Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК (ред. преди ДВ.бр. 77/2018 г., в сила от 01.09.2018г.).

Образувано е по касационната жалба на Общински съвет – Враца против решение № 133/27.03.2018г. по адм. дело № 750/2017 г. по описа на Административен съд – Враца, с което е отменен чл. 30 ал. 1 и ал. 2 от Наредба за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на превозни средства и пешеходците в О. В, в редакцията, приета с Решение №287/27.09.2016г., взето по Протокол №19 от заседание на Общински съвет – Враца от същата дата (Наредбата).

В касационната жалба се поддържа, че решението е неправилно като постановено в нарушение на чл. 76, ал. 3 от АПК във вр. с 23 и чл. 9, ал. 3 от ЗП (ЗАКОН ЗА ПЪТИЩАТА) (ЗП) и в нарушение на чл. 2, ал. 2 и чл. 3, ал. 2 от Закон за движените по пътищата (ЗДвП) във вр. с чл. 19, ал. 1, т. 5 от ЗП. Като цяло се поддържа, че приемането на спорните разпоредби на Наредбата е извършено при спазване от страна на общинския съвет, както на правилата, определящи законовата делегация на органа във връзка с решаването на въпроси от местно значение, така и съобразно допустимите правомощия за регулиране на движението по общинските пътища, управлявани от община В..

Ответната страна - В.Ц, представляван от адв. М.Б, в писмен отговор поддържа, че касационната жалба е неоснователна и намира обжалваното първоинстанционно решение за правилно. Поддържа се, че по арг. от противното на чл. 138, ал. 1 от ЗДвП е недопустимо да се въвеждат ограничения за движението на пътни превозни средства (ППС), вкл. на ППС с животинска тяга (ППСЖТ), които отговарят на нормативните изисквания за движение по пътищата. Поддържа се, че касационните възражения не са съобразени с изискванията на чл. 9, ал. 1 от ЗНА и факта, че предметния обхват на нормата относно различните елементи на транспортната инфраструктура – пътища и улици, е неясен, както и че при всички случаи чрез процесната норма, ако се касае до „пътища“, които не попадат в изключенията по чл. 1, ал. 2, т. 1 ЗП, общинският съвет по арг. от чл. 9, ал. 4 от ЗП е иззел правомощия на Агенция „Пътна инфраструктура“. Ответната страна се е позовала в аргументацията си на решение № 8098/26.06.2017 г. по адм. дело № 14353/2016 г. на ВАС.

Представителят на Върховната административна прокуратура, в хода на делото по същество, дава мотивирано заключение, че касационната жалба е допустима, но неоснователна, респ. че решението е правилно. Съображенията на прокурора относно законосъобразността на чл. 30 ал. 1 и ал. 2 от Наредбата се припокриват с мотивите към първоинстанционното решение.

Върховният административен съд, в настоящия съдебен състав, преценява касационната жалба за допустима. Подадена е в срок от страна в съдебния спор, за която съдебното решение е неблагоприятно и против подлежащ на касационен контрол съдебен акт. По основателността на жалбата, съдът приема следното:

Производството пред административния съд е образувано по жалба на В.Ц, в качеството му на лице, живеещо в [населено място], и ползващо ППСЖТ, против чл. 30 ал. 1 и ал. 2 от Наредба за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на превозни средства и пешеходците в О. В, в редакцията, приета с Решение №287/27.09.2016г., взето по Протокол №19 от заседание на Общински съвет – Враца от същата дата.

Като предмет на оспорване са въведени разпоредбите на чл. 30, ал. 1 от Наредбата, според която: „Забранява се движението на пътни превозни средства с животинска тяга (ППСЖТ) на територията град Враца, с изключение на териториите на кв.Бистрец и кв.Кулата“, и на чл. 30, чл. 2 от Наредбата, според която: „При констатирано нарушение на ал. 1, ППСЖТ се задържат от контролните органи по чл. 43 на определените, съгласно Заповед на Кмета на община В. места, до заплащане на наложената им административна санкция.“

