Прокурор във Върховна административна прокуратура е подал протест, съдържащ искане за отмяна на чл. 30, ал. 1 от Правилник за прилагане на ЗЛОД (ЗАКОН ЗА ЛОВА И ОПАЗВАНЕ НА ДИВЕЧА) /ППЗЛОД/, приет с Постановление на Министерски съвет /ПМС/ №151/13.06.2001г. Твърди се, че уреденото в разпоредбата правомощие на директора на държавното горско стопанство – със заповед да забранява ползването на дивеча в съответния ловностопански район за срок до една година, се реализира в качеството му на държавен орган. Твърди се, че уредената забрана в чл. 30, ал. 1 ППЗЛОД съставлява прилагане на принудителна административна мярка като в противоречие с чл. 22 и чл. 23 ЗАНН такава мярка не е уредена в закона – ЗЛОД, ЗГ (ЗАКОН ЗА ГОРИТЕ), или друг нормативен акт като правомощието по чл. 30, ал. 1 ППЗЛОД е въведено извън компетентността на Министерския съвет по пар. 11 ДР ЗЛОД. Предлага се отмяна на оспорената разпоредба при наличие на основания за отмяна по чл. 146, т. 1 и т. 4 АПК.
Ответната страна –Министерски съвет на Р. Б, чрез процесуалния представител – правен съветник И. Г., оспорва основателността на подадения протест. Счита, че с разпоредбата на чл. 30, ал. 1 ППЗЛОД, не се въвежда принудителна административна мярка, а се регламентира последица от неизпълнението на договорни задължения. Моли за отхвърляне на протеста на прокурора от Върховна административна прокуратура.
Ответната страна – Министър на земеделието, храните и горите, не взема становище.
Върховният административен съд обсъди доказателствата по делото и доводите на страните и прие за установено следното:
Жалбата е процесуално допустима. Подадена е от надлежна страна срещу подлежащ на оспорване по съдебен ред подзаконов нормативен акт. Няма данни за предходно оспорване по съдебен ред на подзаконовия нормативен акт, в частност на разпоредбата на чл. 30, ал. 1 от него, на същото основание.
Видно от събраните писмени доказателства, представени с административната преписка от издателя на акта е, че Правилник за прилагане на ЗЛОД (ЗАКОН ЗА ЛОВА И ОПАЗВАНЕ НА ДИВЕЧА) /ППЗЛОД/ е приет с ПМС №151 от 13.06.2001г., обн. ДВ бр. 58 от 29.06.2001г., в сила от 29.06.2001г. Процесната разпоредба на чл. 30, ал. 1 ППЗЛОД съществува в правилника от приемането му като в редакция от 2009г. е направено допълнение относно субекта на предложение и в редакция от 2010г. е изменено наименованието на издателя на заповедта. В актуалната си редакция нормата на чл. 30, ал. 1 ППЗЛОД гласи, че „При неизпълнение на договорните задължения по чл. 29, ал. 9 директорът на държавното горско стопанство по предложение на комисията по ловно стопанство или на управителния съвет на ловното сдружение по чл. 30 от ЗЛОД (ЗАКОН ЗА ЛОВА И ОПАЗВАНЕ НА ДИВЕЧА) със заповед забранява ползването на дивеча в съответния ловностопански район за срок до една година“.
ППЗЛОД е приет при действие на ЗНА (ЗАКОН ЗА НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ) /ред. ДВ бр. 65 от 21.07.1995г./ и Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на ЗНА (ЗАКОН ЗА НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ) /ред. ДВ бр. 57 от 22.07.1980 г./. Видно от писмените доказателства, представени от издателя на акта – МС на РБ - с административната преписка е, че при издаване на акт са спазени процедурните изисквания. Подзаконовият нормативен акт е внесен като проект и приет на заседание на МС на РБ на 31.05.2001г. от вносител – Министър на земеделието и горите. Представени са справка и становища по съгласуване на проекта на отделните министерства. Постановлението, с което е приет ППЗЛОД, съдържащ оспорената разпоредба, е издадено от компетентен орган, въз основа на законова делегация – пар. 11 ДР от ЗЛОД (ЗАКОН ЗА ЛОВА И ОПАЗВАНЕ НА ДИВЕЧА) /ЗЛОД/.
