Върховният административен съд на Р. Б. - Трето отделение, в съдебно заседание на десети юни две хиляди двадесет и четвърта година в състав: Председател: М. Д. Членове: ИВАН РАДЕН. И. при секретар С. М. и с участието на прокурора Г. Г. изслуша докладваното от съдията К. И. по административно дело № 1358/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР/Комисията) срещу Решение № 7675 от 07.12.2023 г. на АССГ по адм. дело № 7118/ 2023 г., с което е отменено Решение № Ц-12 от 30.06.2023 г. на Комисията, в частта по т.8, с която по отношение на „Топлофикация - Разград" АД се утвърждават пределни цени на топлинната енергия и се определят преференциални цени и премии за електрическата енергия, произведена по високоефективен комбиниран начин от централи с комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия, при прилагане на метода на ценово регулиране „норма на възвръщаемост на капитала", считано от 01.07.2023 г., преписката е върната на КЕВР за ново произнасяне в едномесечен срок, считано от влизане на решението в сила, съобразно дадените указания по тълкуването и прилагането на закона и КЕВР е осъдена да заплати на дружеството разноски в първоинстанционното производство.

Изложени са доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Касаторът сочи, че съдът е формирал изводи за наличие на отменително основание по чл. 146, т. 4 от АПК, като е приел, че при постановяване на административния акт са допуснати нарушения на материалноправните разпоредби в частта относно определяне на допустим размер на технологични разходи по преноса на топлинна енергия и на количества топлинна енергия за целите на ценообразуването, които изводи са в противоречие с доказателствения материал и материалноправните разпоредби. Настоява, че цените на „Топлофикация-Разград“ АД са утвърдени при спазване на всички нормативни изисквания на Закона за енергетиката (ЗЕ) и актовете по приложението му, поради което неправилно съдът е отменил Решение № Ц-12/ 30.06.2023 г. в частта на т.8. Излага становище, че в пълно съответствие с материалноправните норми е извършената експертна оценка от Комисията, при която технологичните разходи по преноса на топлинна енергия на „Топлофикация-Разград“ АД са коригирани минимално от 24.97 % на 20 %. Счита за неправилна преценката на съда по отношение на заключението на вещото лице, че не е включен в Решение № Ц-12 от 30.06.2023 г. сравнителен анализ с технологични разходи в мрежи с подобни характеристики и режими на работа, като по отношение на анализа изтъква, че „бенчмарк анализ“ означава сравнение с най-добрите постигнати показатели и счита, че в това отношение Решение № Ц-12 от 30.06.2023 г. съдържа достатъчно данни, като отбелязва, че в раздела за „Т. С. ЕАД е отразено, че технологичните разходи по преноса на топлинна енергия за това дружество са коригирани от 19.63% на 14.25%, а останалите дружества са със значително по-лоши показатели, които са посочени в разделите за съответните дружества. По отношение намалението на технологичните разходи до ниво от 20 %, набляга, че „Топлофикация-Разград“ АД е имало достатъчно време да се съобрази с регулаторните изисквания за намаляване на технологичните загуби по преноса, като се позовава на факта, че още през 2014 г. с Решение № Ц-11 от 30.06.2014 г. и Мотивите към него, публично достъпни на интернет страницата на Комисията, чрез линк: https://www.dker.bg/files/DOWNLOAD/motivi с-1114.pdf, представени по делото, КЕВР е поставила изисквания към регулираните дружества за намаляване на технологичните разходи по преноса до 20 %. Оспорва извода на съда, че едновременно с намаляване на технологичните разходи по преноса, КЕВР без аргументи е завишила топлинката енергия за разпределение към клиентите с 1452 МВтч, като настоява, че съдът не е съобразил, че Комисията е изложила ясни конкретни аргументи за това решение. Релевира доводи за допуснати при постановяване на първоинстанционното решение нарушения поради обстоятелството, че съдът не бил дал възможност на КЕВР да изрази становище по поставените от жалбоподателя задачи за експертиза, а част от тях били неотносими към спора. Иска отмяна на решението и постановяване на друго по съществото на спора, с което да бъде отхвърлена жалбата на дружеството. Представя и писмени бележки в подкрепа на касационната жалба. Претендира разноски за двете съдебни инстанции и прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на процесуалния представител на ответника по касация.

Ответникът – „Топлофикация - Разград" АД, чрез процесуален представител, адв. Д., в писмен отговор и в съдебно заседание, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира разноски по представен договор за правна защита и съдействие пред ВАС.

