Образувано е по касационната жалба на главния директор на Главна дирекция (ГД) "Програмиране на регионалното развитие" и ръководител на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма (ОП) "Регионално развитие 2007 - 2013", подадена чрез пълномощник, против решение №5426/ 27.07.2016 г. по адм. д.№3556/2016 г. на Административен съд София-град, с което съдът е отменил решение №РД-02-36-214/ 15.03.2016 г. на Управляващия орган за приключване на сигнал и налагане на финансова корекция на Агенцията за социално подпомагане по договор за безвъзмездна финансова помощ (ДБФП) № BG161РО001/1.1.03/2008/001/007 по Оперативната програма "Регионално развитие 2007 - 2013". Касаторът релевира доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му в нарушение на материалния закон отм. енително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че съдът неправилно е изключил Методическите указания на МРРБ, на които се е позовал административният орган в акта, тъй като същите са приложимо право и с тях се урежда определянето на финансови корекции във връзка с отделни или системни нередности, установени при или след изпълнение на договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ на бенефициера. Счита, че е спазил изискването на чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ и е мотивирал акта си, като фактически и правни констатации органът е направил и в приложените по административната преписка докладни записки, констатации и препоръки. Касаторът сочи, че е обосновал и приложения от него пропорционален метод при налагане на финансовата корекция съобразно степента и размера на констатираните нарушения в изпълнението на договора. Иска отмяна на съдебния акт и произнасяне по съществото на спора, при което съдът да отхвърли жалбата на Агенцията за социално подпомагане като неоснователна или, алтернативно, да върне делото за ново разглеждане на административиня съд. Претендира присъждане на съдебните разноски за двете съдебни инстанции.
О. А за социално подпомагане, представлявана от изпълнителния директор, чрез пълномощник, оспорва касационната жалба по съображения, подробно изложени в писмен отговор. Иска разноски за касационната инстанция.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното:
По жалба на Агенцията за социално подпомагане (АСП) първоинстанционният съд е отменил решение №РД-02-36-214/ 15.03.2016 г. на Управляващия орган за приключване на сигнал и налагане на финансова корекция на АСП по договор за безвъзмездна финансова помощ № BG161РО001/1.1.03/2008/001/007 по Оперативната програма "Регионално развитие 2007 - 2013", издадено от замeстник-министъра на регионалното развитие и благоустройството и ръководител на Управляващия орган по Оперативна програма "Регионално развитие 2007 - 2013", с което за установени нередности по сигнал рег. № 1775 административният орган е наложил финансова корекция на Агенцията в качеството й на бенефициер в размер на 2632, 40 лв. с ДДС, представляваща 10% от подлежащите на верификация разходи за обект ДСП-П. с изпълнител [фирма] и 50% от разходите по сключен договор с [фирма].
Съдът е приел, че оспорения административен акт е незаконосъобразен, тъй като е издаден при неправилно приложение на материалния закон и при съществено нарушение на процесуалните правила. Изложил е съображения, че актът е издаден на основание посочените в него разпоредби от Методическите указания, които не са годно правно основание за квалифициране на установените нарушения като нередност по смисъла на правото на Европейския съюз. Приел е, че има несъответствие между фактическите констатации за некачествено изпълнени СМР и сочената за нарушена правна норма. Обосновал е извод, че при определяне на финансовата корекция не са приложени относимите национални материалноправни норми. Според съда, Методология за определяне на финансови корекции във връзка с нарушения, установени при възлагането и изпълнението на обществени поръчки и на договори по проекти, съфинансирани от Структурните фондове, Кохезионния фонд на Европейския съюз, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, Европейския фонд за рибарство и фондовете от Общата програма "Солидарност и управление на миграционните потоци" (Методологията), приета с ПМС № 134/2010 г., е приложима в редакцията към датата на сключване на ДПБФП, видно от която констатираните недостатъци на изпълнението не попадат в приложното поле на посочения подзаконов нормативен акт. Счел е, че извършеното с последващо изменение на Методологията (обн. ДВ, бр. 52/2014г.) разширяване на кръга на нарушенията, за които се налага финансова корекция, с включване на такива във връзка с изпълнението на договорите за възлагане на обществени поръчки или на дейности по проекта на избран по нарочен ред изпълнител, е неприложимо за сключените и изпълнени преди нормативната промяна конкретни договори, с оглед принципите на правната сигурност и на оправданите правни очаквания. Според съда органът, в чиято тежест е да установи наличие на неправомерно действие или бездействие от страна на бенефициера, с което е нанесена или би могло да се нанесе вреда на бюджета на Съюза чрез начисляване на неоправдан разход, не е обосновал и доказал, че констатираните дефекти в изпълнението водят до значително изменение на инвестицията, респ. – до нарушение на изискването за дълготрайност на операциите по смисъла на чл. 57, ал. 1 от Регламент 1083/2006 (отм., приложим по силата на преходната разпоредба на чл. 152, § 1 от Регламент № 1303/2013 г.). Съдът е заключил, че незаконосъобразно органът не е изложил мотиви за избрания от него пропорционален метод за определяне на корекцията. Приел е, че неизследването на въпроса за финансовото отражение на констатираните недостатъци при изпълнението на проекта върху бюджета на ЕС също опорочава волеизявлението за определяне на финансовата корекция. Немотивирането на конкретно индивидуализирания неин размер и неуказването на правната уредба, въз основа на която е определена води до немотивираност на акта. Решението е правилно.