Разпоредбата на чл. 30, ал. 1 ППЗЛОД се съдържа в глава четвърта на правилника – Стопанисване и опазване на дивеча, съответстваща на глава четвърта от ЗЛОД – Стопанисване и опазване на дивеча, съдържаща три раздела – за стопанисване, за ползване и за опазване на дивеча. Стопанисването на дивеча, обхващащо дейностите по чл. 33 ЗЛОД, се осъществява от държавното горско стопанство /ДГС/, когато стопанисването не е предоставено чрез конкурс и не е сключен договор за това. Предвидена е законова възможност за предоставяне стопанисването на дивеча в дивечовъдни участъци, чрез конкурс или пряко договаряне, при условия определени в ППЗЛОД. По силата на чл. 36, ал. 4 ЗЛОД се установява възможност за пряко договаряне за стопанисване на дивеча от ДГС с ловни сдружения по чл. 30, ал. 1 – на лица по чл. 29 /български граждани, придобили право на лов/, обединени в ловни дружини, само относно ловностопански райони, извън тези в дивечовъдни участъци, предоставени чрез конкурс и извън тези на държавните ловни стопанства /ДЛС/ по чл. 35 ЗЛОД. Съгласно чл. 29, ал. 8 и ал. 9 ППЗЛОД, след осъществяване на процедурата по пряко договаряне, директорът на ДГС, съответно на ДЛС, сключва с ловното сдружение договор за предоставяне стопанисването и ползването на дивеча, съдържащ клаузи за права и задължения по чл. 37 ЗЛОД /за организиране и извършване на дейности за подхранване на дивеча, поддържане на фуражна база, изграждане на ловностопански съоръжения, регулиране числеността на дивеча и т. н./.
С оспорената разпоредба на чл. 30, ал. 1 ППЗЛОД се предоставя възможност на директора на ДГС, по предложение и при неизпълнение на договорните задължения по чл. 29, ал. 9 ППЗЛОД, със заповед да забрани ползването на дивеча в съответния ловностопански район за срок до една година като в неоспорената разпоредба ал. 2 от чл. 30 ППЗЛОД се предвижда, че в същия период ловното сдружение, сключило договора, стопанисва дивеча в ловностопанския район. Т.е. за ловното сдружение се запазват правата и задълженията за извършване на дейностите по чл. 37 ЗЛОД, но се отнема правото на ползване на дивеча. Съгласно чл. 43, ал. 1 ЗЛОД ползването на дивеча се осъществява чрез ловуване. Съгласно чл. 50 ЗЛОД - ловуването в ловностопанските райони, в които стопанисването на дивеча е предоставено от държавното горско стопанство на ловни сдружения чрез пряко договаряне, се извършва по реда на закона и при условия, определени от лицата, които стопанисват дивеча.
Спорният въпрос е относно вида на мярката по чл. 30, ал. 1 ЗЛОД. Според изложеното в протеста, тази мярка се възприема като принудителна административна мярка, съдържаща възможност за държавна принуда. Според ответната страна – с процесната разпоредба се регламентира последица от неизпълнението на договор задължение на ловно сдружение като страна по договор за стопанисване и ползване на дивеч.
Отговорът на този спорен въпрос е от съществено значение, тъй като безспорно в нито в ЗЛОД, нито в ЗГ (ЗАКОН ЗА ГОРИТЕ) е въведена законова уредба на принудителна административна мярка от вида преустановяване ползване на дивеч по силата на заповед на директор на ДГС. Съгласно чл. 22 и чл. 23 ЗАНН, съдържащ уредбата на ПАМ, - случаите, когато могат да се прилагат ПАМ, техният вид, органите, които ги прилагат и начинът за тяхното приложение, както и редът за тяхното обжалване, се уреждат от съответния закон или указ. Тълкуването на тази разпоредба е безпротиворечиво в съдебната практика като едно от кумулативно необходимите изисквания за законосъобразност на ПАМ е такава мярка да е въведена с нормативен акт. В случай, че въвеждането е направено в подзаконов нормативен акт, за което няма съответствие или изрична законова делегация, би било налице липса на компетентност на издателя на подзаконовия нормативен акт за въвеждане на ПАМ и основание за материална незаконосъобразност.