С оспореното в настоящото производство решение, административният съд е приел оспорването за допустимо и основателно, като на основание чл. 193, ал. 1 и чл. 146, т. 4 от АПК е отменил чл. 30 ал. 1 и ал. 2 от Наредбата. Съдът е приел, че въвеждането чрез чл. 30, ал. 1 от Наредбата на постоянна забрана за движение на ППСЖТ на територията на град Враца е незаконосъобразно по арг. от чл. 9, ал. 3 от ЗП, чл. 2, ал. 2 и чл. 3, ал. 2 от ЗДвП. Приел е също, че забраната е въведена при нарушаване принципа за съразмерност на административния акт, както и че е направено при неясна формулировка на нормата по отношение на понятието - „територията на гр. В.“.

По отношение несъответствието с чл. 9, ал. 3 от ЗП, съдът е посочил, че улиците в гр. В. могат да се разделят на две категории – такива, които са едновременно и част от републикански или общински пътища и такива, които обслужват единствено територията на града. Приел е, че по отношение на улиците, които едновременно са част от републикански или общински пътища, възможността на местната власт, съгласно чл. 9 ал. 3 от ЗП е да въвежда временни забрани за обществено ползване на отделни пътища или участъци от тях, но не и постоянни, какъвто характер има забраната по чл. 30, ал. 1 от Наредбата. Посочил е, че правомощие за въвеждане на постоянна забрана за ползване на тези пътища има само Агенция „Пътна инфраструктура“, поради което с приемането на оспорената разпоредба общинският съвет е излязъл извън определената му законова делегация и е наложил забрана, която е извън неговата компетентност.

По отношение на неспазването на чл. 2, ал. 2 и чл. 3, ал. 2 от ЗДвП, съдът е посочил, че тези норми намират приложение по отношение на улиците, които не са част от републиканската и общинска пътна мрежа, както и че дават право на всеки да се движи по пътищата, отворени за обществено ползване, като спазва установените правила за движение. При изследване на определенията за „водач“ и „участник “по см. на §6, т. 25 и т. 28 от ДР на ЗДвП, съдът е извел извод, че право да се движат по пътищата, наред с другите участници имат и водачите на ППСЖТ. Въвеждайки обща забрана за движение на такъв вид превозни средства на територията на гр. В., общинския съвет бил нарушил разпоредбата на чл. 2 ал. 2 и чл. 3 ал. 2 от ЗДвП.

По отношение яснотата на оспорваната норма, съдът е посочил, че е неясно формулирана, тъй като не е конкретизирано къде точно е забранено движението на ППСЖТ. Приел, че забраната се отнася за „територията на гр. В.“, но съгласно чл. 18 ал. 1 от Закон за административно-териториално устройство на Р. Б (ЗАТУРБ) това понятие включва селищната територия на населеното място, определена от строителните му граници и извънселищната територия, определена от границите на землището.

Прието е също така, че с въвеждането на чл. 30, ал. 1 от Наредбата е нарушен и принципът за съразмерност, тъй като с нея се засягат права и законни интереси на граждани в степен, по-голяма от необходимото за осъществяване на целта, за която е издадена същата – осигуряване безопасността на движението по пътищата, постигане на по-добър дисциплиниращ ефект и преустановяване на допусканите административни нарушения, както е било изложено като мотив в докладната записка на Кмета на О. В.

По отношение на чл. 30, ал. 2 от Наредбата, съдът е приел, че доколкото тази разпоредбата е пряко свързана с действието на ал. 1, респ. ал. 2 не може да съществува самостоятелно, то материалната незаконосъобразност на ал. 1 обуславя незаконосъобразността и на ал. 2 на чл. 30 от Наредбата. Решението е неправилно.

Настоящият касационен състав несподеля правните изводи, съдържащи се в мотивите към обжалваното решение на административния съд по отношение установено противоречие на оспорената подзаконова норма със законовата регулация, уредена в ЗП, ЗДвП и ЗАТУРБ като намира, че същите са изведени при правилно установена фактическа обстановка, но при неправилно приложен материален закон.

