Върховният административен съд на Р. Б. - Второ отделение, в съдебно заседание на единадесети декември две хиляди двадесет и трета година в състав: Председател: Т. Р. Членове: А. А. . АВРАМОВ при секретар М. Т. и с участието на прокурора Е. Г. изслуша докладваното от съдията М. А. по административно дело № 9156/2023 г. Производството е по реда на чл. 208-228 АПК.
Директорът на Областна дирекция Земеделие (ОДЗ) Габрово обжалва Решение № 47/23.06.2023 г. на Административен съд Габрово по адм. дело № 57/2023 г. в частта, с която е отменена негова Заповед № РД-05-01-1 от 08.03.2023 г. за налагане, на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 във връзка с чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 от Закона за държавния служител (ЗДСл) на дисциплинарно наказание уволнение и прекратяване на служебното правоотношение със С. Г. П. на длъжност директор на Дирекция Административно-правна, финансово-стопанска дейност и човешки ресурси (АПФСДЧР) при ОДЗ Габрово.
Ответникът С. Г. П., е на становище за неоснователност на жалбата.
Прокурорът от Върховната прокуратура дава заключение за правилност на оспореното решение. Касационната жалба е допустима, но неоснователна.
Дисциплинарното наказание, предмет на отменената заповед, е наложено за това, че в периода 17.02.2022 г. 19.08.2022 г. служителят П., в качеството й на директор на дирекция АПФСДЧР при ОДЗ Габрово и назначена по вътрешно съвместителство на длъжност главен директор на Главна дирекция Аграрно развитие в същата администрация, последното считано от 19.04.2022 г. до 05.09.2022 г., чрез бездействие е извършила дисциплинарни нарушения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 ЗДСл неизпълнение на служебните задължения и неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (КПСДА), посочени от органа в седем точки, както следва:
1. След прекратяване на служебното правоотношение с Л. Х.-П. на длъжност главен секретар поради придобито право на пенсия за осигурителен стаж и възраст, считано от 17.02.2022 г., заповедта по чл. 95, ал. 2 ЗДСл с № РД-07-12/19.06.2020 г. на директора на ОДЗ - Габрово за определяне на Дисциплинарен съвет към ОДЗ - Габрово, в която Х. фигурира като председател, не е променена своевременно в съответствие с чл. 95, ал. 3 ЗДСл, респективно - не е актуализирана предвид това обстоятелство.
По този начин П. не е осъществила контрол върху общата администрация и не е изпълнила т. 5.1 Преки задължения от длъжностната си характеристика (ДХ) и чл. 13, т. 4 от Устройствения правилник на областните дирекции по земеделие (УПОДЗ). Органът е квалифицирал деянието като дисциплинарно нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл.
2. Не е осъществила контрол от издаването на изпълнителен лист (ИЛ) до заповед за командироване на директор ОДЗ № РД-06-13 от 18.08.2022 г. със задача: получаване на ИЛ по дело, върху действията на подчинения й ст. юрисконсулт в дирекция АПФСДЧР във връзка със своевременното снабдяване и привеждане в изпълнение на ИЛ от 03.06.2020 г. и заповед от 03.06.2020 г. за изпълнение на парично задължение по чл. 417 от ГПК по ч. гр. д. № 614/2020 г. по описа на PC - Г. О. Липсва осъществен контрол от издаването на ИЛ - 03.06.2020 г., до 18.08.2022 г. - издаване на заповедта за командироване на юрисконсулта.
Чрез бездействието си за този период виновно е нарушила служебните си задължения по т. 5.1 ДХ и чл. 13, т. 4 УПОДЗ - нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл.
3. Не е осъществила контрол от издаването на ИЛ до издаването на заповедта за командироване на директор ОДЗ № РД-06-13 от 18.08.2022 г. със задача: получаване на ИЛ по дело, по отношение на предприети действия по ч. гр. д. № 908/2020 г. по описа на PC - В. Т. и липса на деловодна регистрация в административно-информационната система за управление и документооборот в ОДЗ - Габрово на всички относими документи, позволяващи хронологичното проследяване на процеса.
Чрез бездействието си за този период виновно е нарушила служебните си задължения по т. 5 ДХ във връзка с чл. 6, ал. 1 от Вътрешните правила за оборот на електронни документи и документи на хартиен носител в ОДЗ - Габрово чрез неосъществяване на контрол по отношение дейността на подчинени й служители при осъществяването на техните правомощия - нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл.