Ответникът – Фонд „Сигурност на електроенергийната система" не изразява становище по жалбата.

Представителят на Върховна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на Трето отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на решението на наведените касационни основания съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 от АПК и след служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието му с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК, приема следното:

Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна.

С обжалваното решение, по жалба на „Топлофикация - Разград" АД е отменено Решение № Ц-12/ 30.06.2023 г. на КЕВР, в частта по т.8, с което, по отношение на „Топлофикация - Разград" АД, на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 и т. 86, чл. 30, ал. 1, т. 3 и т. 4, чл. 33, чл. 33а, чл. 36а, ал. 2 от Закона за енергетиката, чл. 2, т. 1 и т. 2, чл. 3, ал. 2, т. 1, чл. 32, ал. 1 и чл. 37 от Наредба № 5 от 23.01.2014 г. за регулиране на цените на топлинната енергия, чл. 2, ал. 2, т. 1, чл. 3, ал. 2, т. 1, чл. 24, чл. 246, чл. 49, ал. 1 и чл. 56 от Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия и Указанията за образуване на цените на топлинната енергия и на електрическата енергия от комбинирано производство при регулиране чрез метода „Норма на възвръщаемост на капитала", приети с решение по протокол № 116 от 26.06.2018 г., по т. 1 на КЕВР, считано от 01.07.2023 г., КЕВР утвърждава пределни цени на топлинната енергия и определя преференциални цени и премии за електрическата енергия, произведена по високоефективен комбиниран начин от централи с комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия, при прилагане на метода на ценово регулиране „норма на възвръщаемост на капитала", преписката е върната на административния орган за ново произнасяне, при спазване на указанията по приложението на закона, дадени в мотивите на решението, като са присъдени на дружеството сторените по делото разноски.

За да уважи жалбата на дружеството, съдът е приел, че административният акт е постановен от компетентен орган, в установената форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалния закон. Счел е, че в нарушение на материалния закон Комисията не е признала в заявения размер технологичните разходи при пренос на топлинна енергия, присъщи на лицензионната дейност на „Топлофикация - Разград" АД, относими към регулаторния период.

Направил е извод, че сравнението с топлофикационните системи в Европа, които работят в условията на либерализиран пазар, а дружествата там са търгувани на борсата и т. н., не може да замести липсата на сравнителни анализи с другите топлофикационни дружества на българския пазар.

На следващо място е приел, че едновременно с намаляване на технологичните разходи по преноса, КЕВР, без да изложи мотиви за това, е завишила топлинната енергия за разпределение към клиентите с 1452 МВтч, което е довело до намаляване на цените на топлинна и електрическа енергия на „Топлофикация - Разград" АД.

Указал е, че КЕВР следва да извърши анализ по всеки конкретен ценови елемент, като изложи ясни мотиви и съображения, въз основа на конкретни и съпоставими показатели, съответни за отрасъла или съпоставими по отношение на конкретния жалбоподател въз основа на конкретни данни, които по своя характер следва да са недискриминационни, като извърши преценка, както по отношение на данните от предходния период, така и по отношение на прогнозните данни, за съответния регулаторен период. Съдът е посочил, че независимо от широката дискреционна власт, с която разполага, по силата на закона и оперативната си самостоятелност, за утвърждаване на пределни цени на топлинна енергия и на електрическата енергия, произведена по комбиниран начин, при прилагане на метода за ценово регулиране „норма на възвръщаемост на капитала", административният орган е ограничен по отношение на предоставената от закона възможност за преценка, която може и трябва да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел.

Добавил е, че при оценката си за икономическа и техническа обоснованост по отделните ценообразуващи елементи, КЕВР трябва да се позове на базата на обосновка от дружеството, на база съпоставка и сравнение със сходни предприятия и сходни пазари, при прилагане на корекционни коефициенти, отчитащи спецификата на средата, както и сравнимост с предприятия, осъществяващи своята дейност в конкурентна среда, по отношение на конкретното дружество, като е изтъкнал, че нито един от тези анализи не е извършен от административния орган.

По делото пред първоинстанционния съд е изслушан заключение по назначената съдебно-икономическа експертиза (СИЕ) от вещо лице икономист. Същата е приета от съда като изготвена въз основа на приобщения доказателствен материал, допълнителните разяснения и поясненията, направени от вещото лице в открито съдебно заседание.

