Върховният административен съд на Р. Б. - Четвърто отделение, в съдебно заседание на осми ноември две хиляди и двадесет и втора година в състав: Председател: К. Х. Членове: М. Р. Т. Д. при секретар И. А. и с участието на прокурора К. Н. изслуша докладваното от председателя К. Х. по административно дело № 5469 / 2022 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по две касационни жалби, подадени съответно от Комисията за защита на конкуренцията /КЗК, Комисията/, чрез процесуалния й представител юрисконсулт М. К., и Специализирана болница за активно лечение по кардиология ЕАД /СБАЛК ЕАД/, със седалище гр. София, чрез процесуалния му представител адвокат А. К., срещу решение № 426/27.04.2022 г., постановено по адм. дело № 23/2022 г. по описа на Административен съд София-област, с което по жалбата на Университетска многопрофилна болница за активно лечение д-р Г. С. ЕАД /УМБАЛ д-р Г. С. ЕАД/ е отменено решение № 1204/09.12.2021 г., постановено от КЗК по преписка № КЗК-228/2020 г. Първият касатор твърди, че атакуваното решение е неправилно като необосновано и постановено в противоречие с приложимия материален закон, а вторият касатор счита, че по отношение на обжалвания съдебен акт са налице всички отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК, във връзка с което в касационните жалби са релевирани пространни, и по съществото си сходни съображения, по които се претендира отмяна на оспореното решение. Първият касатор претендира и присъждането на юрисконсултско възнаграждение за касационното производство.

По делото е депозиран писмен отговор по подадената от първия касатор касационна жалба от страна на втория касатор чрез процесуалния му представител, в който са наведени доводи за неправилност на атакуваното решение и е заявено искане за неговата отмяна.

Ответната страна - УМБАЛ д-р Г. С. ЕАД, със седалище гр. Плевен, в депозирани по касационните жалби, писмени отговори, подадени чрез процесуалния му представител адвокат И. Б., както и в открито съдебно заседание по съществото на спора и депозирана писмена защита, чрез пълномощника адвокат Т. Г., изразява становище за неоснователност на касационните жалби и прави искане за отхвърлянето им, ведно с присъждане на направените в производството разноски за един адвокат.

Представителят на Върховна административна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за неоснователност на двете касационни жалби.

Върховният административен съд, състав на четвърто отделение, намира касационните жалби за допустими, като подадени от надлежни страни в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, а разгледани по същество - за неоснователни, по следните съображения:

Производството пред административния съд е образувано по жалбата на УМБАЛ д-р Г. С. ЕАД, подадена срещу решение № 1204/09.12.2021 г., постановено от КЗК по преписка № КЗК-228/2020 г., образувана на основание чл. 38, ал. 1, т. 3 от Закона за защита на конкуренцията /ЗЗК/ по искане вх.№ ВХР-277/19.02.2020 г. на СБАЛК ЕАД. С атакуваното пред първата инстанция решение на Комисията е прието за установено, че УМБАЛ д-р Г. С. ЕАД е извършило нарушение по чл. 21, т. 5 ЗЗК, изразяващо се в злоупотреба с господстващо положение на пазара на предоставяне на достъп на лечебните заведения до медицински услуги от нуклеарно-медицинска лаборатория, което можело да предотврати, ограничи или наруши конкуренцията и да засегне интересите на потребителите, посредством отказ за сключване на договор за предоставяне на услуги от нуклеарно-медицинска лаборатория, препятствало участието на лечебно заведение на пазарите за диагностика и лечение на белодробен тромбоемболизъм без фибринолитик /клинична пътека /КП/ 36/, съответно - за диагностика и лечение на белодробен тромбоемболизъм с фибринолитик /КП 37/, при което на УМБАЛ д-р Г. С. ЕАД е наложена имуществена санкция в размер на 7 553лв.

