Образувано е по жалба на „Арта тур“ ЕООД, седалище и адрес на управление гр. С., кв. „Илиянци“, ул.“К. Б.“ №12 срещу заповед №Т-РД-14-415 от 04.11.2011г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма.
С оспорваната заповед министърът на икономиката, енергетиката и туризма заличил от регистъра на туроператорите и туристическите агенти „Арта тур“ ЕООД, удостоверение за регистрация №РК-01-6552 от 10.05.2010г.; обезсилил издаденото удостоверение за регистрация, наредил да се предприемат действия за отразяване на заличаването в Националния туристически регистър и да се предприемат действия по публично оповестяване на заличаването.
Жалбоподателят счита обжалваната заповед за незаконосъобразна, издадена от некомпетентен орган, в нарушение на исканата форма, при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в несъответствие с целта на закона – отменителни основания по чл. 146, т. 1, 2, 3 и 5 АПК. Твърди, че акта е издаден при нарушение на процедурните правила, визирани в чл. 26, 34, 35, 57, ал. 1 и чл. 61, ал. 1 АПК. В нарушение на изискването за форма в заповедта не е посочено пред кой орган може да бъде обжалвана, което е нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК. Счита, че заповедта е издадена от некомпетентен орган – заместник-министър, в нарушение на чл. 20, ал. 1 и чл. 65, ал. 1 от Закона за туризма (ЗТ), и без да е налице позоваване на овластяване или упълномощаване. Заповедта твърди, че не съответства на целта на закона, тъй като целта на застраховката е да се гарантират правата на клиентите, а те са били гарантирани, защото застраховката е сключена още през м. юни 2011г., т. е. към датата на издаване на оспорената заповед застраховката е била сключена. Моли съда да отмени обжалваната заповед. Претендира направените по делото разноски. Жалбоподателят се представлява от адв. Б. Б., Софийска адвокатска колегия.
Ответникът по жалбата – министърът на икономиката, енергетиката и туризма, не взема становище.
Върховният административен съд счита жалбата за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 149, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на съдебно оспорване административен акт.
За да се произнесе по същество съдът установи следното от фактическа страна:
Жалбоподателят е регистриран за упражняване на туристическа дейност като туроператор и туристически агент, съгласно удостоверение за регистрация №РК-01-6552 от 10.05.2010г. За периода 03.06.2010г. – 02.06.2011г. представил в Министерството на икономиката, енергетиката и туризма договор за застраховка №13160103320000004 от 08.06.2010г. Със заповеди №РД-16-01 от 03.01.2011г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма била назначена Експертна комисия по регистрация на туроператори и туристически агенти. На 01.11.2011г. Експертната комисия провела заседание, на което обсъдила регистрираните туроператори, с изтекла към 31.08.2011г. и непредставена до 31.10.2011г. застраховка по смисъла на чл. 42, ал. 1 и 4 ЗТ. Комисията взела решение, т. 5 по протокол №РК-07-12 от 01.11.2011г., да предложи на министъра заличаване от регистъра на всички туроператори, които не са представили в срок копие от застрахователния договор. В приложение към т. 5 бил одобрен списък на туроператорите, в който под №6 фигурира жалбоподателя. С докладна записка №Т-93-00-1745 от 04.11.2011г. заместник-министъра на икономиката, енергетиката и туризма и председател на Експертната комисия предложил на министъра заличаване на жалбоподателя поради непредставяне на застрахователен договор включително към 31.10.2011г. Въз основа на решението на експертната комисия министърът издал оспорената заповед № Т-РД-14-415 от 04.11.2011г., с която на основание чл. 20, ал. 1, т. 4, б. „г“, ал. 2, 3 и 4, чл. 61, ал. 1, т. 1 б. „з“ и чл. 65, ал. 1, т. 1 ЗТ и предложение на Експертната комисия наредил заличаване на търговеца от регистъра на туроператорите и туристическите агенти, обезсилил издаденото удостоверение №РК-01-6552 от 10.05.2010г. и наредил предприемане на съответните действия за отразяване на заличаването в публичния регистър.
С молба от 23.11.2011г. жалбоподателят представил в Министерството на икономиката, енергетиката и туризма застрахователна полица №13160113320000008 от 27.06.2011г. със срок на действие от 28.06.2011г. до 27.06.2012г.