С горните мотиви административният съд е приел, че утвърдените с Решение № Ц-12 от 30.06.2023 г. на КЕВР пределни цени на топлинната енергия и определените преференциални цени и премии за електрическата енергия, произведена по високоефективен комбиниран начин от централи с комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия, при прилагане на метода на ценово регулиране „норма на възвръщаемост на капитала", в частта по т.8 по отношение на „Топлофикация - Разград" АД, са формирани при противоречие с материалния закон.

Решението е правилно.

Производството пред КЕВР е образувано по заявление с вх. № Е-14-16-7 от 03.04.2023 г. от „Топлофикация - Разград" АД до КЕВР за утвърждаване на цени на електрическа и топлинна енергия до КЕВР, като дружеството е представило необходимата информация и приложения. Предложило е за утвърждаване следните цени на енергия, без ДДС:

1. Преференциална цена на електрическата енергия – 409.12 лв./MWh;

2. Еднокомпонентна цена на топлинната енергия с топлоносител гореща вода – 161.01 лв./MWh, като цените на енергията са изчислени с цена на природен газ – 1295. 00 лв./knm3.

С писмо с изх. № Е-14-16-7 от 18.04.2023 г. на КЕВР от дружеството е изискана допълнителна информация относно: декларация за истинността на заявените обстоятелства и на приложените документи и данни към подаденото заявление, подписана от заявителя, в съответствие с чл. 24а, ал. 1 от НРЦТЕ и чл. 41а, ал. 1 от НРЦЕЕ, която е представена с писмо с вх. № Е-14-16-7 от 26.04.2023 г.

След публикуване на доклада „Топлофикация - Разград" АД представя становище вх. № Е-14-16-9/ 01.06 2023 г. по него и извършените с него корекции в ценообразуващите елементи.

След проведено на 06.06.2023 г. открито заседание за обществено обсъждане КЕВР е приела Решение № Ц-12 от 30.06.2023 г., като в частта му по т.8 e определила следните цени за „Топлофикация - Разград" АД:

1. Преференциална цена на електрическа енергия без ДДС – 497.05 лв./MWh, в т. ч.:

Премия по чл. 33а от ЗЕ – 256.07 лв./MWh.

2. Еднокомпонентна цена на топлинната енергия с топлоносител гореща вода – 145.54 лв./MWh;

3.Цена на природен газ в предложението от 1295.00, използвана цена в Решението от 1326.12.

4.Технологични разходи на топлинна енергия при преноса в % - по предложение са 24.97, а са определени на 20 %.

5.Топлинна енергия за разпределение – с гореща вода – по предложение е 20815, а е определена на 23392.

Посочено е в Решението, че възражението по отношение технологичните разходи на топлинна енергия при преноса не се приема, като са изложени доводи по принцип, а именно, че за целите на ценовото регулиране, в признатите от Комисията технологични разходи по преноса могат да се включат показатели на разхода (MWh и %), установени в резултат на сравнителни анализи за нивото му през изминали години, гранични стойности на разхода, постижими при оптимални условия на пренос на топлинна енергия, както и използването на експертна оценка за неговото изменение през новия ценови период, в резултат от извършените и предстоящите за извършване инвестиции в топлопреносната мрежа, че количеството топлинна енергия за топлинни разходи по преноса е един гарантиран целогодишен топлинен товар и намалението му следва да е за сметка на енергийното дружество, че разходите за производство на топлинна енергия за технологични разходи по преноса се заплащат от потребителите н с оглед защитаване на интересите им и създаване на стимули за ефективна дейност на топлопреносното предприятие следва да се определи техният допустим годишен размер. Изтъкнато е, че докато в топлофикационните системи в Европа, техният относителен дял спрямо отпуснатата към преноса топлинна енергия е в границите от 10 % до 15 %, то местните топлофикационни дружества отчитат дял на технологични разходи многократно надвишаващ посочените по-горе стойности. По отношение конкретното дружество е посочено единствено, че то следва да предприеме драстични мерки по обследване на причините за високия процент на топлинни загуби и предприемане на мерки по коригирането му, а корекцията на разхода се е наложила и поради необходимостта от запазване на клиентите на топлинна енергия, присъединени към топлофикационните мрежи. Административният орган е посочил, че са неприемливи високите технологични разходи но преноса на дружествата (пак по принцип), тъй като те се отразяват директно в цените на крайния клиент на топлинна енергия и така се нарушава изискването на чл. 23, т. 4 от ЗЕ, регламентиращ правомощието на Комисията да осигурява баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите.