Съгласно чл. 17, ал. 1 от ЗМСМА, местното самоуправление се изразява в правото и реалната възможност на гражданите и избраните от тях органи да решават самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в тяхна компетентност в сферата на: общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и такси, общинската администрация; устройството и развитието на територията на общината и на населените места в нея; образованието; здравеопазването; културата; благоустрояването и комуналните дейности; социалните услуги; опазването на околната среда и рационалното използване на природните ресурси; поддържането и опазването на културни, исторически и архитектурни паметници; развитието на спорта, отдиха и туризма; защитата при бедствия.

Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 13 от ЗМСМА, общинският съвет определя изисквания за дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, както и от състоянието на инженерната и социалната инфраструктура;

Съгласно, чл. 3, ал. 1, пр. втори от ЗДвП, лицата, които стопанисват пътищата, организират движението по тях така, че да осигурят условия за бързо и сигурно придвижване и за опазване на околната среда от наднормен шум и от замърсяване от моторните превозни средства.

Настоящия съдебен състав намира, че въвеждането на забрана за движение на ППСЖТ на територията на град Враца е въпрос от местно значение и проявна форма на организация на движението, тъй като касае регламентация на отношения във връзка дейността на лицата, като участници в движението, която им дейност е свързана с ползването на общинска инфраструктура (пътища и улици) чрез превозни средства.

Касационния състав не намира, че нормите на чл. 2 ал. 2 и чл. 3 ал. 2 от ЗДвП, могат да бъдат ползвани като аргумент за незаконосъобразност на чл. 30, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата. Съгласно чл. 2, ал. 2 от ЗДвП, всеки има право да се движи по пътищата, отворени за обществено ползване, като спазва установените правила за движение. Нормата е ясна и недвусмислена, като същата обаче не изключва възможност за въвеждане на правило за движение като процесното, чрез което се забранява движението на едни вид ППС-ва на дадена „територия“, за която е безспорно, че се стопанисва от община В.

Относно установената от административния съд неяснота на понятието „територията на гр. В.“, използвано в чл. 30, ал. 1 от Наредбата, следва да се посочи, че както оспорващия, така и административния съд са го разгледали и обсъдили при неестествено разграничение от смисъла, с който е ползван и уреден в чл. 4 от Наредбата, и в нарушение на чл. 46, ал. 1 от ЗНА (ЗАКОН ЗА НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ) (ЗНА)

Съгласно чл. 4 от Наредбата, територията на гр. В. се разделя на зони, както следва: 4.1 „Зона Ц“ – Централна градска част и 4.2 „Зона А“ – включва останалата част от територията на града.

Съгласно чл. 46, ал. 1 от ЗНА, разпоредбите на нормативните актове се прилагат според точния им смисъл, а ако са неясни, се тълкуват в смисъла, който най-много отговаря на други разпоредби, на целта на тълкувания акт и на основните начала на правото на Р. Б.

Безспорно, че „територията на град Враца“ може да бъде разглеждана като територия на населеното място по см. на чл. 18, ал. 1 от ЗАТУРБ, но доколкото съгласно чл. 1, ал. 1 от ЗАТУРБ с този закон се уреждат създаването на административно-териториални и териториални единици в Р. Б, както и извършването на административно-териториални промени, то прякото приложение на определението по чл. 18, ал. 1 от ЗАТУРБ се явява неотговарящо по своя предмет към тълкуването на понятието „територията на град Враца“. Това е така, защото съгласно чл. 1 от Наредбата, нейн предмет са въпросите за местните изисквания, ограничения и забрани, свързани с движението на ППС-ва, а не административно-териториалното устройство и развитие на община В..

Именно с оглед предмета на подзаконова регулация на Наредбата, при констатирана неяснота, пряко приложимия материален закон, който следва да служи като опора за намирането на точния смисъл на нормата е ЗДвП. Това е така, тъй като съгласно чл. 1, ал. 1 от ЗДвП, този закон урежда правилата за движение по пътищата, отворени за обществено ползване, изискванията към пътните превозни средства за участие в движението по тези пътища, изискванията за правоспособност на водачите на пътните превозни средства, правата и задълженията на участниците в движението и на съответните служби и длъжностни лица, както и принудителните мерки, които се прилагат, и наказанията за нарушаване на разпоредбите на този закон и на издадените въз основа на него нормативни актове.

