Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на двадесет и пети март две хиляди двадесет и четвърта година в състав: Председател: Т. В. Членове: МИРОСЛАВА Г. Р. при секретар М. Ц. и с участието на прокурора К. Х. изслуша докладваното от съдията М. Г. по административно дело № 9016/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба Общински съвет - Свиленград, подадена чрез адвокат Г. Е., срещу Решение № 664 от 07.08.2023г. по адм. дело № 46/2023 г. на Административен съд гр. Хасково, с което е обявено за нищожно негово решение № 1119 от 22.12.2022 година, взето по Протокол № 53 на редовно заседание на Общински съвет – Свиленград (ОбС гр.Свиленград), проведено на същата дата. Релевира касационни основания по чл. 209, т.3 от АПК – допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. На първо място твърди, че Административният съд не обсъдил възраженията му за недопустимост на производството. С оспореното решение на ОбС гр. Свиленград не се въвеждали забрани за домуване и движение в определени участъци на товарни автомобили с товароносимост над 3,5 тона, тъй като такава забрана била въведена с Наредба №3 на Общински съвет гр. Свиленград за организацията и безопасността на водачите на превозни средства и пешеходците в община Свиленград, на основание на която било взето процесното решение. Същото гарантирало спазването и изпълнението на Наредба № 3 за организацията и безопасността на движението и безопасността на водачите на превозни средства и пешеходците в О. С. на Общински съвет-Свиленград (Наредба № 3), тъй като кв. „К. П. войвода“ в град Свиленград попадал в зона „В“ съгласно Наредба № 3. По делото нямало спор относно това дали Наредба № 3 съответствала или не на нормативен акт от по-висока степен. Съгласно чл.2 от тази Наредба, територията на общината се разделяла на зони, една от които е зона „В“. Съгласно чл. 7, т.4 от Наредбата, и на основание на който било взето процесното решение, се забранявало домуването и навлизането на товарни автомобили с товароносимост над 3,5 т. в зона „В“ на град Свиленград. Като издадено на основание сочените разпоредби, решението на ОбС гр. Свиленград отговаряло на обществения отзвук на недоволство срещу нарушаване и неизпълнение на Наредбата на ОбС в тази й част, но не създавало пряко и непосредствено правни последици, които да засягат нечии права и интереси, още по-малко тези на А. М. В тази насока, ОбС гр. Свиленград твърди, че оспореното решение на ОбС представлявало решение по въпроси от изключително и важно местно значение. Решението не било нито индивидуален административен акт по чл. 21 АПК, нито общ административен акт по чл.65 АПК или нормативен акт по чл.75 АПК. А Агенция „Митници“ по никакъв начин не била заинтересована страна, тъй като със същото не се създавали права или задължения, както и непосредствено не се засягали права, свободи или законни интереси, на тази Агенция.

Касаторът оспорва изводите на АС за нищожност на решението. Твърди, че дори и да се приеме, че кметът на общината има изключителна компетентност при поставянето на пътни знаци, то тези задължения били вменени на кмета и с местната наредба, която не противоречала на нормативен акт от по-висока степен. А с решение № 1119 от 22.12.2022 година на ОС – Свиленград се целяло единствено насочване към реалното изпълнение на решение №1201 от 29.07.2015 година ОС – Свиленград, с което била изменена и допълнена Наредба № 3, в това число била създадена т.4 на ал.1 на чл.7, с която точка се забранявало домуването и навлизането на товарни автомобили с товароносимост над 3.5. тона в зона „В“. Процесното решение с нищо не препятствало кмета на общината да изпълни процедурата по поставянето на знаци, напротив било част от процедурата по това поставяне.

Касаторът оспорва като неправилни изводите на АС, че с процесното решение се изменял Генерален план за организация на движението (ГПОД). Наредбата на ОбС била подзаконов нормативен акт и въведената с нея забрана не можела да бъде нарушена чрез актове с по-ниска степен.