Правилен е първоинстанционният извод, че индивидуалният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, но при съществени процесуални нарушения, в противоречие с материалноправните разпоредби и целта на закона. Наложената финансова корекция е за установени нарушения на извършените СРМ: в ДСП - П. - качеството и здравината на вратите не е съобразено с естеството на работа на дирекцията; некачествен монтаж на ламиниран паркет и первазите към него; лошо качество на извършеното боядистване. Не са представени доказателства за изпълнение на дейност "Информация и публичност"; в ДСП - К. - обектът не е въведен в експлоатация, тъй като не е изпълнена предвидената рамка за инвалиди.
Изброените в решението нарушения са квалифицирани като нередност по смисъла на чл. 12, т. 6, б. "в" и чл. 12, т. 4 от Методическите указания относно определяне на размера на финансови корекции за нарушения при изпълнението на проекти, съфинансирани по ОП "Регионално развитие 2007 - 2013", одобрени със заповед № РД-02-14-1459/08.07.2011 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, изразяваща се в липса на устойчивост на инвестицията и неспазване на изискванията за информация и публичност или недостатъчни и неадекватни предприети действия за информация и публичност. Волеизявлението за налагане на финансова корекция по чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ е обосновано от правна страна с нарушение на разпоредбите на чл. 5, ал. 1, т. 2 от ПМС № 245/09.10.2007 г. за приемане на детайлни правила за допустимост на разходите по ОП "Регионално развитие 2007 - 2013", съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие, чл. 56, ал. 3 и чл. 57, ал. 1 от Регламент № 1083/2006 г. на Съвета отм. , респ. на чл. 65 и чл. 71 от Регламент № 1303/2013 г. на Европейския парламент и на Съвета, регламентиращи условията и правилата за допустимост на разходите и общото изискване за дълготрайност на операциите.
Основанията за пълна или частична отмяна на финансовата подкрепа със средства от ЕСИФ чрез извършване на финансова корекция са регламентирани в чл. 70 ЗУСЕСИФ, както и в релевантната правна уредба на ЕС. По аргумент от § 8, ал. 2 ПЗР, във вр. с чл. 70, ал. 2 и ал. 1, т. 9 с. з., нормите на Методологията намират приложение при определянето на финансови корекции, доколкото санкционираното нарушение попада в предметния обхват на заварения подзаконов нормативен акт, ограничен до възлагането и изпълнението на обществени поръчки и на договори, възложени след провеждане на процедура за избор на изпълнител, когато бенефициерът няма качеството на възложител по смисъла на ЗОП или дейностите по проекта са извън обсега на ЗОП (чл. 2, ал. 1 от Методологията). Видно от съдържанието на административния акт и данните по преписката, налагането на финансовата корекция е извън приложното поле на Методологията, очертано в чл. 2 и в приложението към чл. 6, ал. 1 на същата. Визираните от органа нарушения не са свързани с провеждането на процедура по възлагане на обществена поръчка, нито с изпълнението на сключен договор за такава. Касационната инстанция споделя първоинстанционният извод, че Методическите указания на министъра на регионалното развитие и благоустройството не представляват нормативен акт, поради което цитираните в акта разпоредби не могат да бъдат годно правно основание за определяне на констатираните пропуски и недостатъци, допуснати от бенефициера при изпълнението на ДПБФП, като нередност, за която да бъде определена финансова корекция. В тази връзка са неоснователни касационните доводи за правния характер на Методическите указания. Обстоятелството, че са приети на основание чл. 11, ал. 2, т. 1 от Методологията, не ги определя като нормативни правила. Освен това, обхватът на тези указания не може да излиза извън предмета на регулиране на Методологията, а след като Методологията е неотносима към спорното правоотношение, то и издадените въз основа на нея Методически указания също са неприложими.