Решението на КЕВР по т.8 е оспорено от дружеството пред АССГ по реда на чл. 13, ал. 9 от ЗЕ. В развилото се производство съдът е приел съдържащите се в административната преписка доказателства, като е допуснал и приел съдебно-икономическа експертиза. Въз основа на установената от събраните по делото доказателства фактическа обстановка при постановяване на обжалваното решение съдът е направил своите правни изводи относно приложимите материалноправни разпоредби при определяне на цените на електрическа и топлинна енергия на жалбоподателя по обявения от административния орган метод на регулиране „норма на възвръщаемост на капитала", като е съобразил извършените от КЕВР корекции по заявлението и възраженията на дружеството.

Неоснователни са доводите на касатора, че съдът е формирал своите изводи в противоречие с доказателствения материал по делото. Съдът ясно и точно е изложил, че в оспореното Решение не се съдържат конкретни мотиви за извършените корекции, тъй като изписаните доводи са принципни, а не конкретно относими към дейността на дружеството. В тях липсва сравнителен анализ, който с конкретни цифри и съпоставки на отделните елементи, между отделните дружества да обоснове корекциите на процесното дружество. Както беше отразено по – горе, в Решението се съдържат не конкретни, а принципни аргументи за цени, без да са обусловени от относимите към дружеството факти и обстоятелства.

Съдът се е позовал на заключението на вещото лице, че за последните 3 години отчетените от „Топлофикация-Разград" АД технологични разходи на топлинна енергия при преноса са в следните размери: 2020 г. - 11 213 МВтч. или 33.4 %; 2021 г. - 9 848 МВтч. или 29.4 %; 2022 г. - 8 188 МВтч. или 28.2 %, т. е. както са посочени от самото дружество. Правилно съдът е приел възражението на жалбоподателя, че е налице тенденция за намаление, но понижаването на технологичните разходи до нива от 20.00 %, предвид отчетените през предходните години нива от дружеството, не води до реално постижими показатели с оглед състоянието на основните съоръжения и топлопреносната мрежа на „Топлофикация - Разград" АД, както и че непланирането на инвестиции е вследствие от финансова невъзможност за реализирането им.

В случая съдът изрично е посочил, че извършен сравнителен анализ с технологични разходи в мрежи с подобни характеристики и режим на работа съобразно Методиката не е налице, като се е обосновал и със заключението на вещото лице, дало обяснения в съдебно заседание по повод становището на КЕВР, а именно, че сравнението с топлофикационните системи в Европа, които работят в условията на либерализиран пазар, където дружествата са търгувани на борсата и т. н., не може да замести липсата на сравнителни анализи с другите топлофикационни дружества на българския пазар, на който оперира „Топлофикация – Разград“ АД. Заключението на вещото лице е приобщено към доказателствения материал по делото в открито съдебно заседание на 28.11.2023 г., без да е оспорено надлежно от КЕВР, поради което правилно съдът е формирал изводите си въз основа на него и е установил, че оспореният акт в съответната му част е в противоречие с принципа, от който се ръководи Комисията при изпълнение на регулаторните си правомощия - осигуряването на равнопоставеност между отделните категории енергийни предприятия и видовете клиенти, изведен от разпоредбата на чл. 23, т. 5 от ЗЕ. Изпълнявайки това свое законово задължение и в съответствие с принципа на чл. 8, ал. 2 от АПК, че в пределите на оперативната самостоятелност при еднакви условия сходните случаи се третират еднакво, КЕВР следва да прилага към всички дружества, адресати на процесното решение, общ подход при определяне на цените на електрическа и топлинна енергия и общи принципни положения относно извършените допълнително корекции, но съобразно специфичните особености на дружеството. В самите Указания е разписано, че технологични разходи по преноса – отчетените се получават като разлика между отпуснатата топлинна енергия към преноса и топлинната енергия за разпределение (продажба), а прогнозните - на база отчетен период, съобразени с производствената и инвестиционна програми, както и развитието на мрежите, като за целите на ценовото регулиране, в признатите от комисията технологични разходи по преноса могат да се включат показатели на разхода (MWh и %), в резултат на сравнителни анализи за нивото му, както и използването на експертна оценка за неговото изменение през новия ценови период, в резултат от извършените и предстоящите за извършване инвестиции в топлопреносната мрежа, т. е. при конкретен и задълбочен анализ на участващите в определянето на процента на технологичните разходи елементи, което в случая КЕВР не е сторила.

На следващо място, дори, както твърди касаторът, еднокомпонентната цена на топлинна енергия с топлоносител гореща вода (без ДДС) в размер на 145.54 лв./MWh да е най-високата цена спрямо всички останали топлофикации, то липсва обосновка за формирането ѝ по отношение „Топлофикация – Разград“ АД, респ. защо не е прието предложението на дружеството от 161.01 лв./MWh.