В резултат съвкупната преценка на приобщените по делото доказателства, съдържащи се в преписката по издаване на оспорения акт на КЗК, от административния съд са приети за установени, следните относими към настоящия правен спор, обстоятелства: Задължително изискване за сключване на договор с Националната здравноосигурителна каса /НЗОК/ за оказване на болнична медицинска помощ /БМП/ по КП 36 и КП 37, е изпълнителят на БМП да има в структурата си радиоизотопна лаборатория или нуклеарно-медицинска лаборатория или звено, като лечебното заведение за болнична помощ, което не разполага с посоченото задължително звено, може да осигури дейността на такова звено чрез договор с друго лечебно заведение на територията на населеното място, което отговаря на изискванията за апаратура, оборудване и специалисти за тази КП, и има сключен договор с НЗОК. Липсата на горепосоченото задължително звено в структурата на лечебното заведение и същевременно - липсата на сключен договор с друго лечебно заведение на територията на населеното място за осигуряване на тази дейност препятства възможността на лечебното заведение да подпише договор за оказване на БМП с НЗОК по КП 36 и КП 37. В структурата на СБАЛК ЕАД няма радиоизотопна лаборатория или нуклеарно-медицинска лаборатория или звено, като единственото лечебно заведение на територията на област Плевен, което разполага със собствено такова звено, е УМБАЛ д-р Г. С. ЕАД. Във връзка с желанието си да сключи договор за оказване на БМП с НЗОК по КП 36 и КП 37 през 2020 г., СБАЛК ЕАД отправя искане до УМБАЛ д-р Г. С. ЕАД за подписване на договор за предоставяне на медицински услуги от лабораторията на това лечебно заведение за нуклеарна медицина, на което получава отказ, поради изтъкнати от университетската болница кадрови проблеми. Впоследствие, между двете лечебни заведения е сключен договор по пакет нуклеарна медицина, считано от 26.05.2020 г., за което Районната здравноосигурителна каса-Плевен е уведомена, и с решение № РД-НС-68/19.06.2020 г. Надзорният съвет на НЗОК разрешава на СБАЛК ЕАД да сключи договор с НЗОК за оказване на БМП по КП 36 и КП 37. Периодът, през който СБАЛК ЕАД няма сключен договор с НЗОК за оказване на БМП по посочените две клинични пътеки е от 13.05.2020 г. до 19.06.2020 г. Установените от административния съд, релевантни факти в тази връзка, са описани подробно в мотивите на атакуваното решение и не следва да бъдат възпроизвеждани в цялост в настоящото решение, доколкото по тях липсва спор между страните и са възприети изцяло от касационния състав.

Въз основа на напълно изяснена и вярно установена по делото фактическа обстановка, с обжалваното пред касационната инстанция решение първостепенният съд отменя като незаконосъобразно решението на КЗК, с което е установено извършено от УМБАЛ д-р Г. С. ЕАД нарушение на забраната за злоупотреба с господстващо положение по чл. 21, т. 5 ЗЗК, и осъжда КЗК да заплати на това лечебно заведение направените по делото разноски в размер на 1 250лв. Водещият мотив на административния съд, обусловил горния извод, е липсата в разглеждания случай на един от задължителните елементи от фактическия състав по чл. 21, т. 5 ЗЗК, и по-конкретно - на господстващо положение за УМБАЛ д-р Г. С. ЕАД. По този и други изложени в решението мотиви, административният съд постановява обжалвания пред настоящия състав съдебен акт.

Решението е валидно, допустимо и правилно като краен резултат.