4. Липса на осъществен контрол като директор на дирекция АПФСДЧР за своевременно актуализиране на Заповед № РД-04-84/10.08.2022 г. на директора на ОДЗ - Габрово, с която са определени длъжностните лица от същата и от общинските служби по земеделие, които да осъществяват достъп до регистри и база данни в средата на междурегистровия обмен, предвид прекратяването на служебното правоотношение на служител с достъп П. Д. на 23.05.2022 г. и назначаването на нов служител на длъжност старши експерт в ГДАР в ОДЗ Габрово, считано от 01.06.2022 г., чийто функции съобразно ДХ изискват достъп до тази система.
Чрез бездействието си виновно е нарушила задълженията си по т. 5.1 ДХ и чл. 13, т. 4 УПОДЗ - нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл.
5. Изготвяне на справка на 20.06.2022 г. с невярно съдържание, подписана от С. П. - справка-образец № 4 за прекратените към 31.05.2022 г. договори за наем и аренда на земеделски земи от ДПФ, заведените дела за събиране на вземанията по тези договори, размера на вземанията и размера на разноските, представляваща приложение към писмо на ОДЗ - Габрово до Министерството на земеделието от 21.06.2022 г. Според съдържанието на справката няма прекратени договори, което не отразява действителното фактическо положение. След извършване на повторна проверка въз основа на писмо на зам.-министъра на земеделието от 28.08.2022 г. е установено, че договор от 23.07.2021 г., сключен между ОДЗ - Габрово и Боженски чифлик ЕООД за отдаване под наем на пасища, мери и ливади от ДПФ, е прекратен частично с допълнително споразумение от 17.05.2022 г. и от предмета му се изключват два имота, посочени в заповедта.
Извършеното е квалифицирано като виновно неизпълнение на служебните задължения на П. в качеството й на главен директор на ГД Аграрно развитие, изразяващо се в нарушение на преките задължения за длъжността, изпълнявана по вътрешно съвместителство. С изготвяне и подписване на нулева справка-образец от 20.06.2022 г., неотговаряща на действителното положение, П. е нарушила принципите за поведение на държавния служител по чл. 2, т. 3 и т. 6 и чл. 5, ал. 2 КПСДА.
6. Окомплектоване и изпращане в M3 на преписки на 28.04.2022 г. с писмо, изготвено от С. П. относно администриране на процедура по чл. 10б ЗСПЗЗ за обезщетение на засегнати собственици на земеделски земи със земя за съгласуване, към което са приложени заверени копия от решения, постановени по процедурата за обезщетяване, с липсващи подписи от лицата, включени в състава на комисията, определен със заповед на директора на ОДЗ и заповед на министъра на земеделието, храните и горите по чл. 33, ал. 6 ЗСПЗЗ.
С това си поведение П. е нарушила служебните си задължения по съвместителската длъжност и съгл. чл. 14, т. 7 УПОДЗ и чл. 2, т. 3 и т. 6 и чл. 5, ал. 2 КПСДА.
7. Неизпълнение на поставена на 18.04.2022 г. задача в административно-информационната система за управление на документооборота в ОДЗ Габрово EVENTIS R7 - изпращане на окомплектовани преписки до Агенцията за публичните предприятия и контрол по писмо на ОСЗ - Габрово с peг. № ПО-15-21/18.04.2022 г. - заявления, скици, протоколи от анкетиране и решения за възстановяване на собствеността на земеделските земи по ЗСПЗЗ, обезщетяване и оземляване на правоимащите (с работен номер 4-141) със срок за изпълнение на задачата - 21.04.2022 г.
С това си поведение П. е нарушила т. 5 ДХ във връзка с чл. 2, т. 3 и т. 6 КПСДА.
В своите мотиви по точка 1 от заповедта съдът е извел правилен извод за недоказаност на констатираното нарушение на преките задължения по контрол на дейността на общата администрация.