По подробни съображения касаторът прави искане за произнасяне по довода му за недопустимост на производството по делото, а при условията на евентуалност, за отмяна на съдебното решение и връщане на делото на АС гр. Хасково за ново разглеждане или отхвърляне на жалбите. Претендират се разноски за двете съдебни инстанции.

Ответникът, Агенция „Митници“, чрез гл. юрисконсулт Д. Й., изразява становище за правилност на обжалвания съдебен акт по съображения изложени в представен по делото писмен отговор. Претендира разноски и прави възражение за прекомерност на исканите такива от ОбС гр.Свиленград.

Ответникът, областен управител на област Хасково, чрез гл. юрисконсулт М. В., в представен по делото писмен отговор изразява становище за правилност на обжалвания съдебен акт. Претендира разноски и прави възражение за прекомерност на исканите такива от ОбС гр.Свиленград.

Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съставът на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал.1 от АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд гр. Хасково е образувано по жалба на Агенция „Митници“ и оспорване съгласно заповед № АК-04-1 от 11.01.2023 година на областен управител на област Хасково срещу решение №1119 от 22.12.2022 година, взето по Протокол № 53 на редовно заседание на ОбС гр.Свиленград, на основание чл. 21, ал.1, т.23 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), чл.7, т.4 във връзка с чл.2, т.3 от Наредба №3 на Общински съвет гр. Свиленград за организацията и безопасността на водачите на превозни средства и пешеходците в община Свиленград (Наредба №3).

За да прогласи нищожността на това решение, първоинстанционният съд е приел, че ОбС гр.Свиленград приемайки оспореното решение, с което ограничава движението на тежкотоварни ППС над 3.5 тона и възпрепятства движението, чрез поставяне на бетонови прегради по улици намиращи се в ж. к. „К. П. В. , гр. Свиленград, е надхвърлил пределите на материалната си компетентност, тъй като законово предвидена компетентност по смисъла на приложимия специален закон – Закона за движението по пътищата (ЗДвП) има само и единствено кмета на община Свиленград. Мотивиран е извод, че без да има компетентност ОбС гр.Свиленград е допуснал изменение на ГПОД в нарушение на предвидения по Наредба № 1/2001 г. ред, вместо това да бъде сторено от компетентния за това орган. На последно място е посочено, че оспореното решение представлява общ административен акт и при приемането му са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила посочени в разпоредбите на чл.66 и чл.69 АПК, но същите не са обсъдени поради констатираната нищожност на акта. Административният акт е прогласен за нищожен на основание чл.172, ал.2 АПК.

При извършена служебна проверка на основанията по чл.218, ал.2 АПК, съдебният състав приема, че обжалваният съдебен акт е валиден.

Съдът е установил съответстваща на доказателствата по делото фактическа обстановка, както следва:

С протестно писмо с вх. № ЖСП -55/09.12.2022 година по описа на община Свиленград, жителите на кв. „К. П. войвода“, гр. Свиленград искат да бъде решен проблема с движението на тежкотоварни камиони по уличната мрежа на жилищния квартал. В писмото на л.175 от делото се твърди, че проблемът с трафика от тежкотоварни автомобили, минаващи по посочени в писмото улици в квартал с жилищни сгради на гр. Свиленград не се решава дългогодишно. Жилищните сгради са с провиснали покриви, напукани конструкции и частично разрушени. Има голямо запрашване, миризма и шум. Денонощно през квартала преминават по 100-120 тежкотоварни автомобили над 3,5т. Има опасност от ПТП с деца, които не могат да бъдат пуснати свободно да играят в квартала. Прави се искане за решаване на проблема, като се заявяват алтернативни способи за решаването му чрез стачни действия и съдебни процедури.

С докладна записка вх. № ВРЗ-335/15.12.2022 година, кметът на община Свиленград във връзка с постъпилото в община Свиленград протестно писмо от жители на ж. к. „К. П. войвода“, гр. Свиленград е предложил на ОбС гр. Свиленград на основание чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА, чл.7, т.4 и във връзка с чл.2, т.3 от Наредба №3, да приеме решение с посоченото съдържание.

