Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, във връзка с § 149 от Преходните и заключителни разпоредби към Закон за изменение и допълнение на АПК (обн. ДВ бр. 77/2018г.).

Образувано е по жалба на директора на Агенция „Митници“ /АМ/ срещу решение № 173/21.07.2016г. постановено по административно дело № 92/2016г. по описа на Административен съд /АС/ - Хасково. Делото е образувано, във връзка с Решение № 10871/17.09.2018г. постановено по административно дело № 4097/2018г. по описа на Върховния административен съд /ВАС/, с което по искане на Н.К е отменено влязлото в сила решение № 10500/15.08.2017г. постановено по административно дело № 10566/2016г. по описа на ВАС.

Касаторът обжалва съдебното решение като твърди, че същото е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Твърди, че съдът неправилно е приел, че оспорената заповед противоречи на материалния закон, че не е обсъдил всички доказателства представени по делото поотделно и в тяхната съвкупност, неправилно е възприел фактическата обстановка по делото. Иска от съда да отмени оспорваното решение. Претендира разноски и юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции.

Ответникът по касация – Н.К оспорва касационната жалба и иска съдебното решение да бъде оставено в сила като правилно. Претендира разноски за настоящата инстанция и за производството по отмяна.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на пето отделение, след като се запозна с обжалваното съдебно решение, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, след съвещание, намира следното от фактическа и правна страна:

Касационната жалба е процесуално допустима. Подадена е в законоустановения срок, от надлежна страна, за която е налице правен интерес от оспорването и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

С обжалваното решение съдът е отменил Заповед № 421/11.01.2016г. на директора на АМ, с която на основание чл. 106. ал. 1, т. 2 вр. чл. 108, ал. 1 от ЗДСл (ЗАКОН ЗЗД ДЪРЖАВНИЯ СЛУЖИТЕЛ) (ЗДСл.), § 1, т. 1 от ПМС № 393/30.12.2015г., обн. ДВ бр. 2/08.01.2016 г., в сила от 11.01.2016 г. за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенция „Митници“ /УПАМ/ и Заповед № ЗМФ-1257/14.12.2015 г. на министъра на финансите е прекратено служебното правоотношение на Н.К с АМ, на длъжност „Митнически инспектор“ в М. С, с ранг V младши, считано от 12.01.2016 г. и е осъдил Агенцията да заплати деловодни разноски.

За да постанови обжалваното решение, съдът е приел, че оспорваната заповед изхожда от компетентен орган, отговаря на изискванията за форма и съдържание, като при издаването й не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. За да отмени заповедта за прекратяване на служебното правоотношение, съдът е приел, че същата е издадена в нарушение на материалния закон. В тази връзка е посочил, че съкращаването на длъжността, заемана от жалбоподателя, се обвързва с настъпилите считано от 11.01.2016г. структурни промени в АМ изразяващи се в отпадането на Митница „Свиленград“ като структурно звено на Агенцията. Поради липсата на това звено липсвало и длъжностно разписание, което да се съпостави с предходното такова на Митница „Свиленград“. В тази връзка за преценка налице ли са материалноправните предпоставки по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. съдът е посочил, че е необходимо да се извърши съпоставка между длъжностните разписания на всички митнически учреждения в структурата на Агенцията, действащи към 11.01.2016г. и предходно действащите такива, вкл. това на Митница „Свиленград“. При така извършената съпоставка съдът е извел извод, че е налице премахване на 38 щатни бройки за длъжността „митнически инспектор“, т. е. при запазването й като нормативна позиция, вкл. като система от функции, задължения и изисквания, е предвидено, считано от 11.01.2016г. тя да се изпълнява от по - малък брой служители. Извел е извод, че при упражняване на оперативната си самостоятелност, директорът на АМ е нарушил принципа на съразмерността, визиран в чл. 6 АПК. Посочил е, че безспорно от доказателствата по делото е установено, че считано от 11.01.2016г. числеността за длъжността „митнически инспектор“ е намалена с 38 щ. бр. спрямо тази по предходно действащите длъжностни разписания в отделните структурни звена на АМ. Формално това обосновава извод за съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Развил е съображения, че с извършеното съкращаване е заобиколена целта на закона, тъй като от доказателствата по делото – заключението на назначената експертиза се е установило, че в някой от митниците има незаети щатни бройки за длъжността „митнически инспектор“. При наличие на незаети щатни бройки за тази длъжност целта да се постигне оптимизация на работата в съответната администрация, е могла да се постигне чрез тяхното съкращаване.