Правилно съдът е изложил, че едновременно с намаляване на технологичните разходи по преноса, КЕВР без аргументи е завишила топлинната енергия за разпределение към клиентите с 1452 МВтч, което е довело до намаляване на цената на топлинна енергия на „Топлофикация - Разград" АД, като се е позовал на СИЕ, че намаляването на технологичните разходи по преноса и завишаването на топлинната енергия за разпределение към клиентите води до намаление стойността на разходите за производство на топлинна енергия за клиентите, а оттам до по-малко увеличение на цената на топлинната енергия или до нейното намаление. С увеличението на количеството топлинна енергия за разпределение към клиентите, общите разходи за производството и за преноса на топлинната енергия се разпределят върху по-голямо количество и спада стойността на единица, а по този начин разходите за производство, за пренос и възвръщаемостта на капитала за непризнатото количество технологични разходи по преноса - в случая 1452 МВтч, остават за сметка на дружеството.

Правилно, във връзка с извършените от КЕВР корекции, съдът е заключил, че, за да бъдат обосновани извършените корекции, КЕВР следва да извърши анализ по всеки конкретен ценови елемент, като изложи ясни мотиви и съображения, въз основа на конкретни и съпоставими показатели, съответни за отрасъла или съпоставими по отношение на конкретния жалбоподател въз основа на конкретни данни, които по своя характер следва да са недискриминационни, като се извършва преценка, както по отношение на данните от предходния период, така и по отношение на прогнозните данни, за съответния регулаторен период, което в случая не е било сторено, видно от изложеното по – горе.

Неоснователни са възраженията в касационната жалба за допуснато при постановяване на оспореното съдебно решение нарушение на съдопроизводствените правила, свързано с назначената СИЕ и задачите по нея. Както беше отбелязано по – горе, заключението на вещото лице е прието без оспорване. Видно от протоколите от съдебно заседание, няма възражение срещу специалността на вещото лице, а същевременно самите задачи са свързани именно с икономически анализ и изчисления. В съдебното заседание на 23.10.2023 г., в което е допусната пък СИЕ, ответникът е възразил само, че въпросите за такава, поставени от жалбоподателя, са неотносими, но не е поискал възможност да постави други или да бъдат изменени поставените, а само възможност да изложи съображения за неотносимостта им, поради което възражението, че не му е била дадена възможност да изрази становище по задачите, е неоснователно, респ. липсва допуснато нарушение в процеса. Същевременно съдът е обсъдил всички представени доказателства по делото, като е обосновал собствени правни изводи, основани както на изводите на СИЕ, така и на останалите доказателства по делото, преценени в тяхната съвкупност. Съдът е изпълнил процесуалното си задължение за проверка законосъобразността на административния акт на всички основания по чл. 146 от АПК, изяснил е релевантните за спора фактически обстоятелства и е приложил материалния закон правилно.

Предвид изложеното настоящият съдебен състав приема, че не са налице касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, които да обуславят отмяна на решението, поради което същото следва да бъде оставено в сила.

Решението е правилно и в частта на разноските, надлежно доказани и определени съобразно обстоятелството, че жалбата е уважена изцяло, при конкретни и правилни мотиви на първоинстанционния съд.

При този изход на спора, искането за присъждане на разноски, направено от процесуалния представител на касатора, като неоснователно следва да се остави без уважение.

Ответникът претендира сумата от 1000.00 лв. за процесуално представителство пред касационната инстанция, като представя договор за правна защита и съдействие, в който е отразено заплащането на сумата в брой. Договорената и заплатена сума е в минималния размер по Наредба № 1/ 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения и с оглед на това и реализираната по делото защита възражението на касатора за прекомерност е неоснователно.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во от АПК, Върховният административен съд, състав на Трето отделение

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 7675 от 07.12.2023 г. по адм. дело № 7118/ 2023 г. на Административен съд – София-град.

ОСТАВЯ без уважение искането на Комисията за енергийно и водно регулиране за присъждане на разноски пред касационната инстанция.

ОСЪЖДА Комисията за енергийно и водно регулиране да заплати на „Топлофикация - Разград" АД, ЕИК 116019472, със седалище и адрес на управление гр. Разград - 7200, Индустриална зона, ул. „Черна", сумата от 1000.00 лв. (хиляда лева) разноски за касационното производство.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ МАРИО ДИМИТРОВ

секретар:

Членове:

/п/ И. Р. п/ КРАСИМИРА ИВАНОВА