Законосъобразни са изводите на административния съд, че при липсата на който и да е от задължителните елементи на фактическия състав на чл. 21 ЗЗК не е налице нарушение на забраната за злоупотреба с господстващо положение, поради което правилен е мотивът на първостепенния съд, че при това положение изследването на останалите елементи от фактическия състав е безпредметно, а оплакванията на касаторите в обратен смисъл - неоснователни. Но настоящият състав на ВАС не споделя направените от първата инстанция изводи, че подадената пред нея жалба е основателна поради липсата на господстващо положение за УМБАЛ д-р Г. С. ЕАД. Предвид данните по делото и спецификата на правната уредба за оказване на БМП на здравноосигурените лица от изпълнителите на БМП по силата на сключени с НЗОК договори за оказване на такъв вид помощ, според настоящата инстанция, това дружество изобщо не притежава качеството предприятие по смисъла на 1, т. 7 от Допълнителните разпоредби /ДР/ на ЗЗК при изпълнението на обследваната дейност, а оттам - не е налице, различен от сочения от АССО, задължителен елемент от фактическия състав по чл. 21 ЗЗК. Следва да се има предвид, че в този смисъл е отбелязването в мотивите на атакуваното решение, че дейността на лечебните заведения, независимо, че се учредяват като търговски дружества, е различна от дейността, извършвана от останалите стопански субекти, тъй като е свързана с изразходването на публичен ресурс, а не е такава на действащи на свободния пазар субекти, без обаче в тази връзка да са формирани, налагащите се предвид установените по делото факти, правни изводи за липсата на качеството предприятие на лечебното заведение - ответник в настоящото производство.

В подкрепа на горното съставът намира за необходимо да изложи следното: Чл. 21 ЗЗК забранява на предприятия с монополно или господстващо положение на пазара, както и на две или повече предприятия със съвместно господстващо положение, с поведението си да предотвратяват, ограничават или нарушават конкуренцията на съответния пазар и по този начин да засягат интересите на потребителите. Систематичният анализ на тази разпоредба налага правилно формирания от административния съд извод, че за да бъде реализиран фактическият й състав е необходимо кумулативно да са налице следните предпоставки: 1/ извършване на стопанска дейност от предприятие по смисъла на 1, т. 7 ДР ЗЗК; 2./ наличие на господстващо положение; и 3/ наличие на едностранно поведение, с което се предотвратява, ограничава или нарушава конкуренцията и което е в състояние да засегне интересите на потребителите. В обжалваното решение, игнорирайки собствените си мотиви относно спецификата на услугите, предоставяни от лечебните заведения, различаваща ги от дейността на другите стопански субекти, административният съд пристъпва към ненужно обсъждане на предпоставките за наличието или отсъствието на втория елемент от фактическия състав на чл. 21, т. 5 ЗЗК /господстващо положение/, наместо предвид безспорно установените по делото факти да изследва по-задълбочено въпроса дали УМБАЛ д-р Г. С. ЕАД, конкретно по повод оказваната БМП по КП 36 и КП 37, по отношение на която е определен от страна на КЗК засегнатият в случая пазар, притежава или не качеството предприятие по смисъла на 1, т. 7 ДР ЗЗК. Според нормативното определение на понятието предприятие, дадено в посочената допълнителна разпоредба на ЗЗК, предприятие е всяко физическо, юридическо лице или неперсонифицирано образувание, което извършва стопанска дейност, независимо от правната и организационната си форма, а съгласно 1, т. 13 ДР ЗЗК, стопанска дейност е дейността на предприятия, резултатите от която са предназначени за размяна на пазара. Цитираните по-горе, легални дефиниции, възпроизвеждат придадените от Съда на Европейския съюз /СЕС, Съда/ в неговата практика смисъл и значение на двете понятия, с терминологичната разлика /вероятно дължаща се на различия в превода/, че наместо стопанска дейност в своите решения Съдът в Люксембург употребява термина икономическа дейност. Съгласно постоянната практика на СЕС понятието предприятие обхваща в контекста на правото на ЕС в областта на конкуренцията, всеки субект, извършващ икономическа дейност, независимо от неговия правен статут и начин на финансиране /за справка - решение от 27.06.2017 г. по дело С-74/16, т. 41, решение от 06.10.2021 г. по дело С-882/19, т. 41 и др./, а икономическа дейност е всяка дейност, включваща предлагане на стоки и услуги на определен пазар /справка - решение от 01.07.2008 г. по дело С-49/07, т. 22/. Като се има предвид, че чл. 3, 1, б. б от Договора за функциониране на ЕС предоставя на Съюза изключителна компетентност в установяването на правила относно конкуренцията, необходими за функциониране на вътрешния пазар, и доколкото разпоредбите на ЗЗК въвеждат в националното ни законодателство посочените в 2 и 4 ДР ЗЗК, европейски правни актове, то за да бъдат разкрити в пълнота целите, съдържанието и правните последици на относимите в случая разпоредби на чл. 21, т. 5 ЗЗК, както и на 1, т. 7 и т. 13 ДР ЗЗК, те следва да бъдат тълкувани именно в светлината на правото на ЕС, значима част от което е практиката на Съда в Люксембург. В тази връзка при постановяване на настоящия съдебен акт, съставът съобрази постановените от СЕС в областта на конкурентното право, преюдициални заключения, които както произтича от най-ранната практика на СЕС, се ползват със сила на тълкуваното нещо не само по отношение на националния съд - автор на преюдициалното запитване, но и по отношение на всички други национални юрисдикции в страните-членки /в този смисъл - Преюдициалното запитване до Съда на Европейския съюз, А. К., издателство Сиби, 2008 г., стр. 281 и решение от 24.06.1969 по дело 29/68, 2/.