В процесния случай, настоящият състав на ВАС, намира, че разпоредбата на чл. 30, ал. 1 ППЗЛОД не представлява принудителна административна мярка, нито административно наказание, реализирано по ЗАНН, поради което не е налице липса на компетентност, нито е допусната материална незаконосъобразност при издаване на подзаконовия нормативен акт в тази му отделна негова част.
При систематично тълкуване на разпоредбата и с оглед изложеното по-горе, се установява, че същата е въведена като част от уредбата по сключване, изпълнение и прекратяване на договора, сключен между директора на ДГС с ловно сдружение по реда на чл. 36, ал. 4 ЗЛОД вр. с чл. 29 ППЗЛОД, Разпоредбата съдържа санкция за неизпълнение единствено и само на договорни задължения и е насочена към преустановяване на правомощията на страна по договор във връзка с част от предоставените й права по договор – само на тези във връзка с ползването на дивеча /ловуването/, при запазване на задълженията за стопанисване на дивеча. Изводът, че санкцията е насочена към временно преустановяване на право на страната по договора /ловното сдружение/ се прави и във връзка с чл. 50 ЗЛОД, съгласно който ловуването в райони, за които има сключен договор /в които стопанисването на дивеча е предоставено от държавното горско стопанство на ловни сдружения чрез пряко договаряне/, се извършва по реда на закона и при условия, определени от лицата, които стопанисват дивеча. Тази договорна санкция е вид обезпечение на изпълнението по договор и няма пречка да бъде уредена в подзаконовия нормативен акт, независимо, че не се съдържа като такава в закона /ЗЛОД/. Това е така, защото ЗЛОД предвижда именно в правилника да се уредят условията и вида на договарянето като само задълженията по чл. 37 ЗЛОД, към които препраща чл. 29, ал. 9 ППЗЛОД са изрично изброени, предвид важността на тези задължения за защитените обществени отношения. Систематично, и със следващата разпоредба от ППЗЛОД – чл. 31 – са уредени условията за прекратяване на договора, вкл. и поради виновно неизпълнение при констатирани нарушения.
Разпоредбата на чл. 30, ал. 1 ППЗЛОД не съдържа белезите на административна принуда, независимо, че актът, с който се налага санкцията е във формата на заповед. Тази договорна санкция не съставлява нито един вид административна мярка – било ПАМ - превантивна, преустановителна, възстановителна, или налагане на административно наказание, или дейност по принудително изпълнение. В случая директорът на ДГС не действа в качеството си на административен орган, а на страна по договор. Нито се санкционира неправомерно деяние, нито се отстранява реално настъпило увреждане от извършено закононарушение, а се санкционира неизпълнение на договорно задължение, съответно на което се обезпечава изпълнение на задължения по стопанисване на дивеча, така както са уредени в чл. 37 ЗЛОД и залегнали в договор между страните. В тази връзка и поради тази причина не е предвидено и уредено отделно обжалване на заповедта.
По изложените съображения ВАС, в настоящия си тричленен състав на осмо отделение, намира, че подаденият протест следва да бъде отхвърлен. Не се констатираха основания по чл. 146 АПК за отмяна на оспорената разпоредба на чл. 30, ал. 1 ППЗЛОД .
Мотивиран така и на основание чл. 193, ал. 1, пр. последно АПК Върховният административен съд РЕШИ:
ОТХВЪРЛЯ протеста, подаден от прокурор от Върховна административна прокуратура, срещу разпоредбата на чл. 30, ал. 1 от Правилник за прилагане на ЗЛОД (ЗАКОН ЗА ЛОВА И ОПАЗВАНЕ НА ДИВЕЧА), приет с Постановление на Министерски съвет №151/13.06.2001г.
Решението може да се обжалва с касационна жалба или касационен протест пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.