Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на седми ноември две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: П. Н. Членове: СТАНИМИР Х. Б. при секретар А. И. и с участието на прокурора С. П. изслуша докладваното от председателя П. Н. по административно дело № 7194/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по жалба на ръководителя на Националния орган "Интеррег V-А Гърция - България 2014-2020 г." срещу решение № 140 от 07.06.2023 г. по адм. д. № 120/2023 г. на Административен съд Смолян, с което е отменено решение№ РД-02-14-405/29.03.2023г., издадено от ръководителя на Националния орган на Програма "Interreg V-А Гърция-България" 2014-2020г., с което на Областна администрация-Смолян е наложена финансова корекция съгласно констатации в регистриран сигнал за съмнение за нередност по проект № 1173 "Aiming at Improving Cross-Border Accessibility" c акроним "CrossBo", съфинансиран no програмата за трансгранично сътрудничество и изпълняван от областната администрация, размерът на изразходваните средства - допустими разходи по проекта, които бенефициентът е декларирал за възстановяване или сумата 4 07,97 евро по фактури.

Счита решението за неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост.

Излага доводи, че заповедта е издадена при условието в чл. 21, ал. 4, т. 1 от ЗДСл, който предвижда, че на държавния служител, с негово съгласие и срещу допълнително възнаграждение може със заповед на органа по назначаването да се възлагат допълнителни задължения във връзка с изпълнението и/или управлението на проекти, съфинансирани със средства от ЕСИФ , по които съответната администрация е бенефициент, при условията на чл. 49, ал. 3 от Законът за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление (загл. изм. - ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.) (ЗУСЕФСУ). Цитираната разпоредба на ЗУСЕФСУ регламентира изпълнението на проекти в извън установеното работно време срещу възнаграждение при условия и по ред, определени с акта по чл. 59, ал. 1. Под „акта по чл. 59, ал. 1“ следва да се разбира Постановление № 189 на Министерския съвет от 2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от ЕСИФ, за програмен период 2014 - 2020, като нормата на чл. 2, ал. 1 на акта изключва работа в извънработно време по проекти, изпълнявани по програмата.

Изразява становище, ме ЗУСЕФСУ е нормативният акт, който определя националната институционална рамка за управлението на средствата от Европейските фондове при споделено управление и редът за предоставяне на финансова подкрепа чрез безвъзмездна финансова помощ, в която са включени процеса по верифициране на разходите по изпълнявани проекти и определяне на финансови корекции, регламентира общо допустимостта на разходите, които следва да бъдат възстановени, без да прави категорично разграничаване на верификацията от определянето на финансова корекция. Това следва от регламента в чл. 71, ал. 1 от закона, който установява, че финансовата подкрепа със средства от ЕФСУ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция на посочените в същия регламент основания. Чрез извършването на финансови корекции се отменя предоставената по глава трета от нормативния акт финансова подкрепа със средствата от ЕФСУ или се намалява размерът на изразходваните средства - допустими разходи по проект, с цел да се постигне или възстанови ситуацията, при която всички разходи, подадени пред Европейската комисия, са в съответствие с приложимото право на ЕС и българското законодателство. За да се стигне до определяне на финансова корекция на изразходваните средства - допустими разходи, трябва да е налице установено нарушение, представляващо основание за определяне на финансова корекция по смисъла на чл. 70, ал. 1 от ЗУСЕФСУ. По тълкувателен път може да бъде изведено, че законодателят не разграничава процеса по верифициране от процедурата по издаване на акт за определяне на финансова корекция, когато на следващ етап се установи, че декларираните за възстановяване или възстановени неправилно средства, са изразходвани неправилно - несъобразно установени нормативни правила на приложимото законодателство. Неправилно съдът приел, че в заповедта няма изрично посочване на текст „в извънработно време“, тъй като това обстоятелство се извежда от разпоредбата, която представлява основание за издаване на заповедта. За неоснователен счита изводът за липса на нарушение на принципа на добро финансово управление. Претендира юрисконсултско възнаграждение.