Съгласно чл.7, т.4 и във връзка с чл.2, т.3 от Наредба №3, територията на град Свиленград се разделя на зони, сред които е и зона „В“, в която се забранява домуването и навлизането на товарни автомобили с товароносимост над 3,5т. Текстовете на наредбата са изписани в докладната записка, като се сочи, че волята на ОбС, обективирана във влязъл в сила нормативен акт е в тази насока и следва да бъде изпълнена.

Докладната записка е придружена с Протокол № 7/2022г. от заседание, проведено на 14.12.2022 година от общинска комисия по безопасност на движението в О. С. която е разисквала протестно писмо с вх. № ЖСП -55/09.12.2022 година от жители на жилищния квартал. Комисията е взела единодушно решение със съдържание съответстващо на това на приетото от ОбС решение.

На 16.12.2022 година докладната записка на кмета на общината е разгледана от постоянна Икономическа комисия при ОС - Свиленград, която е изразила положително становище.

На 19.12.2022 година на сайта на ОбС гр.Свиленград е публикувана покана за редовно заседание на съвета с дата на провеждане 22.12.2022 година от 09.00 часа, при определен дневен ред, в който в т.15 е включена докладна записка вх. № ВРЗ-335/15.12.2022 година на кмета на община Свиленград във връзка с постъпило в общината протестно писмо.

На 22.12.2022 година е проведено заседание на ОбС гр.Свиленград, за което е съставен протокол № 53 от същата дата и е гласувано процесното решение № 1119.

Досежно допустимостта на съдебния акт във връзка с правилното приложение на материалния закон от първоинстанционния съд:

За да обоснове допустимост на съдебното производство, АС гр. Хасково е приел, че решението на ОбС е общ административен акт (не са изложени доводи в тази насока), а Агенция „Митници“ и областният управител на област Хасково имат право на жалба срещу същото (липсва обосновка за този извод).

Тъй като допустимостта на производството предполага на първо място да се обсъдят характеристиките на оспореното решение, и във връзка с възражението на ОбС гр. Свиленград за непроизнасянето на АС гр. Хасково по възражението му за недопустимост на делото, касационният състав приема следното от правна страна:

Съгласно чл.138 от Конституцията на Република България, орган на местното самоуправление в общината е общинският съвет, който се избира от населението на съответната община за срок от четири години по ред, определен със закон. По аргумент от чл.146 на Конституцията, организацията и редът на дейността на органите на местното самоуправление и на местната администрация се определят със закон.

Съгласно чл.18, ал.1 Закон за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), Общинският съвет е орган на местното самоуправление, който се избира от населението на общината. Основните му правомощия са изброени в чл.21, ал.1 ЗМСМА. Съгласно чл. 21, ал. 2 ЗМСМА, „в изпълнение на правомощията си по алинея 1, Общинският съвет приема правилници, наредби и инструкции, решения, декларации и обръщения”.

В конкретната хипотеза ОбС гр. Свиленград е приел решение.

За да се отговори на въпроса дали процесното решение на ОбС гр. Свиленград е в рамките на компетентността на Общинския съвет като орган на местно самоуправление, трябва да се поставят въпросите:

1. Кои са сферите на компетентност на ОбС като саморегулираща се общност при решаване на въпроси с местно значение? Попада ли процесното решение в тези сфери?

2. Кои са нормативно определените граници на тази компетентност?

3. Представлява ли процесното решение акт с преки и непосредствени правни последици?

1. По поставения първи въпрос:

Безспорно ОбС като орган на местно самоуправление, е компетентен да приема актове, включително и нормативни такива, задължителни за физическите и юридическите лица на територията на съответната община, по въпроси, които не са от изключителната компетентност на други органи – чл. 21, ал.1, т.23 от ЗМСМА. Но тези актове могат да бъдат само в сферите, очертани в разпоредбата на чл. 17 ал.1 от ЗМСМА.

