той е длъжен винаги, когато е сезиран от съответния данъчен орган, да наложи принудителната административна мярка автоматично. Следователно по силата на националната правна норма компетентният административен орган не е задължен да извърши изскваната от директивата преценка на личното поведение на лицето и на заплахата, която то представлява за обществения ред или за националната сигурност, съответно за някой от основните интереси на обществото.
При това положение въведената в чл. 75, т. 5 ЗБЛД от българския законодател мярка не отговаря на допустимите от общностния акт ограничения. Тя налага ограничение на свободата на движение на основание, непредвидено в ДФЕС (Договора за фунцкиониране на Европейския съюз) и в актовете по прилагането му. Налице е законово установен автоматизъм на налагане на ПАМ, което е в противоречие с изискванията и гаранциите на общностния акт при прилагане на ограниченията на правото на свободно движение. Първоинстанционният съд не е съобразил, че налагането априори, автоматично, по силата на правната норма, на ограничение на свободата на движение прави мярката незаконосъобразна.
Установявайки факта на неплатените и необезпечени публични задължения, административният орган, би могъл да наложи ограничение на свободата на движение на жалбоподателя, ако беше преценил, че той, с това си задължение, представлява действителна, сериозна и реална заплаха за националната сигурност или за обществения ред. Липсват мотиви относно пропорционалността на наложеното ограничение с оглед поведението на касатора, както и за това, че с наложеното ограничение ще бъде постигната легитимната цел – събиране на дължимите публични задължения. В тази връзка следва да се посочи, че в Европейския съюз съществува законодателство относно събирането на публичните задължения – Директива 2008/55/ЕО от 26.05.2008г. относно взаимопомощ при събиране на вземания, свързани с някои видове налози, мита, данъци и регламент №1179/2008 на Комисията от 28.11.2008г. за установяване на подробни правила за прилагане на някои разпоредби на Директива 2008/55/ЕО.
Налице е и нов факт от съществено значение за спора по смисъла на чл. 142, ал. 1 АПК от вида на нормативните юридически факти, който следва да се вземе предвид при постановяване на настоящото решение, а именно установената противоконституционност на чл. 75, т. 5 ЗБЛД, която представлява правното основание за издаване на оспорвания административен акт.
С решение № 2 от 31.03.2011 г. по конституционно дело № 2/2011 г. (обн., ДВ, бр. 32 от 19.04.2011 г.) Конституционният съд на Р. Б. установява противоконституционност на чл. 75, т. 5 и 6 ЗБЛД (обн., ДВ, бр. 93 от 1998 г., последно изменен, бр. 23 от 2011 г.). Конституционният съд е приел, че при всяко положение ограниченията по чл. 75, т. 5 и 6 ЗБЛД са допустими от гледна точка на предназначението им да защитават правата и свободите на други граждани. В същото време Конституционният съд приема: „Разпоредбите на чл. 75, т. 5 и 6 ЗБЛД не са съобразени обаче с принципа на пропорционалност. Удовлетворяването на надлежно установените публични и частни задължения трябва преди всичко да се обезпечи чрез ефективно, бързо проведено изпълнително производство, насочено не към самоцелно санкциониране на личността на длъжника, а най-вече към издирване на негово секвестируемо имущество и прехвърлянето му до размера на установеното парично вземане в патримониума на съответния кредитор”.
Въз основа на обявената противоконституционност на разпоредбата на чл. 75, т. 5 ЗБЛД следва, че същата не се прилага от деня на влизане в сила на решението на Конституционния съд, т. е. съгласно чл. 151, ал. 2 от Конституцията три дни след датата на обнародване на решението, а именно 23.04.2011 г.
Обжалваната пред съда по същество заповед за налагане на принудителна административна мярка е издадена при действието на чл. 75, т. 5 ЗБЛД. Последният не следва да се прилага от момента на влизането в сила на цитираното по-горе решение на Конституционния съд, защото от този момент настъпва конститутивното действие на това решение. Конститутивният ефект на решението на Конституционният съд съгласно чл. 151, ал. 2 от Конституцията има незабавно действие във времето, което означава, че обявеният за противоконституционен закон не се прилага спрямо висящите правоотношения, попадащи под действието на разпоредбата, обявена за противоконституционна. Предвид на незабавното действие на обезсилването на противоконституционната разпоредба на чл. 75, т. 5 ЗБЛД административният орган, издател на акта, не може да се позове на същата разпоредба като правно основание за издаване на обжалваната заповед, защото издаването и оставянето в сила от съда на заповедта за забрана за напускане на страната, съответно отказ да се издаде паспорт или заместващ го документ, предполага прилагане на противоконституционната разпоредба, а тя е обезсилена, така че не може да бъде приложена. В случая се касае до противоречие на чл. 75, т. 5 и 6 ЗБЛД със съдържанието на конституционната уредба, а именно с чл. 35, ал. 1, изр. 2 от Конституцията. Обезсилването на цитираните разпоредби има за последица отмяната в цялост на индивидуалните административни актове, издадени на основание на същите. По този начин се реализира непосредственото действие на Конституцията, предвид върховенството й в йерархията на правните нормативни актове, като не се допуска то да бъде осуетено от противоконституционните разпоредби.
Предвид горното, обжалваното решение като неправилно следва да бъде отменено поради нарушение на материалния закон и тъй като фактите по спора са изяснени вместо него да бъда постановено друго, с което обжалваната заповед да бъде отменена.
Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК, Върховният административен съд, седмо отделение РЕШИ:
ОТМЕНЯ решение № 90/21.10.2010г. по адм. д. № 114/2010 г. на Административен съд Търговище и вместо него ПОСТАНОВЯВА :
ОТМЕНЯ заповед № 152/02.03.2006 г. на Директора на РДВР –Търговище, с която на Д. М. Й. е наложена принудителна административна мярка по чл. 75, т. 5 от ЗБДС /сега ЗБЛД/ . Решението не подлежи на обжалване. Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ В. А. секретар:
ЧЛЕНОВЕ:
/п/ П. Н./п/ Д. М.
Д.М.