Ответната страна, чрез процесуалния си представител, изразява становище за неоснователност на жалбата, представя писмен отговор и писмени бележки. Счита, че решението за налагане на финансова корекция е в противоречие с влязъл в сила акт за верификация на разходите по проекта, без административният орган да е провел производство при условията на чл.99 АПК че не е налице неспазване на принципа на добро финансово управление свързан с икономичност, неправилна е правната квалификацията на акта.

Прокурорът дава заключение за неоснователност на жалбата.

Жалбата е процесуално допустима, подадена в срока по чл. 211, ал.1 АПК. Разгледана по същество е неоснователна.

В сигнала е посочено, че съгласно т. V от заповед № АП-03-18-284/23.08.2016 г. на областния управител дейностите по управление и изпълнение на проекта се осъществяват като допълнителни задължения във връзка с управлението и изпълнението на проекта, възложени с отделни заповеди срещу допълнително възнаграждение. Видно от приложените документи, дейностите по проекта се възлагат извън основното работно време на членовете на екипа по проекта. Разпоредбите на Постановление № 189/28.09.2016 г. на Министерски съвет за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014-2020 г., не регламентират допустимостта на разходите за екипи, назначени по трудово или служебно правоотношение отговорни за управление и/или изпълнение на проекти, финансирани по програмите за териториално сътрудничество. В тази връзка възлагането на допълнителни задължения със заповед на органа по назначаване, съответно на работодателя на служител по служебно правоотношение, съответно по трудово правоотношение, в държавната и общинска администрация за управление и изпълнение на проекти по програми за териториално сътрудничество, за работа извън установеното работно време (8 часа/ден) не е приложимо към настоящия момент. Отчетените разходи за възнаграждения за отчетен период 01.09.2021 - 28.02.2022 г. по проекта на стойност 4 071,97 евро, обуславят нередност, тъй като дейностите са изпълнявани в извън установеното работно време.

В изпълнение на проект с peг. № 1173 "Насочени към подобряване на трансграничната достъпност/ Aiming at Improving Cross - Border Accessibility“ (CROSS BO), финансиран по Програмата за трансгранично сътрудничество Интеррег V-А Гърция - България 2014 - 2020, с партньор Областна администрация Смолян, областният управител е издал заповед № АП-03-18-284/23.08.2016 г. с която е определил членовете на екипа за изпълнение на проекта. По данни в заповедта дейностите, които ще бъдат изпълнявани от екипа, са свързани с управлението и изпълнението на проекта във връзка с изграждане и въвеждане в експлоатация на обект ГКПП „Рудозем - Ксанти“. Заповедта съдържа описание на задълженията на екипа, като в раздел „ Организация на работа на екипа за управление на проекта “ е посочено, че членовете на екипа са ангажирани да изпълняват задачи и дейности по проекта като допълнително задължение в периода 01.09.2016 г. до приключване на проекта. За възлагане на допълнителни задължения всеки от членовете на екипа е подписал декларация за съгласие за извършване на допълнителна работа.

Заповедта е издадена от областния управител в кръга на правомощията му, на основание чл. 7, ал. 1, т. 25 от Устройствения правилник на областните администрации, съгласно който областният управител отговаря за осъществяването на финансовото управление и контрол във всички ръководени от него програми, дейности и процеси при спазване на принципите за законосъобразност, добро финансово управление и прозрачност“ и на основание чл. 21, ал. 4, т. 1 от Закона за държавния служител.