В хода на съдебното производство ответникът по жалбата представи заповед №РД-16-1200 от 03.11.2011г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма, с която на основание чл. 25, ал. 4 и чл. 26, ал. 2 от Закона за администрацията и чл. 4, ал. 3 и чл. 5, ал. 5 от Устройствения правилник на Министерството на икономиката, енергетиката и туризма наредил на 04.12011г. функциите на министър на икономиката, енергетиката и туризма да са изпълняват от заместник-министър И. М..
При така установената фактическа обстановка, обсъждайки доводите на страните и събраните по делото доказателства, съдът счита жалбата на „Арта тур“ ЕООД за неоснователна по следните съображения:
По делото няма спор за факти. Безспорно е, че жалбоподателят
е регистрирано по смисъла на чл. 17, ал. 1 ЗТ лице. Безспорно е, че последният представен на органа договор за застраховка изтекъл на 02.06.2011г. Безспорно е също, че следващият договор за застраховка бил сключен на 27.06.2011г. и представен на ответника на 23.11.2011г. Спорът е по правото. Жалбоподателят твърди, че заповедта е издадена от некомпетентен орган, в нарушение на изискванията за форма, при нарушение на административнопроизводствените правила и в противоречие с целта на закона. По твърдението за нищожност на заповедта :
Доводът на жалбоподателя за нищожност е обоснован с факта, че заповедта е издадена от заместник-министър на икономиката, енергетиката и туризма, а не от министъра. Както обосновано сочи жалбоподателят регистрацията на туроператор се заличава със заповед на министъра – чл. 20, ал. 1 ЗТ. Законодателят не е предоставил възможност това право на министъра да бъде делегирано другиму. В случая, с оглед на представената по дело заповед №РД-16-1200 от 03.11.2011г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма, е безспорно, че не е налице делегиране на компетентност, а заместване на министъра от заместник-министър. При заместването, по силата на изрична писмена заповед, заместващият изпълнява в предоставения му обем правомощията на замествания. В случая заместването първо, е възложено с нарочна заповед, т. е. налице е валидно изразена воля на компетентния орган. Второ, заместването е възложено на лице, чиято длъжност по закон е да замества министъра. С оглед на чл. 26, ал. 1 от Закона за администрацията и чл. 7 от Устройствения правилник на Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, заместник-министърът подпомагат министъра при осъществяване на неговите правомощия. И трето, оспорената заповед е издадена в периода на заместването – 04.11.2011г. Следователно оспорената заповед е издадена от компетентен орган.
С оглед на горното твърдението на жалбоподателя за нищожност на оспорената заповед е неоснователно.
По твърдението за нарушение на изискването за форма :
Жалбоподателят твърди, че заповедта е издадена в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК. Това негово твърдение е основателно. Съгласно изричната разпоредба на процесуалния закон всеки индивидуален административен акт трябва да съдържа информация за това пред кой орган и в какъв срок актът може да се обжалва. Тази информация не е самоцелна, а е законодателно установена гаранция за реално и ефективно упражняване на правото на защита на адресата на акта. Отчитайки значението на тази информация за правата на адресата на акта законодателят е обвързал непосочването й с драстично увеличаване на срока за обжалване на административния акт – от четиринадесет дни на два месеца, чл. 140, ал. 1 АПК. Т.е. законодателят е приел, че издаден в нарушение на изискването на т. 7 акт няма да придобие желаната от органа стабилност и законна сила за много по-дълъг период от време. Нарушението на изискването на т. 7 обаче не е нарушение на изискването за форма. Формата е писмена и тя е спазена от органа. Нарушението е на изискване за съдържанието на акта. Макар и осъществено, то не е съществено, тъй като първо, интересът на жалбоподателя е законодателно защитен чрез нормата на чл. 140, ал. 1 АПК, и второ, в конкретния случай, видно от депозираната жалба, жалбоподателят независимо от липсата на исканата от закона информация е обжалвал в четиринадесетдневен срок. Друга функция това изискване няма, поради което не влияе на законосъобразността на акта.
От изложеното е видно, че твърдението на жалбоподателя за нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК макар и вярно, не води до незаконосъобразност на оспорената заповед.
