Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на двадесети октомври две хиляди двадесет и пета година в състав: Председател: Т. В. Членове: МИРОСЛАВА Г. Р. при секретар М. Ц. и с участието на прокурора А. И. изслуша докладваното от съдията М. Г. по административно дело № 10220/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 73, ал.4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на управляващия орган на ОП „Развитие на човешките ресурси“ 2014 – 2020 при Министерство на труда и социалната политика, чрез главен експерт Крумова срещу решение №1089/15.08.2025 година на Административен съд – София-област по адм. д. № 545/2025 година. С последното е отменено негово Решение изх. № 2.090-0012/13 от 30.04.2025 г. за определяне на финансова корекция на община Своге в размер на 25% от допустимите разходи, средства от ЕСИФ по Договор № 427/27.09.2022 г., по проект „Дългосрочна грижа за възрастните и хората с увреждания в община Своге“. Релевира касационни основания по чл. 209, т.3 АПК – допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на закона и необоснованост. Цената на договора за възлагане на обществена поръчка била съществен елемент на същия. Изменението й с нарочно писмено споразумение в нарушение на разпоредбите на чл. 116, ал. 1, т. 7 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) във връзка с чл. 116, ал. 5, т. 1, т. 2 и т.3 от ЗОП, обосновавало извод за законосъобразно определена финансова корекция за нередност по т. 23, буква „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСУФ. Като отменил оспорения индивидуален административен акт, първоинстанционният съд постановил неправилен съдебен акт, който следвало да бъде отменен и вместо него да се постанови друг, с който да се отхвърли жалбата на община Своге срещу Решение изх. № 2.090-0012/13 от 30.04.2025 г. на ръководителя на управляващия орган на ОП „Развитие на човешките ресурси“ 2014 – 2020 при Министерство на труда и социалната политика. Претендира разноски.

Ответникът, община Своге, чрез адв. Ц. оспорва касационната жалба като неоснователна. В писмен отговор излага подробни съображения за валидност, допустимост и правилност на съдебното решение.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд – София-област е образувано по жалба на община Своге срещу Решение изх. № 2.090-0012/13 от 30.04.2025 г. на ръководителя на управляващия орган на ОП „Развитие на човешките ресурси“ 2014 – 2020 при Министерство на труда и социалната политика за определяне на финансова корекция.

За да отмени оспорения индивидуален административен акт, съдът е приел, че същият е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му, но при неправилно приложение на материалния закон. Съдът е обосновал, че процесният административен акт е издаден предвид твърдението за незаконосъобразно изменение на договора за обществена поръчка в хипотеза на чл. 116, ал. 1 т. 7 от ЗОП, във връзка с чл. 116, ал. 5, т. 1,т. 2 и т.3 от ЗОП, без въобще да е мотивирано и доказано твърдяното от РУО нарушение. Между община Своге и „Б. М. ЕООД било подписано допълнително споразумение от 01.11.2022 година. Промяната в договора в частта за цената на същия била на основание чл. 116, ал.1, т.3 ЗОП при осъществени непредвидени обстоятелства.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК касационният състав приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

В хода на производството по издаването на съдебния акт не са допуснати съществени процесуални нарушения. Оспореният съдебен акт е мотивиран и в съответствие с изискванията на чл. 172а от АПК. Направените възражения от касатора в тази насока са общи. На основание чл. 218, ал. 2 от АПК касационната инстанция не следи служебно за процесуалните нарушения.

Досежно възражението за неправилно приложение на материалния закон и необоснованост на съдебния акт, касационната инстанция приема следното:

1.Страните не спорят по установената от АССО фактическа обстановка, както следва:

1.1.Между ръководителя на управляващия орган на ОП „Развитие на човешките ресурси“ 2014 – 2020 при Министерство на труда и социалната политика и община Своге е сключен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № BG05M9OP001-2.090-0012-С01 за изпълнение на проект „Нова дългосрочна грижа за възрастните и хората с увреждания – Етап 2 - предоставяне на новите услуги“. Договорът е сключен на основание чл. 45, ал. 2 от ЗУСЕСИФ, във връзка с постъпило проектно предложение BG05M9OP001-2.090-0012, одобрено с решение РД-21-368 от 04.08.2021 г. на Ръководителя на Управляващия орган на ОП РЧР. Същият е финансиран по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020 г.