Решението е правилно като резултат, но по различни от изложените от първоинстанционния съд съображения.

По делото няма спор за факти, а само за право. Административният съд е обсъдил задълбочено събраните по делото доказателства и въз основа на тях правилно е установил фактическата обстановка по спора. Правилни са изводите му, че заповедта е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона форма и съдържание.

Неправилен е правния извод на АС-Хасково, че при издаване на оспорената пред него заповед са били налице предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В оспорваната Заповед № 421/11.01.2016г. на директора на АМ е посочено, че се издава и на основание заповед №ЗМФ-1257 от 14.12.2015 г. на министъра на финансите. С цитираната заповед № ЗМФ-1257 от 14.12.2015 г. на министъра на финансите, считано от 00ч. на 11.01.2016 г. се закриват следните митнически учреждения: 1. С. То митническо управление; 2. Жп гара С. М пункт; 3. К. А. М пункт; 4. К. М бюро; 5. Свободна зона С. М бюро; 6. Х. М бюро, като в т. II от същата заповед, считано от 00.00 часа на 11 януари 2016 г. се създават следните митнически учреждения: 1. В структурата на М. Б: 1.1. Жп гара С. М пункт; 1.2. К. А. М пункт; 2. В структурата на М. П: 2.1. С. М бюро; 2.2. К. М бюро; 2.3. Х. М бюро. Изрично в от т. V - 3 от горепосочената заповедта е разпоредено, че дейността, компетентността, правата и задълженията на С. То митническо управление, М. С, преминават към С. М бюро, М. П. От внимателния прочит на тази заповед следва да се обоснове извод, че действителното волеизявление на министъра на финансите е за закриване на отделни митнически учреждения и преминаване на изпълняваните от тях функции и задачи в нови звена (нови митнически учреждения) като част от съществуващите структури на АМ.

Същевременно с направената промяна в УПАМ (ДВ бр. 2 от 08.01.2016 г. в сила от 11.01.2016 г.) се установява, че в структурата на Агенцията, посочена в чл. 7 не съществува М.С.П това в случая е налице съкращаване на администрация – с приемането на промените в УПАМ на практика е закрита административната структура на М.С.К разминаване между промяната в чл. 7 от УПАМ и заповедта на министъра на финансите, в която не е изрично посочено закриването на цялата структура, а закриване на отделни звена в същата и откриването им в структурата на други митници води до два извода: 1. налице е преместване на звена от една структура в друга и 2. в случая заповедта не отразява конкретно направените промени в структурата на Агенцията с промените в Устройствения правилник.

Няма спор, че АМ е централна администрация на изпълнителната власт по смисъла на чл. 38, ал. 1, т. 6 от ЗАдм (ЗАКОН ЗЗД АДМИНИСТРАЦИЯТА) (ЗЗД) и е структурирана в отделни звена в съответствие с разпоредбите по Глава втора от с. з. В съответствие с тази обща разпоредба специалният закон - чл. 7, ал. 1 от ЗМ (ЗАКОН ЗЗД МИТНИЦИТЕ) (ЗМ) Агенцията е определена като централизирана административна структура, но същевременно е посочено, че същата се състои от множество структурни звена - Централно митническо управление (ЦМУ) и митници. Последните от своя страна, съгласно ал. 4 на цитирания текст са структурирани в териториални митнически управления (ТМУ) и митнически бюра и/или митнически пунктове. Същевременно от разпоредбите на ал. 5 и ал. 7 се установява, че ЦМУ и ТМУ имат конкретни законови регламентирани правомощия, които са идентични като организиране, ръководство, контролиране и отчитане дейността, но на различно ниво, като ЦМУ осъществява тази дейност за цялата митническа администрация, а ТМУ за включените в структурата на митницата митнически бюра и/или митнически пунктове. В тази насока следва да бъде съобразено и приложената в конкретния случай разпоредба на чл. 8 от ЗМ, предвиждаща, че митници, митнически бюра и митнически пунктове се създават, преобразуват и закриват от министъра на финансите по предложение на директора на АМ. При тази законова уредба безспорно следва извод, че ТМУ са самостоятелни административни звена, включени в структурата на АМ.

Предвид тази законова уредба и установеното преминаване на дейността, компетентността, правата и задълженията на администрацията на М. С към други митници следва извод, че в случая е налице териториално структурно звено от АМ, чиято дейност е преминала към други териториални структурни звена, при което в случая е налице закриване на администрацията на това структурно звено. При това в случая без съмнение е налице закриване на администрация и преминаване на дейността ѝ към друга такава.