Европейската харта за местно самоуправление, ратифицирана със закон, приет от 37-о НС на 17.03.1995г., в чл. 3 т.1 дава дефиниция на понятието „местно самоуправление” и като такова се разбира правото и реалната възможност за местните общности да регулират и да управляват в рамките на закона, на тяхната отговорност и в интерес на тяхното население, съществена част от обществените дела. ЗМСМА в чл. 17 определя именно тези рамки на закона, в които може да се осъществява местното самоуправление.

В компетентност на местното самоуправление са всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в тяхна компетентност в сферата на: 1. общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и такси, общинската администрация; 2. устройството и развитието на територията на общината и на населените места в нея; 3. образованието; 4. здравеопазването; 5. културата; 6. благоустрояването и комуналните дейности; 7. социалните услуги; 8. опазването на околната среда и рационалното използване на природните ресурси; 9. поддържането и опазването на културни, исторически и архитектурни паметници; 10. развитието на спорта, отдиха и туризма; 11. защита при бедствия.

Конституционният съд в свое решение № 6/29.09.2009г по к. д. № 7/2009г сочи, че параметрите на местното самоуправление задължително се основават на законова уредба, която следва да е в съответствие с международните договори и чл.3 от Европейската харта за местно самоуправление, като същността на местното самоуправление е правото и реалната възможност местните общности да регулират и управляват в рамките на закона.

При анализ на чл. 4, т.1 от Европейската харта за местно самоуправление ВАС обосновава следния извод: Съгласно същата разпоредба, основните правомощия на органите на местно самоуправление се определят от Конституцията или от закона. Независимо от това, тази разпоредба не е пречка за предоставянето на органите на местно самоуправление на правомощия за специфични цели в съответствие със закона. Органите на местно самоуправление разполагат в рамките на закона с пълна свобода да поемат инициатива по всеки въпрос, който не е изключен от тяхната компетентност или предоставен на друга власт. Съгласно чл.4, т.4 от тази харта, правомощията, поверени на органите на местно самоуправление, поначало трябва да са пълни и неограничени.

Оттук съдът прави извод, че обхватът на правомощията на ОбС като орган на местно самоуправление трябва да бъде максимално широк.

В случая, ОбС гр. Свиленград е приел свой подзаконов нормативен акт, а именно: Наредба №3 на Общински съвет гр. Свиленград за организацията и безопасността на водачите на превозни средства и пешеходците в община Свиленград, на основание на която било взето процесното решение. Съгласно чл.7, т.4 и във връзка с чл.2, т.3 от Наредба №3, територията на град Свиленград се разделя на зони, сред които е и зона „В“, в която се забранява домуването и навлизането на товарни автомобили с товароносимост над 3,5т.

Предмет на съдебен контрол за законосъобразност по настоящото дело обаче не са тези текстове от наредбата. Оспореното пред първоинстанционния съд решение на ОбС гр. Свиленград е издадено на основание чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА, и чл.7, ал.2, т.4 и във връзка с чл.2, т.3 от Наредба №3 за организацията и безопасността на движението и безопасността на водачите на превозни средства и пешеходците в О. С. на Общински съвет-Свиленград (Наредба № 3), по повод протестна писмо на жителите на общината и докладна записка на кмета на същата община. Със същото писмо безспорно се иска решаване на въпрос от местно значение, и той е свързан с живота и здравето на населението, както и стопанисването на имуществото на хората от общината и улиците, общинска собственост, във връзка с ежедневно преминаващите през посочена зона на град Свиленград на тежкотоварни автомобили над 3,5т. Процесното решение на ОбС гр. Свиленград възпроизвежда текстове на наредбата, с които се ограничава движението на тежкотоварни автомобили над 3,5 т. в зона В на общината.

Улиците в гр. Свиленград са публична общинска собственост – чл.3, ал.2, т.1 от Закона за общинската собственост (ЗОС) във вр. с 7, т.7 ЗМСМА.

Съгласно чл.21, т.8 ЗМСМА общинският съвет е органът, който законът е оправомощил да приема решения за управление на общинско имущество. Разпоредбата на чл.8, ал.1 ЗОС също установява, че управлението на имоти – общинска собственост, става под общото ръководство и контрол на общинския съвет. Текста на ал.2 на същата разпоредба сочи изрично, че правомощията на кмета на общината по управление на общинската собственост се определят от общинския съвет с наредба. Следователно, специалните закони изрично определят компетентния да управлява общинската собственост орган – общинският съвет и кметът.