1.2.С Допълнително споразумение № 01 срокът за изпълнение на проекта е определен на 14 месеца, считано от 01.03.2022г., като изпълнението на дейностите по договора е договорено да започне на 01.03.2022г.

1.3.Във връзка с реализацията на цитирания договор, бенефициерът, община Своге е провел процедура по избор на изпълнител чрез пряко договаряне по ЗОП за услуги с предмет: „Приготвяне и доставка на готова храна за Център за грижа за лица с психични разстройства - м. „Свражен“.

1.4.С Решение за определяне на изпълнител на обществена поръчка № 833/15.06.2022 г., на първо място е бил класиран кандидата „Б. М. ЕООД. С него е бил сключен Договор № 427/27.09.2022 г. Съгласно чл. 11 от сключения договор, общата сума за изпълнението на същия е до 95 833,33 лева без ДДС. В точка 1.1 към чл. 11 от договора е посочено, че цената за един храноден е 5,65 лева без ДДС.

1.5.С Допълнително споразумение към Договор № 427/27.09.2022 г. сключено между община Своге и „Б. М. ЕООД на 01.11.2022 г., на основание чл. 116, ал. 1 т. 3 от ЗОП, вр. чл. 46, ал. 3 от Договор № 427/27.09.2022 г. и уведомително писмо вх. № 26-00-490/05.10.2022 г., е била изменена единичната цена на предоставяната услуга за един храноден, както и общата стойност на договора, съответно от 5,65 лева на 6.92 лв. без ДДС (8.30 лв. с ДДС) и от 95 833,33 лева без ДДС на 113661 лв. без ДДС (136393.20 лв. с ДДС).

1.6.Като мотиви за сключването на допълнителното споразумение е посочено наличието на обстоятелства от извънреден характер подробно описани в депозираното от определения за изпълнител уведомително писмо вх. № 26-00-490/05.10.2022 г. Дефинирано е в споразумението понятието „непредвидени обстоятелства“ по смисъла на 2, т. 27 от ДР на ЗОП, като страните са се позовали на това законово основание при сключването му. Твърдените непредвидени обстоятелства са свързани с Ковид-обстановката и войната в Украйна.

1.7.С обжалваното пред АССО Решение изх. № 2.090-0012/13 от 30.04.2025 г. на ръководителя на управляващия орган на ОП „Развитие на човешките ресурси“ 2014 – 2020 при Министерство на труда и социалната политика на община Своге е определена финансова корекция за нередност по т. 23 от Насоките за определяне на финансови корекции, приети с решение на ЕК от 14.05.2019 г. и т. 23, буква „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ. Размерът на корекцията е 25 % от разходите по засегнатия договор за обществена поръчка (договор № 427/27.09.2022 г. с „Б. М. ЕООД), като е извършена и ФК разпределена по фактури.

Така изписаната фактическа обстановка е проверена от първоинстанционния съд след анализ на доказателствата по делото и се явява съответстваща на установяванията направени от РУО.

2. Първоинстанционният съд е направил правилен извод от правна страна, че оспореният акт за определяне на финансова корекция е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, постановен е при спазване на процедурата по издаването му. В тази част касационната инстанция препраща към мотивите на първоинстанционния съдебен акт.

3. Поставеният пред касационната инстанция спор е в това: Осъществено ли е твърдяното от органа нарушение на чл. 116, ал. 1 т. 7 от ЗОП, във връзка с чл. 116, ал. 5, т. 1, т. 2 и т.3 от ЗОП? Ако е осъществено, това нарушение съставлява ли нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ? Правилно ли е определена финансовата корекция на основание т. 23 от Насоките за определяне на финансови корекции, приети с решение на ЕК от 14.05.2019 г. и т. 23, б. "а" от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности и коя редакция на наредбата е приложима?

4. Обжалваното решение на АС област София е правилно, при следните съображения от правна страна:

4.1. С оспорения акт за определяне на финансова корекция е установено нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 7 от ЗОП във връзка с чл. 116, ал. 5, т. 1, т. 2, т.3 ЗОП, определено като нередност по т. 23 от Насоките за определяне на финансови корекции, приети с решение на ЕК от 14.05.2019 г. и т. 23, б „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал.1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, приета с ПМС № 57 от 28 март 2017 г.