При този анализ на властническото волеизявление на министъра на финансите и при съпоставката му с утвърдените в последствие длъжностни и поименни длъжностно разписания на отделните структури на АМ се налага извод за осъществяване на хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл. - закриване на администрацията (Митница „Свиленград“), в която е назначен държавният служител. В случая са закрити всички звена на Митница „Свиленград“ и тя е престанала да съществува като отделна структура в състава на Агенция „Митници“. В подкрепа на този извод са и събраните по делото доказателства, вкл. заключението на вещото лице Е. А. В от 20.06.2016г. в което са анализирани отделните длъжностни разписания и са направени констатации за закриване на Митница „Свиленград“ и преминаване на цялата й оперативна дейност към Митница „Бургас“ и Митница „Пловдив“ като с общата численост (330 бр.) на персонала на закритата митница е увеличена числеността на персонала основно на тези две митници и частично са разпределени отделни щатни бройки в други структури на Агенция “Митници“, но при запазване на общата численост на персонала на агенцията. От всички доказателства, събрани пред първата инстанция, се установява, че след 12.01.2016 г. в състава на Митница „Свиленград“ не е останала да съществува нито една длъжност и за тази митница не са утвърждавани нови длъжностно и поименно длъжностно разписания. Всички щатни бройки от Митница „Свиленград“ са преминали в други звена на Агенция “Митници“, при наличие на 20 незаети щатни бройки за „митнически инспектор” в агенцията, при което не е възможно да се обоснове извод, че е извършено съкращаване на длъжността „митнически инспектор” в Митница „Свиленград“ по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. При това с оглед безспорния факт на запазена численост на персонала на агенцията и преминаването на различни звена от тази администрация към други структури в случая е приложима разпоредбата на чл.87а от ЗДСл, според който при преобразуване на администрация, при преминаване на дейност от една администрация в друга, както и при преминаване на дейност от закрита администрация в друга, служебното правоотношение с държавния служител не се прекратява. В тази връзка съдът намира за неправилен извода на АС-Хасково, че в случая не намира приложение разпоредбата на чл. 87а от ЗДСл. Преценката за приложението на разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. спрямо служебното правоотношение на касационния ответник е в зависимост от приложението на разпоредбата на чл. 87а от ЗДСл в процесния случай. За посочената хипотеза законът изрично разпорежда, че служебното правоотношение с държавния служител се запазва. В случая от доказателствата по делото безспорно е установено и обстоятелството за наличие на свободни щатове за длъжността, заемана от Колев – 1 щатна бройка в М. Б и 5 щатни бройки в М. П, в които структури са преминали длъжностите от закритата М. С.

В този смисъл, заповедта за прекратяване на служебното правоотношение е издадена при неправилно приложение на материалния закон и целта на закона от страна на административния орган и крайният извод на съда, за отмяна на заповедта се явява правилен. Този извод следва, както от факта, че при закриване на администрация служебните правоотношения със служителите се прекратяват в хипотезата на чл. 106, ал.1, т.1 ЗДСл, така и в случаи като конкретния, в който при преобразуване на администрация, преминаване на дейност от една администрация в друга или преминаване на дейност от закрита администрация в друга, служебното правоотношение със служителя не се прекратява съгласно нормата на чл. 87а от ЗДСл, а и от безспорно установения факт, че в случая служебното правоотношение на Колев е прекратено при превратно упражняване на власт от страна на органа, тъй като макар броят на служителите, заемащи тази длъжност да е намален са налице свободни щатни бройки за същата длъжност, при което органът е упражнил правомощията си в нарушение на закона.

С оглед на изложеното Върховният административен съд намира, че не са налице сочените касационни основания за отмяна на съдебния акт. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК настоящата инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което следва да бъде оставено в сила.

С оглед изхода на спора на ответника по касация следва да се присъдят направените в производството разноски, в доказан по делото размер – 905,00 лв., които следва да се възложат в тежест на АМ, в състава на която е административният орган издал оспорваната заповед.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, пето отделение РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 173/21.07.2016г. постановено по административно дело № 92/2016г. по описа на Административен съд / - Хасково.

ОСЪЖДА Агенция „Митници“ да заплати на Н.К сумата от 905,00 (деветстотин и пет) лева деловодни разноски. Решението е окончателно.