Уредбата на обществените отношения във връзка с общинската собственост, зонирането на територията на общината, опазването на живота и здравето на населението безспорно представляват част от обществените дела на местно самоуправление, осъществени в интерес на самоуправляващите се общности.

От изложеното следва и извод за наличие на общо правомощие общинският съвет да уреди правоотношения като установи правопорядък с местно значение в тези процесни области.

2. Кои са нормативно определените граници на тази компетентност?

Условието за регулиране на сочените сфери на отношения от правопорядък с местно значение, е същият въпрос да не е от изключителната компетентност на друг орган (арг. чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА).

В случая, решението, което е предложено от кмета на общината, е свързано с поставянето на пътни знаци и ограничения за навлизане в изписана зона В на тежкотоварни автомобили, като забраната е в Наредбата на ОбС. АС е приел, че материята по поставянето на пътни знаци е в изключителната компетентност на кмета, поради което е прогласил решението на ОбС за нищожно.

Съгласно съдебната практика на ВАС (определение №11790/08.08.2019 година на ВАС по адм. д. № 8913/2019 година с докладчик С. Я. пътният знак е правило за поведение, установено в правна норма.

Улиците в населените месата, като публична общинска собственост, и в съответствие с чл.2, ал.1 ЗДвП, са отворен за обществено ползване път. Съгласно чл.2, ал.3 ЗДвП всеки има право да се движи по пътищата, отворени за обществено ползване, като спазва установените правила за движение. Според нормата на чл.3, ал.3 ЗДвП условията и редът за организиране на движението по пътищата, отворени за обществено ползване, се определят с наредба на министъра на регионалното развитие и благоустройството.

Съгласно разпоредбата на чл.6, т.1 от Наредба №1 от 17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата (Наредба №1), издадена на основание чл.3, ал.3 ЗДвП, за организиране на движенията по пътищата се изготвят генерални планове за движението в населените места. Според чл.14, ал.1 от Наредба №1 ГПОД се разглежда, съгласува и приема от общинския експертен съвет по устройство на територията, а съгласно чл.15 от наредбата окончателният проект на генералния план се одобрява от кмета на общината. Съгласно чл.3, ал.2, т.1 от Наредба №18 пътните знаци в населените места се поставят съгласно проект за организация на движението, разработен въз основа на ГПОД, който се изработва, съгласува и одобрява при спазване на изискванията на Наредба №1.

Нормата на чл.167в, ал.1, т.1 ЗДвП разпорежда кметовете на общини да организират, координират, ръководят и контролират изпълнението на политиката по безопасност на движението по пътищата на общинско ниво. Съгласно чл.167в, ал.2 ЗДвП към кметовете на общините с население над 30 000 жители се създават общински комисии по безопасност на движението по пътищата, а в тези под 30 000 души - с решение на съответния общински съвет, включително по мотивирано предложение на председателя на Държавна агенция "Безопасност на движението по пътищата", които с оглед на визираното в ал.3 на същия член координират изпълнението на мерки за подобряване на безопасността на движението по пътищата в общината.

Видно от изложената нормативна регламентация, поставянето на един забранителен пътен знак в населено място не е факт, който може да се осъществи без волеизявлението на компетентния орган – кмета на общината. Същото е предпоставено от изпълнението на сложен фактически състав финализиращ с волеизявлението на кмета на общината и реалното поставяне на този знак.

3.По поставения трети въпрос:

Според състава на ВАС, от изключителната компетентност на кмета на общината, приемащ финализиращия поставянето на пътния знак акт, не следва изводът, че взетото решение на ОбС по доклад на кмета и в отговор на обществено недоволство е нищожен административен акт.