Изрично в решението за определяне на ФК РУО е посочил, че прилага пар.70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, пар.71, ал.2 от ЗИД на ЗУСЕСИФ. Съгласно същите: 70. До приключването на програмите за програмен период 2014 – 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. 71. (2) Приетите от Министерския съвет и министъра на финансите нормативни актове до влизането в сила на този закон запазват своето действие по отношение на програмния период 2014 – 2020 г.

Към датата на издаване на обжалвания индивидуален административен акт обаче, 30.04.2025 година, е в сила редакцията на Наредбата за посочване на нередности, приета с ДВ бр.59 от 12.07.2024 година. При съобразяване на пар.13 от ПР на ПМС № 248 на МС от 5.07.2024 година във връзка с пар.11 от същия нормативен акт РУО е следвало да приложи тази редакция на Наредбата относно възникнали преди изменението, но неустановени до датата на обнародването му факти, елемент от фактическия състав на нередността (виж: Решение от 22 декември 2010, Bavaria, С-120/08, EU:C:2010:798, т. 40 и 41, решение от 3 септември 2015, А2А, С-89/14, EU:C:2015:537, т. 37 и 41). Определена е финансова корекция (ФК) на бенефициера – община Своге, представляваща 25 % от допустимите разходи, средства от ЕСИФ, по сключен договор № 427/27.09.2022 г. с изпълнител „Б. М. ЕООД, като при приложение на пар.13 от ПР на ПМС № 248 на МС от 5.07.2024 година във връзка с пар.11 от същия нормативен акт процедурата по нередността е започнала на 04.04.2025 година, тоест, след влизане в сила на изменението на Наредбата, прието с ДВ бр. 59/2024 година.

Констатираният първи порок на акта касае от една страна неправилно приложената редакция на Наредбата, представляващ самостоятелен такъв засягащ правото на защита на бенефициера, адресат на акта.

От друга, този порок се основава и на факта, че неправилно РУО в частта досежно твърдяната нередност е приложил и т. 23 от Насоките за определяне на финансови корекции, приети с решение на ЕК от 14.05.2019 г.:

Според еднопосочната съдебна практика на Върховния административен съд Насоките регламентират единствено критериите и механизма за анулиране на предоставената на държавите членки подкрепа чрез налагането на финансови корекции в тяхна тежест и нямат отношение към дейността на ръководителя на съответния орган на национално ниво по осъществяване на контрола за спазването на националното и европейското законодателство от конкретните бенефициери. Насоките като акт на Комисията се прилагат към нередностите, осъществявани от държавите членки, т. к. именно те са техен адресат. Изрично в чл. 2 от Решение на Комисията от 14.05.2019 г., е конкретизирано, че корекциите се налагат на държавите членки, като не е въведен друг евентуален адресат. Държавите членки са отговорни на първо ниво за разследването на нередностите и за прилагането на необходимите финансови корекции, а на компетентните им органи се препоръчва да прилагат същите критерии и ставките на финансова корекция, определени в насоките. Налице е разграничение между корекциите, определяни в тежест на държавите членки, и тези по отношение на бенефициерите, ангажимент на съответните контролни органи. Действително целта е да се уеднаквят нередностите, съставляващи основание за отмяна на предоставената помощ, без значение кой е извършил нарушението - дали държава членка или бенефициер по силата на договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, но Комисията е предвидила приемането на допълнителен акт на национално ниво, който в съответствие с описаните в Приложение № 1 – Насоките от решението от 14.05.2019 г. и пресъздавайки или надграждайки ги, да регулира правоотношенията, свързани с определянето на финансови корекции в тежест на бенефициерите. Следователно отделните нарушения, които представляват нередности, за които могат да бъдат определяни финансови корекции на бенефициерите, видовете нередности и съответните размери на корекциите за тях се регулират от национални разпоредби. С оглед посоченото, акт за финансова корекция на бенефициер не може да се основава на правен акт, даващ правомощие на Европейската комисия да определя такава по отношение на държавата членка.