Липсата на предприети действия от страна на П. в периода от 17.02.2022 г. до 19.08.2022 г. във връзка с възникналата необходимост от замяна на служител поради прекратяване на служебното му правоотношение като изпълняващ длъжност в ръководеното от нея звено с друго лице, в качеството му на член на помощен орган в същата администрация, чрез изготвянето на заповед за актуализиране на състава на този орган, не може да й бъде вменено като отговорност за неизпълнение на служебни задължения по ДХ. Както се установява по делото, изготвянето на конкретната заповед нито е пряко задължение на П., тъй като с човешките ресурси е пряко натоварен счетоводителят и в случая няма данни да му е търсена отговорност за неизпълнение, нито има регламентиран срок за актуализирането на състава на дисциплинарния съвет, при изтичането на който да е налице неизпълнение на това задължение. Неотносима към фактологията е цитираната от органа норма на чл. 13, т. 4 УПОДЗ, според която в кръга на компетентност на ръководената от П. дирекция е оказването на правна помощ за законосъобразното осъществяване на правомощията на директора на областната дирекция.
Верни са съжденията на съда и по точки 2 и 3 от заповедта за недоказаност на посочените за извършени нарушения.
От събраните по делото доказателства, включително от показанията на свидетеля Х., ст. юрисконсулт на дирекцията през този период, се установява, че до момента на командироването й по този повод на 19.08.2022 г. на същата не е била възлагана задачата да се снабди с тези или други изпълнителни листове и да ги приведе в изпълнение, тъй като това е било задължение на служители от друга дирекция. Във връзка с изпълнение на поставената задача не й е било възлагано и изпълнителните листове, с които вече се е снабдила, да бъдат завеждани в деловодната система на дирекцията. След като такава задача не е поставена на подчинения на жалбоподателя служител, не може да се търси отговорност за неупражнен от нея контрол по осъществяването й. На още по-голямо основание такава отговорност не може да й се търси и поради използването на болничен, последвано от командировка, считано от 19.08.2022 г. до 05.12.2022 г., който период обхваща именно изпълнението на поставената задача на подчинения й служител да се снабди с ИЛ, както и предприемането на действия по образуване на изпълнително дело въз основа на тях и администрирането на ИЛ в деловодната система. По делото са налице и данни, че в периода на отсъствие от работа на П. със заповед на касатора е определено лице от състава на дирекцията, което считано от 01.09.2022 г. да я замества до завръщането й на работа. Както правилно посочва съдът, при заместващ титуляря служител липсват предпоставки да се търси отговорност за неизпълнение на служебни задължения на титуляря в периода, за който той е заместван и не дължи по закон изпълнение на такива.
Споделят се от настоящия състав изводите на съда за неяснота на мотивите по отношение на констатираното нарушение по т. 4 от заповедта и дали същото изобщо представлява нарушение.
Не са налице данни, от които да се направи заключение, че пряко задължение на жалбоподателя е изготвянето на заповед, с която да се актуализира предходна такава на директора на ОДЗ Габрово с цел предоставянето на специален достъп на новоназначен служител в дирекцията до регистри и бази данни в средата на междурегистровия обмен, предвид прекратяването на служебното правоотношение на служител с предоставен до този момент достъп. Непредприемането на въпросните действия не може да се тълкува като нарушение на общото правило на т.5.1 ДХ за длъжността директор на Дирекция АПФСДЧР поради неустановеност на източника на посоченото задължение и какви са в този смисъл конкретните правомощия на П..
Коректно по същата точка съдът е приел, че от липсата на данни за връчване на ДХ за съвместената длъжност, съответно при отсъствието на доказателства, че П. е била запозната с правата и задълженията за тази длъжност, произтича извод за недоказаност от обективна страна на нарушението по точка 4 поради невъзможност да й се търси дисциплинарна отговорност за нарушение на задължение, с което не е запозната.
Правилни и логични са съжденията на съда и по точки 5 и 6 от заповедта.
Тежестта на нарушението и настъпилите в резултат на него последици за държавната служба или за гражданите са елемент от фактическия състав при определяне на дисциплинарното наказание. Необсъждането им е самостоятелно основание за отмяна на акта, с който наказанието е наложено. В случая се касае за допуснати пропуски и грешки във вътрешноведомствена кореспонденция, които подлежат на поправяне и не би следвало да влекат дотолкова неблагоприятни последици за държавната служба или за гражданите, че да предполагат налагането на най-тежкото наказание, предвидено в закона.
По точка 7 от заповедта съдът е изложил мотиви за липсата изцяло на установеност на нарушението, които се споделят от касационната инстанция. Не е налице надлежно описание на поставената задача, доказателства за възлагането на същата и че тя е достигнала до знанието на служителя.