По твърдението за съществени нарушения на административнопроизводствените правила:
Жалбоподателят твърди нарушение на чл. 26, 34, 35, 57, ал. 1 и 61, ал. 1 АПК. Всички тези разпоредби безспорно съдържат процесуални правила, които от една страна са гаранция за постановяването на законосъобразен и целесъобразен административен акт, а от друга - за защита правата и интересите на участниците в административното производство. Безспорно е също, че не всяко нарушение на административнопроизводствените правила е основание за отмяна на административния акт, а само това, което е съществено. Теорията и съдебната практика трайно са установили кога едно нарушение е съществено по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК и следователно е основание за отмяна на административния акт. Необходимо е то да е повлияло или да е могло да повлияе на съдържанието на акта или да е довело до нарушаване правото на защита на неговия адресат.
От неопровержимо установените факти по делото е видно, че оспорваният акт е издаден в съответствие с материалноправните разпоредби на закона, т. е. той е материално законосъобразен. Впрочем, такова нарушение не твърди и жалбоподателя. Съгласно изричната разпоредба на чл. 42, ал. 1 ЗТ туроператорът, тридесет дни преди изтичане на договора за застраховка, сключва нов, а съгласно ал. 4 на същия член в четиринадесетдневен срок от сключването представя на министъра на икономиката, енергетиката и туризма копие от договора за застраховка за вписване в регистъра по чл. 17, ал. 2 ЗТ. Жалбоподателят нито сключил застрахователен договор, нито го представил в законовия срок. Нещо повече, той не го представил близо шест месеца – до 23.11.2011г., след законовия срок. Законодателят, в чл. 20, ал. 1, т. 4, б. „г” ЗТ, изрично обвързал непредставянето на копие от застрахователния договор със заличаване от регистъра. Т.е. в случая ответникът действа в условията на обвързана компетентност. Установеният факт на непредставяне в срок на застрахователния договор автоматично го задължава да постанови акт за заличаване на оператора. Органът няма право на преценка. Точно това направил и административния орган – установил визирания в хипотезата на правната норма факт и приложил правните последици, визирани в нейната диспозиция. Следователно дори и да има допуснати нарушения на административнопроизводствените правила те не са повлияли на съдържанието на акта, тъй като той е материално законосъобразен, поради което те не са съществени.
Другият критерий за същественост на нарушенията е да са довели до нарушаване на правото на защита на адресата му. Първото твърдение на жалбоподателя е за нарушение на чл. 26, ал. 1 АПК, тъй като органът не го уведомил за започване на административното производство. Действително, ответникът не уведомил изрично жалбоподателя за започването на административното производство. Формално погледнато това е нарушение на административнопроизводствените правила. Въпросът е могло ли е това нарушение да повлияе на съдържанието на акта или довело ли е до нарушаване на правото на защита на жалбоподателя. Необорима презумпция е, че незнанието на закона неизвинява. Всяко регистрирано по смисъла на чл. 17, ал. 2 ЗТ лице знае закона и след като на законово ниво е определен релевантният юридически факт - задължението за предоставяне на копие от сключения застрахователен договор, срока за изпълнение на това задължение и правните последици, които законодателят обвързва с неизпълнението, неуведомяването на жалбоподателя за започналото производство не би могло да повлияе на съдържанието на акта.
Несключвайки застрахователен договор в определения от закона срок – 02.05.2011г. (предишният договор изтичал на 02.06.2011г.) и непредставяйки го до 16.05.2011г. (четиринадесет дни след сключването му), жалбоподателят сам се съгласил да настъпят предвидените в закона последици. В случая собственото поведение на жалбоподателя е единствената причина за образуваното производство и именно то породило единствения релевантен юридически факт – непредставянето на копие от договора в срок. С оглед на това твърдението на жалбоподателя в конкретния случай, че неуведомяването му за започналото производство, т. е. за неизпълнението на собственото му задължение, довело до нарушаване на правото му на защита не съответства на задължението на страните да упражняват правата си добросъвестно и в съответствие с добрите нрави, поради което не може да се приеме, че допуснатото от органа нарушение е съществено.