Съгласно текста на нормата на чл. 21, ал. 4, т. 1 от ЗДСл, посочена като основание за издаване на заповедта, със съгласието на държавния служител и срещу допълнително възнаграждение, със заповед се възлагат допълнителни задължения във връзка с изпълнението и/или управлението на проекти, съфинансирани със средства от ЕСИФ, по които съответната администрация е бенефициер, при условията на чл. 49, ал. 3 от ЗУСЕФСУ. Нормата въвежда условие за изпълнение и/или управление на проекта в извънработно време и длъжностната характеристика на лицето, като реда за възлагане на дейностите и определяне на възнаграждението се определят с акта по чл. 59, ал. 1 от закона. Разпоредбата на чл. 59, ал. 1 регламентира правилата за допустимост на разходите за програмите съобразно нормативен акт на Министерския съвет, като този нормативен акт е Постановление № 189 от 28 юли 2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 - 2020 г. (в сила от 05 август 2016 г.).С Постановление № 189/2016 г. се определят общите национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите по програмите съфинансирани от ЕСИФ, които законодателят е изброил в чл. 2, ал. 1 от акта. В тази връзка правилата не касаят разходите, които бенефициерът е извършил по проект с регистрационен № 1173 предвид обстоятелството, че програмата по която се изпълнява проектът не е в списъка по чл. 2, ал. 1 от постановлението.

Предвид посоченото и обстоятелството, че към настоящия момент единствено нормативната уредба на Закона за държавния служител регулира условията за възникване и прекратяване на правоотношенията между държавата и държавния служител, следва да бъде изведено от чл. 21, ал. 4 на ЗДСл, която препраща към чл. 49, ал. 3 от ЗУСЕФСУ и Постановление № 189/2016, че възлагането на допълнителни задължения в извън установеното работно време на държавния служител касае разходите по проекти, финансирани по конкретни програми (в чл. 2, ал. 1 от постановлението), към които не се числи програмата, по която се финансира настоящият проект.

Прието е, че с действията си бенефициерът е извършил нарушение на принципа на икономичност, с оглед неправилното разходване на европейски средства за изплащане на възнаграждения на членовете от екипа, определени да изпълняват дейности по проекта в нарушение на приложимото законодателство. Принципът на икономичност изисква ресурсите да се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и при най-добра цена, както и при спазване на материалната законосъобразност.

В конкретния случай по проекта са разходвани допълнителни средства като хонорар към заплатата на всеки от служителите, което е противоправно действие - липсва изрична законова норма която да регламентира извършване на дейности по проекти, финансирани по Програма за трансгранично сътрудничество Интеррег V-А Гърция - България 2014 - 2020 в извънработното време на служителя. Към настоящия момент, възлагане на допълнителни задължения на държавните служители, със заповед за работа извън основното работно време (8 часа на ден) не е приложимо за трансграничните, транснационалните и междурегионалните програми, по които Дирекция „Управление на териториалното сътрудничество“ е Национален орган, тъй като те не попадат в обхвата на програмите, посочени в нормативната уредба на Постановление № 189 на Министерския съвет от 28 юли 2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 - 2020 г. Законосъобразно извършените разходи за изпълнение на проекта от държавни служители са разходите за възнаграждения за изпълнение на дейности на пълен работен ден (8 часа на ден), или при непълно работното време (част от пълното работното време на служителя).

Видно от заповедта, разходите за персонал са изплатени отделно от заплатата, като допълнително възнаграждение/ хонорар за полагане на допълнителен труд в извън установеното работно време на служителя, което означава, че по проекта са разходвани допълнителни средства за възнаграждения на служителите. В раздел V. от заповедта за избор на екип за изпълнение на проекта е посочено, че на служителите се изплаща допълнително възнаграждение с оглед на възложените им допълнителни задължения, респ. тези лица са изпълнявали допълнителни дейности извън определените им в длъжностната характеристика, и извън установеното работно време

Предвид посочените факти, поради неспазване на принципа на икономичност, а оттам и на доброто финансово управление, е прието, че е налице основание за налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 3 то ЗУСЕФСУ и т. 2 от Приложение № 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности. В конкретния случай е налице неправомерно действие на бенефициента във връзка с разходване на средствата от общия бюджет на ЕС, под формата на допълнителни възнаграждения което противоречи на правилата на националното законодателство. Предвид обстоятелството, че извършеното нарушение има конкретно финансово изражение, което е равно на реално извършения разход за персонал съгласно издадените заповеди, финансовата корекция е определена в размер на цялата сума представляваща неправомерно отчетени разходи за възнаграждения.