4. 2. Спорът по същество, поставен пред касационната инстанция, касае твърдяното от РУО незаконосъобразно изменение на договора за възлагане на обществената поръчка в нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 7, във вр. с ал. 5, т. 1, т. 2, т.3 ЗОП?

Касационният състав намира за правилен извода на АССО за немотивираност на извода на РУО досежно така твърдяното нарушение:

4.2.1. На първо място, еднопосочна е практиката на ВАС, че забраната за изменение на договора за обществена поръчка, извеждана от визираното в чл. 116, ал. 1 ЗОП позитивно право на възложителя да измени договора за обществена поръчка, се обвързва с дефинирани седем конкретни хипотези, при които изменението е допустимо. Следователно, ако органът твърди, че бенефициерът е нарушил забраната за изменение на договора за обществена поръчка това значи, че той твърди нарушение на чл. 116, ал. 1 ЗОП в някоя от неговите хипотези. Хипотезите, при които законодателят е допуснал изключение от забраната за изменение на договора за обществена поръчка, не се намират в отношение на кумулативност, а ясно и точно са обособени като самостоятелни хипотези. Това значи, че с действията си бенефициерът не може едновременно да е осъществил две от хипотезите на чл. 116, ал. 1 ЗОП. В случая органът твърди, че бенефициерът е нарушил точка 7 на алинея 1 на чл. 116 ЗОП. Като едновременно с това посочва като нарушени всички точки на чл. 116, ал.5 ЗОП. На практика обаче РУО излага мотиви единствено за липса на непредвидени обстоятелства (чл.116, ал.1, т.3 ЗОП) и в ИАА за определяне на ФК не се съдържа какъвто и да било мотив за осъществяване на съставите на чл.116, ал.5, т.1, т.2 и т.3 ЗОП и то при условията на кумулативност с оглед начина на изписване на правната квалификация. Това нарушение самостоятелно обосновава извод за незаконосъобразност на ИАА поради немотивираност на приложените квалификации в условията на кумулативност и отнасяне на неотносими към приложената правна квалификация (чл. 116, ал. 1, т. 7, във вр. с ал. 5, т. 1, т. 2, т.3 ЗОП) фактически и правни основания (липса на непредвидени обстоятелства в хипотеза на чл.116, ал.1, т.3 ЗОП).

4.2.2. На следващо място, касационният състав не споделя и извода на РУО за липса на непредвидени обстоятелства при подписване на процесното допълнително споразумение. Правилен е изводът на състава на АССО, че към датата на подписването на договор № 427/27.09.2022 г. не биха могли да се предвидят фактите и последиците имащи значение за предмета на договора – войната в Украйна, пандемията COVID и икономическите последици от тях (инфлация). Единственото основание за подписване на допълнителното споразумение, с което е била увеличена цената на един храноден всъщност е инфлацията. Този факт е установен от състава на АССО и от представените в хода на съдебното производство справки от официалния сайт на НСИ. Видно от тях, нивата на инфлацията са динамично променяща се величина с трайно възходящ тренд, която трудно може предварително да бъде предвидена в условията на световна икономическа криза.

Предвид гореизложеното, правилен е крайният извод на състав на АССО за незаконосъобразност на обжалвания индивидуален административен акт за определяне на финансова корекция. Отмяната на ИАА в частта за финансовата корекция има за последица и отмяната на този акт в частта за изпълнението на корекцията.

Предвид изхода на спора, на община Своге се дължат разноски за касационна инстанция по представен списък в размер на 3 200 лева заплатено адвокатско възнаграждение, чиито размер съответства на фактическата и правна сложност на спора.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал.1 АПК съставът на ВАС

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение №1089/15.08.2025 година на Административен съд – София-област по адм. д. № 545/2025 година.

ОСЪЖДА Министерство на труда и социалната политика да заплати на О. С. – гр. Своге, ул. „Ал. Стамболийски“, № 7, ЕИК: 000776502 СУМАТА ОТ 3200 (три хиляди и двеста) лева, разноски за касационна инстанция.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ ТАНЯ ВАЧЕВА

секретар:

Членове:

/п/ М. Г. п/ ЮЛИЯ РАЕВА