Според практиката на СЕС нормите на Договора за функциониране на ЕС, уреждащи конкуренцията, не се прилагат за дейност, която поради своя характер, цели и правила съгласно които се осъществява, не попада в сферата на икономическия обмен или е свързана с упражняването на правомощия на публичната власт /справка - решение от 28.02.2013 г. по дело С-1/12, т. 40 и решение от 19.02.2002 г. по дело С-309/99, т. 57/. В решение от 27.06.2017 г. по дело С-74/16 и след като уточнява, че обстоятелството, че предлагането на стоки и услуги се осъществява без стопанска цел не е пречка субектът, който извършва тези сделки на пазара, да се счита за предприятие, след като неговите оферти се конкурират с офертите на други оператори, имащи стопанска цел /т. 46/, и че като икономически дейности могат да бъдат квалифицирани услугите, които обикновено се предоставят срещу възнаграждение и икономическият характер на една дейност не зависи от това съответната услуга да бъде заплатена от тези, които се ползват от нея /т. 49/, СЕС в крайна сметка постановява, че това обаче не важи за учебните занятия, провеждани от определени учебни заведения - част от публичната образователна система и които се финансират изцяло или основно от публични фондове. Всъщност, създавайки и поддържайки такава система на публично образование, финансирана поначало от държавния бюджет, а не от учениците или от техните родители, държавата не цели да се ангажира с платени дейности, а изпълнява своята мисия по отношение на населението в социалната, културната и образователната сфера. В този контекст, според СЕС не е изключено един и същи субект да упражнява няколко дейности - както икономически, така и неикономически, стига счетоводно да отразява отделно различните плащания, които получава, така че да изключи всякаква опасност от кръстосано субсидиране на икономическите дейности чрез публични средства, от които се ползва заради неикономическите си дейности /т. 50 и т. 51 от същото решение/. Наред с това, според същото решение на СЕС, постановено по дело С-74/16, въпросът дали извършващият съответната дейност субект има или не качеството на предприятие не зависи от това дали той е публичноправен или частноправен /т. 42/, тъй като за да се установи дали съответните дейности са такива на предприятие по смисъла на правото на ЕС в областта на конкуренцията, трябва да се изследва естеството на тези дейности, като квалификацията икономическа дейност се преценява за всяка една от отделните дейности, извършвани от конкретния субект /т. 44/. Сходно схващане е застъпено и в решение № 13094/02.12.2016 г., постановено по адм. дело № 9525/2016 г. на Върховния административен съд, петчленен състав на Първа колегия, в което е прието, че когато едно образувание /в цитираното решение - лечебно заведение/ осъществява едновременно функции в частен интерес и такива в публичен интерес, то само функциите му в частен интерес представляват стопанска дейност, заради която може да бъде дефинирано като предприятие по смисъла на 1, т. 7 ДР ЗЗК.