Прието е, че е нарушен чл. 33 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, национална разпоредба не е нарушена. Нередността е класифицирана по т. 2 от Приложение № 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности, във връзка с чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕФСУ - нередност, съставляваща нарушение на принципите по чл. 4, 8 от Регламент 1303/2013. Съгласно чл. 71, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, чрез финансовата корекция се отменя финансовата подкрепа от Европейските структурни и инвестиционни фондове или се намалява размера на допустимите разходи, т. е. променя се основата, на която се изчислява договорения процент финансова подкрепа, защото на финансиране подлежат само допустимите разходи, на това основание финансова корекция подлежи размерът на изразходваните средства - допустими разходи по проекта, които бенефициентът е декларирал за възстановяване, или сумата от 4 071, 97 евро по фактури.

За да отмени оспорения акт, съдът приел, че националното законодателство не съдържа забрана за работещите на трудово или служебно правоотношение да получават допълнително възнаграждение за работа по проекти. За част от посочените в чл. 2 от цитираното по-горе Постановление на МС те са изрично регламентирани. Изрична регламентация се съдържа и в нормата на чл. 21, ал.4, т. 1 от ЗДСл, съгласно която на държавния служител, с негово съгласие и срещу допълнително възнаграждение, може със заповед на органа по назначаването да се възлагат допълнителни задължения във връзка с изпълнението и/или управлението на проекти, съфинансирани със средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове, по които съответната администрация е бенефициент, при условията на чл. 49, ал. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Според съда не може да се направи извод, че срещу допълнително възнаграждение могат да се възлагат допълнителни задължения във връзка с изпълнението само на проекти съфинансирани от ЕСИФ по програмите, определени от МС, а изобщо по проекти, законодателят не поставил подобно ограничение в акт от по-висша степен, при което друг акт от националното законодателство не може да му противоречи.

Направил извод, че не се установява да са разходвани средства в нарушение на приложимо законодателство. В настоящия случай фактическото основание, съдържащо се в оспореното решение би било относимо към производството по верификация, а не към правомощието за определяне на финансова корекция и недопустимостта на даден разход поради несъответствието му с нормативно регламентираните условия ( в случая с националното законодателство) е основание за отказ от верификация на разхода, но не е предвидена като нередност по смисъла на общностното и националното законодателство, представляваща основание за определяне на финансова корекция. Определянето на финансова корекция въз основа на неотносими правни и фактически основания води до материална незаконосъобразност на акта.

Решението е правилно като резултат.

Съгласно чл. 21, ал. 4, т.1 от ЗДСл на държавния служител, с негово съгласие и срещу допълнително възнаграждение, може със заповед на органа по назначаването да се възлагат допълнителни задължения във връзка с изпълнението и/или управлението на проекти, съфинансирани със средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове, по които съответната администрация е бенефициент, при условията на чл. 49, ал. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове.

Съгласно чл. 49, ал. 3 ЗУСЕФСУ правилата на ал. 2 не се прилагат, когато за изпълнител се определя лице, което е било обект на оценка в качеството на експерт при одобряване на проекта по реда на глава трета и/или е наето по трудово или служебно правоотношение от бенефициента. Когато дейността по изпълнението и/или управлението на проекта се извършва извън установеното работно време и длъжностната характеристика на лицето, тя се възлага от органа по назначаването или работодателя срещу възнаграждение при условия и по ред, определени с акта по чл. 59, ал. 1.

Съгласно чл. 59, ал.1 ЗУСЕФСУ доколкото със закон не е предвидено друго за програма по чл. 3, ал. 2, конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период се определят с нормативен акт на Министерския съвет.

След като към настоящия момент, възлагане на допълнителни задължения на държавните служители, със заповед за работа извън основното работно време (8 часа на ден) не е приложимо за трансграничните, транснационалните и междурегионалните програми, по които Дирекция „Управление на териториалното сътрудничество“ е Национален орган, тъй като те не попадат в обхвата на програмите, посочени в нормативната уредба на Постановление № 189 на Министерския съвет от 28 юли 2016 г. -за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 - 2020 г., според органа законосъобразно извършените разходи за изпълнение на проекта от държавни служители са разходите за възнаграждения за изпълнение на дейности на пълен работен ден (8 часа на ден), или при непълно работното време (част от пълното работното време на служителя).