Правилни са решаващите мотиви на съда за отсъствието на достатъчна конкретика по отношение на констатираните от дисциплинарно-наказващия орган действия и бездействия на служителя, квалифицирани от него като нарушения и подведени общо и бланкетно под хипотезата на чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 ЗДСл., без да са индивидуализирани задължителни правила за поведение, нарушаването на които да води до обосновано ангажиране на дисциплинарната отговорност. Такива конкретни правила не се съдържат в сочената за нарушена по т. 1 до т. 4 и т. 7 от заповедта т.5.1 ДХ за длъжността директор на дирекция АПФСДЧР, която вменява на служителя задължението да ръководи дейността на дирекцията, като осигурява условия за изпълнението на възложените задачи. Тя урежда общи функции по ръководство и контрол на директора по отношение на оглавяваното от него административно звено, като по характера си също е бланкетна. Условие за да е налице обоснованост на наложеното наказание от фактическа и правна страна поради нарушение на задължението за осъществяване на контрол от страна на ръководителя на дирекцията е установяването на такова конкретно поведение на подчинен служител, което се явява в нарушение на правно регламентираното за длъжността му, както и установяването, че ръководителят на дирекцията е запознат с дължимото от подчинения му служител поведение. При липсата на подобни констатации в случая и по петте посочени точки от заповедта, не може да се мотивира извод за неупражнен контрол, респ. основание да се приеме, че е нарушена принципно формулираната т.5.1 ДХ. Горното се отнася и за нарушението на общата норма на чл. 18, ал. 2 и ал. 3, т. 2 УПОДЗ, съгласно която непосредственото ръководство на административното звено се осъществява от неговия ръководител, който разпределя задълженията и контролира работата на работещите в ръководеното от него звено.
Органът не е изпълнил задължението си при определянето на вида на наложеното дисциплинарно наказание да обоснове преценката си с оглед на тежестта на нарушението, настъпилите от него последици и цялостното поведение на държавния служител по време на службата. Бланкетно съдържащите се мотиви, че посочените обстоятелства са взети предвид, се приравняват на липсата на такива и обуславят нарушение на изискването по чл. 91, ал. 1 ЗДСл.
С Решение № 2184/23.02.2024 г. по адм. дело № 9869/2023 г. по описа на ВАС е оставено в сила решението на АС Габрово, с което е отменена заповедта за налагане на дисциплинарно наказание уволнение на ст. юрисконсулта в дирекцията. Новонастъпилият юридически факт на самостоятелно основание изключва законосъобразността на заповедта, чийто адресат е П., в частта й, отнасяща се до неупражняването на контрол спрямо подчинения служител.
Неоснователен е доводът в касационната жалба за допуснато нарушение на съдопроизводствените правила с твърдение, че не е спазена разпоредбата на чл. 163 АПК за изпращане на препис от жалбата на органа.
С тази разпоредба законодателят е предвидил ред, по който ответникът да бъде уведомен за оспорването срещу издадения от него акт, ако жалбата е подадена директно до съда, а не чрез органа по регламентирания в чл. 152, ал. 1 АПК начин. Доколкото в случая жалбата е изпратена до съда чрез органа, следователно последният е бил запознат със съдържанието й, и с Определение № 315 от 29.03.2023 г. съдът е изискал от органа преписката по издаване на акта и е разпределил доказателствената тежест между страните, не е налице основание да се приеме, че неизпращането на препис от жалбата до органа нарушава правото му на участие в процеса и възможността да организира защитата си по най-подходящия според него начин, а оттам и да се квалифицира като нарушение на съдопроизводствените правила от вида на съществените. Още повече, че в административното съдопроизводство не съществува преклузия относно доказателствените искания, каквато е уредена в гражданския процес.
Изложеното мотивира оставянето в сила на обжалваното решение чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 1 АПК.
Воден от горното, Върховният административен съд, състав на II отделение
РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 47/23.06.2023 г. на Административен съд Габрово по адм. дело № 57/2023 г. в частта, с която е отменена Заповед № РД-05-01-1 от 08.03.2023 г. на директора на Областна дирекция З. Г.
Решението е окончателно.
Вярно с оригинала,
Председател:
/п/ ТАНЯ РАДКОВА
секретар:
Членове:
/п/ АНЕЛИЯ АНАНИЕВА
/п/ МАРТИН АВРАМОВ