Жалбоподателят твърди, че органът нарушил и разпоредбата на чл. 34 АПК, тъй като не му дал възможност да прегледа доказателствата по преписката, както и да направи бележки. Действително, органът не предоставил такава възможност на жалбоподателя, но с оглед на изложеното досежно релевантните за издаване на заповедта факти – единствено и само резултат от действията на жалбоподателя, това нарушение в конкретния случай не е съществено, тъй като не е довело до нарушаване на правото на защита.
Жалбоподателят твърди, че органът нарушил и разпоредбата на чл. 35 АПК. Това е една от процесуалните норми, чието нарушение по принцип води до невъзможност да се установят юридическите факти и с оглед на това до невъзможност да се приложи материалноправната норма. В конкретния случай не е налице нарушение на това процесуално правило в частта досежно задължението за изясняване на фактите и обстоятелствата. Органът установил единствения релевантен юридически факт, който по своето естество е действие, извършено/неизвършено пред самия него, т. е. той изяснил фактите и обстоятелствата от значение за случая. Що се отнася до задължението да обсъди възраженията на страните то органът действително не го изпълнил. Но обвързаната компетентност, при която органът действа в хипотезата на чл. 20, ал. 1, т. 4, б. „г” ЗТ, и характера на релевантния юридическия факт – представяне/непредставяне от самия жалбоподател на документ, изключват в конкретния случай възможността необсъждането на обясненията и възраженията на адресата на акта да представляват съществено процесуално нарушение.
Що се отнася до твърденията за нарушение на чл. 57, ал. 1, и чл. 61, ал. 1 АПК свързани с неспазването от органа на определените му в закона срокове за извършване на дължими действия следва да се посочи, че първо, тези срокове са инструктивни и нарушаването им не води до незаконосъобразност на постановения акт. И второ, в случая неспазването им е довело до облагодетелстване на жалбоподателя, тъй като вместо още през м. юни 2011г. да бъде заличен от регистъра, той е бил заличен едва през м. ноември, което означава, че в този период е имал възможността да извършва дейност като туроператор.
Видно от изложеното, твърденията на жалбоподателя за допуснати от органа съществени нарушения на административнопроизводствените правила са неоснователни.
По твърдението за противоречие с целта на закона:
Жалбоподателят твърди, че оспорената заповед е в противоречие с целта на закона, тъй като още от м. юни имал сключен застрахователен договор. Както бе посочено в хипотезата на чл. 20, ал. 1, т. 4, б. „г” ЗТ министърът действа в условията на обвързана компетентност. Не съдът, и не административният орган, а законодателят е преценил, че непредставянето на копие от застрахователния договор ще бъде обвързано с действително тежката последица – заличаване на оператора. Но именно законодателят е този, който преценявайки важността на регулираните обществени отношения, определя последиците от съответния факт. В случая той преценил, че защитата на интересите на потребителите е ценност, която налага необходимостта от точно този вид санкция. Вярно е, че в случая става въпрос за извършването на едно формално действие – представяне на копие от договор, но именно този факт удостоверява наличието на застрахователен договор и следователно гарантира правата на потребителите.
Видно от изложеното инвокираните от жалбоподателя твърдения за незаконосъобразност на оспорената заповед са неоснователни. Оспорената заповед е издадена от компетентен орган, а при издаването й органът не е допуснал нарушения на административнопроизводствените правила, на изискванията за форма и на целта на Закона за туризма. При извършена служебна проверка за законосъобразността на обжалвания административен акт по смисъла на чл. 168, ал. 1 АПК съдът констатира, че същият е издаден и в съответствие с материалноправните разпоредби на Закона за туризма, поради което оспорването на „Арта тур” ЕООД като неоснователно следва да бъде отхвърлено.
С оглед изхода от оспорването, направено от жалбоподателя искане за присъждане на разноски следва да бъде оставено без уважение. Ответникът не е поискал присъждане на разноски, поради което съдът не следва да се произнася по дължимостта им.
Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд
РЕШИ:
ОТХВЪРЛЯ
жалбата на „Арта тур“ ЕООД, седалище и адрес на управление гр. С., кв. „Илиенци“, ул.“К. Б.“ №12 срещу заповед №Т-РД-14-415 от 04.11.2011г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма.
РЕШЕНИЕТО
подлежи на обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд в четиринадесет дневен срок от съобщаването.
Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Т. В.
секретар:
ЧЛЕНОВЕ:
/п/ С. Я./п/ Л. П.
С.Я.