Върховният административен съд на Р. Б. - Трето отделение, в съдебно заседание на дванадесети април две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: Ж. П. Членове: И. А. Н. Д. при секретар С. М. и с участието на прокурора Х. А. изслуша докладваното от съдията И. А. по административно дело № 1266 / 2023 г.
Производството е по реда на чл. 209 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационната жалба на Общински съвет [населено място] със седалище в [населено място], , на ул. А. Б. № 55, срещу Решение № 152 от 23.12.2022 г., постановено по адм. дело № 244 по описа на Административния съд Видин за 2022 г., с което е отменено Решение № 252 по Протокол № 43/30.09.2022 г. на Общински съвет [населено място] и касационният жалбоподател е осъден да заплати на 300, 00 лв. деловодни разноски.
Касационният жалбоподател твърди недопустимост на обжалвания съдебен акт, алтернативно неправилност на същия, поради постановяването му в нарушение на материалния закон и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3, предл. първо и последно АПК. Във връзка с твърдението си за недопустимост, излага доводи, че оспореното пред първата инстанция Решение № 252 по Протокол № 43/30.09.2022 г. на Общински съвет [населено място] не подлежи на оспорване по реда на АПК, тъй като не представлява административен акт. Аргументира се, че доколкото общинският съвет има правомощия да приема бюджета на Общината и да взема решение за числеността и структурата на общинската администрация, той се явява и компетентният орган, който взема решение за възлагане на одит на дейността на общината. По тези съображения иска обезсилването на атакуваното решение, алтернативно отмяната му, като неправилно. Претендира присъждане на заплатената в настоящото производство държавна такса.
Ответникът по касация кметът на със седалище в [населено място], на ул. А. Б. № 55, в писмен отговор, подаден в срока по чл. 213а, ал. 4 АПК, оспорва касационната жалба с доводи за неоснователността й. Иска оставянето й без уважение и потвърждаване на обжалваното решение. Претендира присъждане на сторените в настоящото производство разноски.
Участващият по делото представител на Върховната административна прокуратура дава заключение за недопустимост на обжалваното решение, алтернативно за неоснователността на касационната жалба в частта й относно релевираната неправилност на атакувания съдебен акт.
Върховният административен съд, състав на трето отделение, като взе предвид доводите на страните и прецени доказателствата по делото, приема следното:
Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 и от надлежна страна, за която обжалваното съдебно решение е неблагоприятно, поради което следва да бъде разгледана относно нейната основателност.
Разгледана по същество, касационната жалба е основателна, но по различни от изложените в нея съображения.
С оспореното Решение № 252 по Протокол № 43/30.09.2022 г. на Общински съвет [населено място], Общински съвет [населено място], на основание чл. 21, ал. 1, т. 23 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), чл. 5, чл. 12, ал. 5, чл. 40, ал. 1 и ал. 2 от Закона за вътрешния одит в публичния сектор (ЗВОПС) възложил на кмета на да определи одитор, който да осъществи вътрешен одит по смисъла на ЗВОПС на всички структури, програми, дейности и процеси в Общината, включително финансираните със средства от Европейския съюз, както и на разпоредители с бюджет от втора степен към Общината, за периода от 01.10.2019 г. до 31.08.2022 г., като изготви доклад за дейността по вътрешния одит. Определил на кмета двумесечен срок за избор на одитор като постановил изготвеният одиторски доклад да бъде представен на Общинския съвет за запознаване.
Административният съд Видин е приел, от правна страна, че подадената от кмета на жалба е процесуално допустима. По съществото й е преценил същата като основателна. Приел е, че оспореното Решение е прието от компетентен орган, в изискуемата от закона писмена форма, но в нарушение на административнопроизводствените правила и в противоречие със ЗМСМА и ЗВОПС. Посочил е, че нормата на чл. 21, ал. 1, т. 23 ЗМСМА не може да се приеме за правно основание за възлагане извършването на вътрешен одит, предвид че същата се отнася до общата компетентност на общинските съвети, а възлагането на одит е от изключителната компетенция на други държавни органи. Приел е също така, че ЗВОПС не регламентира правомощия на общинския съвет да възлага на кмета на общината да определя одитор. Приел е, че цитираната в решението на Общински съвет [населено място] разпоредба на чл. 12, ал. 5 ЗВОПС предполага възлагане на дейностите по вътрешен одит на външни лица. Позовавайки се на данните от административната преписка, съдът е посочил, че в проекта на дневен ред за заседанието на Общинския съвет, на което е прието процесното решение, няма предложение за възлагане извършването на вътрешен одит на дейността на . Формирал е решаващия извод, че оспореното решение е прието в нарушение на изискването за форма на акта, поради липсата на посочване на правно основание за възлагане на вътрешен одит, както и на правно основание за вида на одитния ангажимент, който следва да бъде извършен. С тези мотиви е отменил обжалваното решение на Общински съвет [населено място], като незаконосъобразно. Присъдил е разноски, съобразно изхода на спора.
Така постановеното решение е недопустимо.
Неоснователно е касационното възражение, че Решение № 252 по Протокол № 43 от заседание на Общински съвет [населено място], проведено на 30.09.2022 г. представлява вътрешноведомствен акт, който не носи белезите на индивидуален, общ или нормативен административен акт, респ. не подлежи на съдебен контрол за законосъобразност по реда на АПК.
Съгласно чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК, разпоредбите на този кодекс не се прилагат за актове, с които се създават права или задължения за органи или организации, подчинени на органа, издал акта, освен ако с тях се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица. Вътрешнослужебните актове създават права или задължения за органи или организации, подчинени на органа, издал акта и са израз на вътрешеноадминистративните управленски правомощия на съответния ръководител на административната структура чрез тях този ръководител организира работата на подчинените му служители/ органи/ организации.