В заповедта на областния управител не е посочено изрично, че работата по проекта ще се извършва от екипа в извънработно време. Извод за това се прави от правното основание за издаване на заповедта. Във ведомостите са посочени отработени часове по проекта, часове за месеца по СПО. В заповедта е записано, че при ползване на платен отпуск или друг вид отпуск /болнични или неплатен отпуск/ членовете на екипа могат да работят в рамките на 12 часа дневно.

Не е ясно дали органът счита, че служителят следва да е в неплатен или платен отпуск за да извършва допълнителните задължения по проекта в рамките на 8 часовия работен ден или да премине на непълно работно време за да може 4 часа да изпълнява дейностите по проекта и допустимо ли е за едно и също време да получава възнаграждение като служител и възнаграждение за допълнителните дейности по изпълнение на проекта. Органът не оспорва, че изпълнението и управлението на проекта е могло да се осъществява от служители на бенефициента, не твърди, че бенефициентът е следвало да назначи външни лица, следователно приема, че разходи за екип служители на бенефициента са допустими.

Има указания на административния орган в писмо, изведено от деловодната система на министерство на регионалното развитие и благоустройството с изх. № 99-00-2-844 от 09.09.2016 година, в което се предоставя разяснение относно ангажирането на членове за изпълнение на екипа по проекта. Съгласно писмото при подготвяне на проектното предложение в одобрения бюджет на проекта е предвидено разходите за възнаграждение на екипа по проекта да бъдат изчислени въз основа на плоска ставка, като размерът на допустимите разходи за възнаграждения се изчислява като процент на база на отчетените директни разходи за съответния отчетен период по проекта. В този случай, при извършване проверка на допустимостта на разходите на първо ниво на контрол е необходимо да представи само заповед за определяне на членовете на екипа по проекта. Допълнено е, че съгласно Насоките за кандидатстване разходите за външни експерти въз основа на сключен договор по ЗЗД се отчитат в бюджетна линия "Външна експертиза и услуга". В административният акт органът не заявява, че е могло да назначат само външни експерти.

От друга страна принципът на икономичност изисква ресурсите да се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и при най-добра цена. Нарушение на този принцип не се обосновава от фактическите констатации на органа, както е прието от административния съд. При възпроизвеждане на легалното определение на принципа за икономичност административнияj орган е добавил "както и при спазване на материалната законосъобразност", което не е записано в определението. Ако е налице материална незаконосъобразност е следвало да се посочат като нарушени разпоредбите на чл. 21, ал. 4, т.1 от ЗДСл, 49, ал. 3 ЗУСЕФСУ, чл. 59, ал.1 ЗУСЕФСУ, на които органът се позовава в мотивите си.

Съгласно чл. 57, ал. 1 ЗУСЕФСУ разходите се считат за допустими, ако разходите попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи; разходите са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. Следователно ако разходите не попадат в одобрения проект категории разходи и ако не са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство не се верифицират. В случая разходите са верифицирани и не е издаден акт по чл. 99 АПК.

Освен това Националният орган не е посочил като нарушени разпоредбите на чл. 21, ал. 4, т.1 от ЗДСл, 49, ал. 3 ЗУСЕФСУ, чл. 59, ал.1 ЗУСЕФСУ, на които се е позовал в мотивите си, не е посочил нарушени разпоредби на националното законодателство, а същевременно в мотивите си се позовава на нарушение на националното законодателство, което е основание за отмяна на решението за определяне на финансова корекция.

Като има предвид изложените мотиви, Върховният административен съд, Седмо отделение

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 140 от 07.06.2023 г. по адм. д. № 120/2023 г. на Административен съд Смолян.

Решението не полежи на обжалване.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА

секретар:

Членове:

/п/ С. Х. п/ ПОЛИНА БОГДАНОВА