В случая липсата на точното приложимо право означава липса на надлежно правно основание за издаване на акта. Непосочването на относимото правно основание за издаване на акта засяга правото на защита на неговия адресат и препятства съдебния контрол по съществото на спора. Съдът нито може да тълкува волята на административния орган, нито да я замества.
Издателят на акта не е изложил конкретни фактически установявания за всеки от възприетите изводи, както и за посочената хипотеза на дълготрайност на операциите по смисъла на правото на ЕС. От материалите по делото и изложеното в процесния акт не може да бъде установена връзка между описаното договорно неизпълнение и нарушаването на изискването за дълготрайност на операциите в случаите и в сроковете на цитираните регламенти. Не всяко некачествено изпълнение на СМР застрашава устойчивостта на операцията, а само такова, което след определен период от приключването й предизвиква съществено изменение, компрометиращо целите на операцията и на предоставената финансова помощ. Като не е извършил анализ на съдържащите се в принципа за дълготрайност на операциите елементи и преценка за наличието им във връзка с конкретните фактически констатации, касаторът е постановил незаконосъобразен акт.
Нанасянето на вреда на общия бюджет на Европейския съюз като действителна или възможна последица от извършено нарушение на стопански субект е същностен елемент от понятието "нередност" по смисъла на чл. 2, т. 7 от Регламент № 1083/2006 г. на Съвета отм. , респ. - чл. 2, т. 36 на Регламент (ЕС) 1303/2013 на ЕП и на Съвета. В тежест на органа е да докаже, че нарушението стои в причинна връзка с нанесени или потенциални вреди на общия бюджет на Европейския съюз, като се отчете неоправдан разход в бюджета. Наличието на финансови последици не следва автоматично от факта на извършване на нарушение, не се предполага по хипотеза, а следва да се обоснове, вкл. при прилагане на пропорционален метод на определяне на корекцията. Не всяко нарушение на разпоредба на общностното или националното законодателство, произтичащо от действие или бездействие на стопански субект, е нередност по смисъла на съюзното право и основание за налагане на финансова корекция, а само такова, което има или би имало финансово отражение, като при всички случаи следва да е налице причинно-следствена връзка между нередността и потенциалния вредоносен финансов резултат върху бюджета на Съюза от нея. В случаите по чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ органът дължи преценка на възможността за финансово отражение върху бюджета на ЕС и връзката му с нарушението. В случая конкретна финансова вреда, респ. – потенциална възможност за нанасяне на такава, не е установена. Невъзможността за определяне на количественото изражение на вредата (действителна или потенциална) не изключва задължението на органа да се произнесе по този въпрос, независимо от приложения метод за изчисляване размера на корекцията.
Правилен е изводът на първоинстанционния съд, че органът не е изложил мотиви за определената стойност на финансовата корекция. Липсва както фактическа обосновка за размера, така и правно основание за определянето му, поради което нито адресатът на акта може да узнае как е определен, нито съдът - да извърши проверка за законосъобразност в тази част на акта. Неизпълнението на задължението за мотивиране на определения размер на финансовата корекция и необсъждането на относимите критерии за индивидуализация на сумата правилно е прието от съда като още едно основание за незаконосъобразност на оспореното решение.
Неоснователно е касационното възражение, че оспореното решение е мотивирано с приложените по административната преписка документи. Видно от съдържанието на оспорения административен акт, в него органът не е приобщил никакви материали, освен посочените в изложението сигнал за нередност и с рег.№1775 и становището на бенефициера от 18.02.2016 г.
Като е отменил административния акт, АССГ е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила.
С оглед изхода на правния спор, своевременно направеното искане на касационния ответник за присъждане на разноски пред настоящата инстанция, е основателно, но не е доказано по размер. Писменият отговор е изготвен от изпълнителния директор на АСП, а не от юрисконсулт. В съдебно заседание Агенцията е представлявана от адвокат, с надлежно представени пълномощни - за упълномощаване от АСП и преупълномощаване, но без приложени писмени доказателства, удостоверяващи реално направени съдебни разходи пред касационната инстанция. Воден от горното, Върховният административен съд РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА решение №5426/ 27.07.2016 г. по адм. д.№3556/2016 г. на Административен съд София-град. Решението е окончателно.