В контекста на осъществения по-горе правен анализ, отнесен към установените по делото факти и съобразен с естеството на предоставяните по силата на сключен договор с НЗОК за оказване на БМП по КП 36 и КП 37, медицински услуги на задължително здравноосигурени лица, като част от полагащия им се по силата на чл. 2 от Закона за здравното осигуряване, пакет от здравни дейности, гарантиран от бюджета на НЗОК, настоящият съдебен състав счита, че извършваните от лечебното заведение услуги в полза на задължително здравноосигурени лица, включени в алгоритъма на процесните две клинични пътеки, не може да се квалифицира като икономическа, съответно - като стопанска дейност по смисъла на 1, т. 13 ДР ЗЗК, а оттам и че УМБАЛ д-р Г. С. ЕАД, предвид конкретно наведените пред КЗК оплаквания на СБАЛК ЕАД и определения от Комисията, засегнат пазар, не притежава качеството предприятие по смисъла на 1, т. 7 ДР ЗЗК. Във връзка с доводите на ответната страна следва да се отбележи, че без значение при формирането на горния извод са данните по делото, че ответникът е държавно лечебно заведение - публично предприятие по смисъла на чл. 2, ал. 1, т. 1 от Закона за публичните предприятия, доколкото собственикът на капитала на лечебното заведение е държавата, упражняваща правата си на едноличен собственик чрез министъра на здравеопазването, както и предметът на дейност на лечебното заведение според търговската му регистрация, тъй като наред с оказваната по линия на НЗОК, безплатна за задължително здравноосигурените лица БМП, това лечебно заведение има право да осъществява и БМП срещу директно заплащане от пациентите, срещу заплащане от бюджета на министерство на здравеопазването или от доброволни здравноосигурителни фондове. Релевантна за дължимата преценка за липсата или наличието на икономическа дейност, предопределяща квалификацията предприятие по смисъла на 1, т. 7 ДР ЗЗК, изследвана в контекста на установената по-горе, относима към спора европейска практика, предвид определения с атакуваното решение на КЗК, засегнат пазар, е единствено оказваната от лечебното заведение БМП по клинични пътеки, въз основа на сключен с НЗОК договор. В тази връзка касационният състав съобрази, че според чл. 4 ЗЗО задължителното здравно осигуряване гарантира свободен достъп на осигурените лица до медицинска помощ чрез определен по вид, обхват и обем пакет от здравни дейности, както и свободен избор на изпълнител, сключил договор с РЗОК, а съобразно чл. 5, т. 9 ЗЗО, гарантираният от бюджета на НЗОК пакет от дейности е основен принцип на задължителното здравно осигуряване. Видовете медицинска помощ, сред които е и оказването на БМП, за които НЗОК заплаща, са посочени в чл. 45, ал. 1 ЗЗО, като според ал. 2 на същата разпоредба медицинската помощ по ал. 1 се определя като пакет, гарантиран от бюджета на НЗОК с наредба на министъра на здравеопазването. Според чл. 51 ЗЗО медицинската помощ извън обхвата на чл. 45 и договореното в Националния рамков договор не се закупува от НЗОК, а съгласно чл. 52 ЗЗО изпълнителите на медицинска помощ, сключили договор с НЗОК за оказване на медицинска помощ, включена в пакета, определен с наредбата по чл. 45, ал. 2, са длъжни да оказват на задължително здравноосигурените лица /при това без да изискват и приемат от тях плащане и/или доплащане/, съответната медицинска помощ, при спазване на утвърдените медицински стандарти по чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ и правилата за добра медицинска практика. Следователно, включените в гарантирания от бюджета на НЗОК пакет медицински услуги, сред които несъмнено попадат предвидените в диагностично-лечебния алгоритъм на КП 37 и КП 36, медицински дейности, се предоставят от лечебните заведения за болнична помощ, като част от въведената в страната ни система на задължителното здравно осигуряване, гарантираща безплатен и свободен достъп на задължително здравноосигурените лица до пакета от здравни дейности, посочени в чл. 45, ал. 1 ЗЗО, поради което и не отговарят на квалификацията за икономическа, съответно - стопанска дейност по смисъла на 1, т. 13 ДР ЗЗК. Установената в страната ни здравноосигурителна система, предполагаща предоставянето на БМП на включените в гарантирания от бюджета на НЗОК, пакет здравни дейности, безплатно на здравноосигурените лица, е израз едновременно на вмененото на държавата с чл. 52, ал. 3 от Конституцията на Р България, задължение да закриля здравето на гражданите и същевременно - на прогласеното в ал. 1 от посочената конституционна разпоредба право на всеки български гражданин на здравно осигуряване, гарантиращо му достъпна медицинска помощ и безплатно ползване на медицинско обслужване при условия и по ред, определени със закон. Горното е потвърдено и с цитираното от първостепенния съд в обжалвания съдебен акт, решение № 8/28.06.2016 г. на Конституционния съд по конст. дело № 9/2015 г., според което задължението на държавата по чл. 4, ал. 2 и чл. 52, ал. 3 и 5 от Конституцията е в корелация с правото на здраве на гражданите, уредено по специфичен начин в чл. 52, ал. 1 КРБ, като право на здравно осигуряване, гарантиращо достъпна медицинска помощ, и безплатно ползване на медицинско обслужване, което е в основата на дейностите по осъществяване на държавната здравна политика, чиято цел е признаването на здравето на хората като публично благо.