Кметът на общината е орган на изпълнителната власт в общината (чл. 139, ал. 1 от Конституцията на Република България (КРБ) и чл. 33, ал. 1 от Закона за администрацията (ЗЗД)) и се избира от населението на съответната община по ред, определен със закон чл. 139, ал. 1 КРБ и чл. 33, ал. 2 ЗЗД. Общината е основната административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление (чл. 136, ал. 1 КРБ и чл. 2, ал. 1 ЗМСМА). Една от формите за участие на гражданите в управлението на общината е чрез избраните от тях органи на местно самоуправление, какъвто е общинският съвет чл. 138 КРБ и чл. 18, ал. 1 ЗМСМА. След като общинският съвет е орган на местното самоуправление, а кметът на общината е орган на изпълнителната власт, същите не се намират в една и съща структура, между тях няма йерархическа зависимост, респ. хипотезата на издаване на вътрешнослужебни актове е неприложима.
Според настоящия състав на касационната инстанция оспореното пред първата инстанция Решение на Общински съвет [населено място], макар да не е общ или нормативен административен акт, има обременителен за кмета на характер, тъй като създава задължения за същия, а именно да определи одитор, който да осъществи вътрешен одит за определен период на всички структури, програми, дейности и процеси в тази община, включително на разпоредители с бюджет от втора степен към нея. В този смисъл този акт засяга кмета на общината, поради което подлежи на обжалване по реда на АПК.
По тези съображения касационното оплакване за недопустимост на обжалвания съдебен акт поради липса на годен за обжалване пред първата инстанция предмет е неоснователно.
Обжалваното решение е недопустимо на друго основание.
От данните по делото се установява, че кметът на О. Ч. в изпълнение на предоставеното му с чл. 45, ал. 5 ЗМСМА правомощие, е върнал за ново обсъждане в Общински съвет с. Ч. Р. № 252, прието на проведеното на 30.09.2022 г. на този съвет заседание. Възражението на кмета, изх. № 822/10.10.2022 г., е получено в Общинския съвет на 12.10.2022 г., като е регистрирано с вх. рег. № 218-127 л. 66 от адм. дело № 244/2022 г. по описа на Административния съд Видин. От следващия ден е започнал да тече 14-дневният срок по чл. 45, ал. 7 ЗМСМА за разглеждане от общинския съвет на върнатото решение. Този срок е изтекъл на 26.10.2022 г., като в рамките на същия Общинският съвет [населено място] не се е произнесъл по него. От 27.10.2022 г. е започнал да тече 7-дневният срок по чл. 45, ал. 8 ЗМСМА, в който кметът е могъл да оспори пред административния съд решението. Този срок е изтекъл на 02.11.2022 г., сряда, работен ден. Жалбата до съда е подадена чрез Общински съвет [населено място], като е регистрирана в Общинския съвет под вх. № 235-139/04.11.2022 г. (от л. 3 до л. 21 от първоинстанционното дело) или след изтичането на срока по ал. 8 на цитираната норма. При тези данни съдът неправилно е приел, че тя е процесуално допустима за разглеждане по същество.
Срокът по чл. 45, ал. 8 ЗМСМА за сезиране на съда е преклузивен и с неговото пропускане се погасява правото на кмета на общината да оспори пред съда решенията на общинския съвет и да иска да се извърши проверка на тяхната законосъобразност. Спазването на срока е от категорията на абсолютните процесуални предпоставки, за които съдът следи служебно. Оспорване, направено с жалба, подадена след изтичането на срока за това, е процесуално недопустимо.
В контекста на изложеното, жалбата на кмета на О. Ч. против Решение № 252 по Протокол № 43/30.09.2022 г. на Общински съвет [населено място] е била процесуално недопустима. Административният съд Видин е следвало да съобрази това обстоятелство и да я остави без разглеждане на основание чл. 159, т. 5 АПК. Като се е произнесъл по същество по недопустимо оспорване, този съд е постановил недопустимо решение, което следва да бъде обезсилено, а образуваното по жалбата на кмета на О. Ч. производство прекратено.
С оглед изхода на производството пред настоящата инстанция на Общинския съвет Чупрене следва да се присъдят разноски, за които са налице доказателства по делото, че са направени. Разноските за държавна такса за касационното обжалване в размер на 70 лева са доказани като направени, но не са доказани като направени разноските за адвокатска защита. По делото не са представени банкови документи за заплатените адвокатски хонорари на адв. Д., които следва да са доказателствата за заплатените адвокатски хонорари, тъй като в договорите за правна защита и съдействие е уговорено, че възнаграждението за адвоката ще се изплати по банков път.
Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 3, предл. първо АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение, Първа колегия:
РЕШИ:
ОБЕЗСИЛВА Решение № 152/23.12.2022 г., постановено по адм. дело № 244 по описа на Административния съд Видин за 2022 г.
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбата на кмета на против Решение № 252 по Протокол № 43/30.09.2022 г. на Общински съвет [населено място] и ПРЕКРАТЯВА производството по делото.
ОСЪЖДА да заплати в полза на Общински съвет Чупрене разноски за държавна такса в размер ан 70 лева.
Решението не подлежи на обжалване.
Вярно с оригинала,
Председател:
/п/ ЖАНЕТА ПЕТРОВА
секретар:
Членове:
/п/ ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА
/п/ НЕЛИ ДОНЧЕВА