Както съдебният състав посочи по-горе, съгласно съдебната практика на ВАС (определение №11790/08.08.2019 година на ВАС по адм. д. № 8913/2019 година с докладчик С. Я. пътният знак е правило за поведение, установено в правна норма. Но неговото действие по отношение на конкретния участък от движението по пътищата е само тогава, когато е поставен на платното за движение и то по начин, съответен на изискванията на чл. 9 и сл. от Наредба № 18 от 23.07.2001 г. за сигнализация на пътищата с пътни знаци (Наредба № 18). Това негово действие започва от момента, когато той е поставен на съответното място - защото тогава участниците в движението научават за него и са обвързани от действието му, и трае дотогава, до когато знакът бъде премахнат. Това е изрично регламентирано в чл. 6, т. 1 ЗДвП, който задължава участниците в движението по пътищата да съобразяват своето поведение с пътните знаци.

В конкретната хипотеза нито е поставен на място пътен знак, нито са поставени други ограничения, които да имат действие по отношение на участниците в движението, за да се говори за административен акт с правни последици и засягане на нечии права и интереси.

Във всички случаи, за да се породи засягане на нечии права и интереси, тоест, за да говорим за подлежащ на съдебен контрол административен акт, е необходимо пътният знак, като правило за поведение, установено в правна норма, да е поставен на платното за движение и то по начин, съответен на изискванията на чл. 9 и сл. от Наредба № 18 от 23.07.2001 г. за сигнализация на пътищата с пътни знаци (Наредба № 18). Тъй като това негово действие започва от момента, когато той е поставен на съответното място - защото тогава участниците в движението научават за него и са обвързани от действието му, и трае дотогава, докогато знакът бъде премахнат, а в случая липсва поставен знак или друго ограничение за движението, липсва и подлежащ на съдебен контрол за законосъобразност административен акт, който да засяга негативно нечии права и интереси.

В отговор на така поставените въпроси, касационният състав приема, че:

1. Процесното решение на ОбС гр. Свиленград изразява воля на орган на местно самоуправление за решаване на проблем с местно значение, осъществено в интерес на самоуправляващата се общност.

2. Доколкото решението съответства на съдържанието на норми в подзаконов нормативен акт на същия орган (Наредба), от него не възникват директни правни последици засягащи нечии права и интереси.

3. След като поставянето на един забранителен знак в населено място не е факт, който може да се осъществи без волеизявлението на кмета на общината и без реалното поставяне на този знак на място, като представлява част от процедура (междинен акт) по издаване на общ административен акт и на основание чл. 21, ал. 5 от АПК процесното решение не подлежи на самостоятелен съдебен контрол за законосъобразност.

По тези съображения подадените от областния управител на област Хасково и Агенция „Митници“ жалби е следвало да бъдат оставени без разглеждане от първоинстанционния съд, а производството по делото да бъде прекратено. Лисва административен акт, който да бъде предмет на самостоятелен съдебен контрол за законосъобразност.

Като се е произнесъл по оспорването с решение по същество, административният съд постановява недопустим съдебен акт, който подлежи на обезсилване.

Предвид изхода на спора, на Общински съвет гр. Свиленград следва да се присъдят разноски по делото в размер на 70 лева държавна такса за касационна инстанция. По делото не е представен списък с разноски от адв. Е. и доказателства за заплатено адвокатско възнаграждение.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал.3 от АПК съставът на Върховния административен съд

РЕШИ:

ОБЕЗСИЛВА Решение № 664 от 07.08.2023г. по адм. дело № 46/2023 г. на Административен съд гр. Хасково.

ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбите на областен управител на област Хасково и Агенция „Митници“ срещу решение № 1119 от 22.12.2022 година, взето по Протокол № 53 на редовно заседание на Общински съвет – Свиленград.

ПРЕКРАТЯВА производството по тези жалби.

ОСЪЖДА Агенция "Митници" и областен управител на област Хасково да заплатят на Общински съвет гр. Свиленград сумата от 70 (седемдесет) лева, разноски за държавна такса.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ ТАНЯ ВАЧЕВА

секретар:

Членове:

/п/ М. Г. п/ ЮЛИЯ РАЕВА