Предвид изложеното, настоящият съдебен състав приема, че в случая не е налице първият задължителен елемент от фактическия състав по чл. 21 ЗЗК /извършване на стопанска дейност от предприятие по смисъла на 1, т. 7 ДР ЗЗК/, а оттам - че от страна на УМБАЛ д-р Г. С. ЕАД не е извършено нарушение на забраната за злоупотреба с монополно или господстващо положение при условията на т. 5 от посочения законов текст, а оттам и че обжалваното решение като правилно по своя краен резултат, следва да бъде оставено в сила при направената корекция на мотивите.

За изчерпателност следва да се отбележи, че не намират основание оплакванията на касаторите за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост на атакуваното решение. Обжалваният съдебен акт е постановен при напълно и вярно установена фактическа обстановка, обуславяща направеният от съда краен извод, за липсата на извършено от ответника нарушение на забраната по чл. 21, т. 5 ЗЗК за злоупотреба с монополно или господстващо положение. Без правно значение за спора са и всички доводи в касационните жалби, основани на конкретното съдържание на КП 36 и КП 37, а предвид формираните от настоящия съдебен състав правни изводи, безпредметно е и обсъждането на тези, касаещи неправилността на осъществената от първата инстанция преценка, че не е налице втория задължителен елемент от фактическия състав на чл. 21 ЗЗК. Както се посочи по-горе в мотивите, липсата на който и да е от задължителните елементи от фактическия състав налага извод, че не е извършено нарушение по посочения текст, без да е необходимо да се изследва наличието на останалите елементи от състава на нарушението.

Предвид изложеното, при липсата на сочените от касаторите отменителни основания, съдебният състав приема, че обжалваното решение следва да бъде оставено в сила.

С оглед изхода от спора, основателно се явява предявеното от процесуалния представител на ответника по касация, искане за присъждане на адвокатско възнаграждение. Поради това касаторите следва да бъдат осъдени да заплатят на УМБАЛ д-р Г. С. ЕАД общо сумата от 1 200лв, представляваща размера на направените по делото разноски за един адвокат, установени по приложен договор за правна защита и съдействие от 02.11.2022 г.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 426/27.04.2022 г., постановено по адм. дело № 23/2022 г. по описа на Административен съд София-област, Първи състав.

ОСЪЖДА Комисията за защита на конкуренцията и Специализирана болница за активно лечение по кардиология ЕАД, [ЕИК], със седалище и адрес на управление гр. София, [улица], да заплатят на Университетска многопрофилна болница за активно лечение д-р Г. С. ЕАД, [ЕИК], със седалище и адрес на управление гр. Плевен, [улица], общо сумата от 1 200 /хиляда и двеста/ лв, представляваща направени по делото разноски за адвокатско възнаграждение.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА

секретар:

Членове:

/п/ МАРИЯ РАДЕВА

/п/ ТАНЯ ДАМЯНОВА