Съгласно § 6, т. 49 от ДР на ЗДвП, по смисъла на ЗДвП, „Населено място" е застроена със сгради територия, при която началото и краят са обозначени със съответни пътни знаци.

В този смисъл и по арг. от чл. 46, ал. 1 от ЗНА във вр. с чл. 4 от Наредбата във вр. с § 6, т. 49 от ДР на ЗДвП, касационният съд намира, че „територията на град Враца“ по см. на чл. 30, ал. 1 от Наредбата следва да бъде тълкувана като територия на „населеното място“ град Враца, а именно застроена със сгради територия, при която началото и краят (на град Враца) са обозначени със съответни пътни знаци.

С други думи, забраната по чл. 30, ал. 1 от Наредбата, следва да се тълкува като териториално обвързваща правните субекти и въвеждаща правила за движение в границите на населеното място град Враца, с изключение на териториите на кв. Бистрец и кв. Кулата.

Що се касае до изводите на първоинстанционния съд, че общинският съвет не може да въвежда забрани за ползване на пътищата по см. на чл. 3 във вр. с чл. 1, ал. 2, т. 1 от ЗП извън хипотезата на чл. 9, ал. 3 от ЗП, касационният съд намира, че същите са необосновани.

Няма спор, че регулираните обществените отношения от ЗП, по арг. от чл. 1, ал. 2, т. 1 от този закон, обхващат улиците в град Враца, които едновременно са участъци от републикански или общински пътища. Съгласно чл. 9, ал. 1 от ЗП, пътищата са отворени за обществено ползване при спазване на реда и правилата, установени със ЗП и със ЗДвП. Неправилно обаче, административния съд е изследвал съответствието на чл. 30, ал. 1 от Наредбата спрямо разпоредбата на чл. 9, ал. 3 от ЗП, предвиждаща, че собствениците или администрацията, управляващи пътищата, могат да въвеждат временни забрани за обществено ползване на отделни пътища или участъци от тях при извършване на ремонтни работи, при природни бедствия и аварии, при неблагоприятен водотоплинен режим на настилката, при възникване на опасност за сигурността на движението и при провеждане на масови спортни мероприятия.

Нормата урежда хипотеза на въвеждане на временни забрани за обществено ползване на отделни пътища или участъци от тях. Доколкото забраната по чл. 30, ал. 1 от Наредбата е форма на постоянна забрана на обществено ползване спрямо конкретен вид ППС-ва е необосновано да се търси несъответствие между тази забрана, чрез която се въвежда форма на постоянна организация на движението и чл. 9, ал. 3 от ЗП, чрез която се урежда основание и способ за въвеждане на временна организация на движението при наличие на конкретни фактически основания. Като краен резултат, чл. 9, ал. 3 от ЗП не изключва правомощието на общинския съвет, основано на чл. 21, ал. 1, т. 13 от ЗМСМА и чл. 3, ал. 1 от ЗДвП, да регламентира отношения във връзка дейността на лицата, като участници в движението, която им дейност е свързана с ползването на общинска инфраструктура (пътища и улици) чрез превозни средства на територията на град Враца. Правомощието за въвеждане на временна забрава по чл. 9, ал. 3 от ЗП е допълващо и намира приложение като обезпечителна мярка спрямо постоянно въведената организация на движението.

При така изложеното и на основание чл. 221, ал. 1 във вр. с чл. 209, т. 3 от АПК и чл. 221, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение

РЕШИ:

ОТМЕНЯ решение № 133/27.03.2018 г. по адм. дело № 750/2017 г. по описа на Административен съд – Враца и В. Н. П.

ОТХВЪРЛЯ по жалбата на В.Ц оспорването на чл. 30 ал. 1 и ал. 2 от Наредба за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на превозни средства и пешеходците в О. В, в редакцията, приета с Решение №287/27.09.2016г., взето по Протокол №19 от заседание на Общински съвет – Враца от същата дата.

Решението е окончателно.