Не съм съгласна със становището на мнозинството от съдебния състав, поради което подписвам решението с особено мнение.

Считам, че не е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 1 и че е извършено съкращаване на длъжността „митнически инспектор“ в Митница „Свиленград“ по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл.

ЗДСл. е специален на ЗАдм (ЗАКОН ЗЗД АДМИНИСТРАЦИЯТА) /ЗЗД/, който урежда структурата на администрацията, основните принципи на организация на нейната дейност, длъжностите в нея и основните изисквания за заемането им. Разпоредбата на чл. 36 от ЗЗД определя, че администрацията на изпълнителната власт обхваща администрацията на Министерския съвет, министерствата, държавните агенции, администрацията на държавните комисии, изпълнителните агенции, областните и общинските администрации и други административни структури, създадени с нормативен акт, които имат функции във връзка с осъществяването на изпълнителната власт. ЗЗД в чл. 36, ал. 2, т. 3 предвижда, че териториалната администрация на изпълнителната власт включва специализирани териториални администрации, създадени като юридически лица с нормативен акт. Агенция „Митници“ е изпълнителна агенция по смисъла на чл. 54 от ЗЗД, създадена със ЗМ (ЗАКОН ЗЗД МИТНИЦИТЕ) /ЗМ/. Съгласно чл. 7, ал. 1 ЗМ, в относимата му редакция, митническата администрация е централизирана административна структура, организирана в Агенция "Митници" към министъра на финансите, която е юридическо лице на бюджетна издръжка със седалище София. Съгласно ал. 2 и ал. 3 на същия текст Агенция "Митници" е структурирана в Централно митническо управление и териториални дирекции. Общата и специализираната администрация в Централното митническо управление са организирани в дирекции. В Централното митническо управление могат да се създават главни дирекции. В главната дирекция могат да се създават териториални звена, които се ръководят от главния директор на главната дирекция и не са включени в структурата на териториалните дирекции. Териториалната дирекция е структурирана в териториално управление и митнически бюра и/или митнически пунктове. Общата и специализираната администрация в териториалното управление са организирани в отдели и сектори. Следователно под "администрация" по смисъла на чл.106, ал.1, т.1 от ЗДСл следва да се разбира администрацията на цялата Агенция "Митници", а не на нейно структурно звено. Митница „Свиленград“ не е отделно юридическо лице, поради което не може да се приеме, че същата е отделна администрация и следователно при закриването и да е приложим чл. 106, ал. 1, т. 1 ЗДСл за уреждане на правоотношенията със служителите й. Митница „Свиленград“ е била структурно звено в Агенция "Митници", организирана по териториален и функционален признак и закриването й като митница, т. е. като част от централизираната административна структура, не означава наличието на основание по чл.106, ал.1, т.1 от ЗДСл за прекратяване на служебно правоотношение със служителите.

Независимо, че съдът правилно е приел, че е налице хипотезата на чл. 106, ал. 2, т. 2 ЗДСл. изводът му, че при прекратяване на служебното правоотношение е нарушен материалния закон, принципа на съразмерност и целта на закона се явява неправилен. От доказателствата по делото безспорно се установява, че след 12.01.2016 г. в състава на Митница „Свиленград“ не е останала да съществува нито една длъжност и за тази митница не са утвърждавани нови длъжностно и поименно длъжностно разписания, а щатни бройки от Митница „Свиленград“ са преминали в други звена на Агенция “Митници“. След като М. С е структурно звено на Агенция и е закрита, длъжността "митнически инспектор в М. С" е премахната като нормативна позиция и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Увеличаване на щата на останалите митници и откритата конкурсна процедура за незаети бройки за длъжността "митнически инспектори" в други митници са без значение за правилното решаване на спора. Съгласно чл. 11, ал. 2 и 3 от ЗДСл., мястото на работа, която ще изпълнява държавният служител, не е в числото на задължителните елементи на заповедта за назначаване. Съдебната практика приема, че когато мястото на работа е станал задължителен елемент от длъжността, закриването на структурното звено, заедно с всички длъжности съществували в него, представлява съкращаване в щата по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В случая, от доказателствата по делото – приетата експертиза се установява, че на Н.К е определено мястото на работа – Митница „Свиленград“. Със закриването на тази митница, прехвърлянето на длъжностите към други митници, при което са намалени щатните бройки за длъжността „митнически инспектор“, което е безспорно установено по делото, то органът правилно е прекратил служебното правоотношение със митническия служител на основание чл. 106, ал. 2, т. 2 ЗДСл.