Производството по делото е образувано по жалба от Д. С., гражданин на П., чрез пълномощника му адв. В. против заповед № ЛС-09-10 от 27.10.2016г. на министъра на правосъдието, с която е отказано образуването на производство за придобиване на българско гражданство по молба на Д. С..

Жалбоподателят твърди допустимост и основателност на жалбата, съответно незаконосъобразност на заповедта. Съображенията, изложени във връзка с допустимостта на оспорването, се свеждат до това, че със заповедта пряко се възпрепятства законното право на жалбоподателя да докаже пред държавата в лицето на министъра на правосъдието и Президента на републиката, че има право да получи българско гражданство според действащото българско законодателство. Според С. заповедта е акт по чл.21, ал.4 АПК, а при условията на евентуалност е акт по чл.197 АПК. Твърди, че със заповедта е нарушен чл.29, ал.1 от ЗБГ (ЗАКОН ЗЗД БЪЛГАРСКОТО ГРАЖДАНСТВО) (ЗБГ) вр. с чл.12а, вр. с чл.25, ал.1, т.7 от същия закон. В пледоарията по съществото на спора, жалбоподателят чрез процесуалния си представител се позовава на съдебна практика – решение по адм. д.№ 13355/16г. по описа на ВАС и решение по адм. д. № 11784/2016 г. по описа на ВАС. След обявяване на делото за решаване с молба от 04.07.2017г. адв.В. се е позовал и на още две определения на ВАС – по адм. д.№ 14351/2016г. и по адм. д.№3/2017г.

Ответникът, министърът на правосъдието, редовно призован не се явява.Представлява се от юриск. К., която оспорва жалбата, а по същество твърди законосъобразност на атакуваната заповед по съображения, подробно изложени в писмен отговор-становище на същата.

Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява следното по допустимостта на жалбата:

Жалбата е допустима. Оспореният акт е самостоятелен индивидуален административен акт, а не акт, с който се възпрепятства вече образувано производство за придобиване на българско гражданство по натурализация, което не завършва с издаването на индивидуален административен акт. В този смисъл, решението и определението, на които жалбоподателят чрез своя процесуален представител се позовава, касаят жалби с различен предмет

С цитираните от адв. В. в молбата му от 04.07.2017 г. определения, постановени по адм. д.№14351/16г. и адм. д.№ 3/2017г., състав на ВАС е приел, че заповедта на министъра на правосъдието, с която е отказано да се образува производство за придобиване на българско гражданство е акт по чл.197 от АПК - изричен отказ на административен орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален или общ административен акт. На настоящия състав на ВАС е служебно известно и определение, постановено по адм. д.№ 1038/2017г., с което друг състав на ВАС е определил заповедта на министъра на правосъдието, с която е отказано да се образува производство за придобиване на българско гражданство като акт по чл.56, ал.2 АПК - определение за прекратяване на административно производство, образувано по нередовно искане ( искане с недостатъци).

Настоящият съдебен състав на ВАС не споделя нито едно от становищата за характера на оспорения акт, изразени в определенията по горецитираните дела. За да се квалифицира оспореният акт като такъв по чл.197 или като такъв по чл.56, ал.2 АПК, следва имплицитно да се приеме, че производството, инициирано по молба за придобиване на българско гражданство по натурализация, завършва с индивидуален административен акт, с което настоящият съдебен състав не е съгласен. Този извод следва от систематичното място на чл.56, ал.2 АПК в раздел І на глава пета от АПК с наименование на раздела "Индивидуални административни актове", както и от съдържанието на разпоредбата на чл.197 АПК.

Вече образуваната процедура по молба за придобиване на българско гражданство по натурализация, не завършва с издаването на индивидуален административен акт. Такъв не е актът на Президента на Р. Б по чл.98, т.9 от Конституцията на Р. Б, такъв не е и предложението на министъра на правосъдието по чл.34 от ЗБГ (ЗАКОН ЗЗД БЪЛГАРСКОТО ГРАЖДАНСТВО) (ЗБГ).

Не може да се сподели становището, че предложението на министъра на правосъдието е индивидуален административен акт и с него завършва първата фаза от двуфазното производство по придобиване на българско гражданство, застъпено от съдебния състав на ВАС, чието решение се цитира от жалбоподателя.

Производството за придобиване на българско гражданство по натурализация не е двуфазно. Публичните органи, участващи в производството, действат в условията на споделена компетентост. С решение №2 от 28.03.2002г. на КС на РБ по конст. д.№ 2/2002г. като такава е определена компетентността на Президента на Р. Б и МС при изпълнение на правомощието му по чл.98, т.6 от Конституцията на Р. Б - за назначаване и освобождаване от длъжност ръководителите на дипломатическите представителства и постоянните представители на Р. Б при международните организации, където указът на президента се предхожда от предложение на МС. Със същото решение, Конституционният съд е определил като споделена и компетентността на президента с Висшия съдебен съвет при изпълнение на правомощието на Президента по чл.129, ал.2 от Конституцията - назначаването и освобождаването на председателите на ВКС и ВАС и главния прокурор, което става по предложение на ВСС ( сега на пленума на ВСС).

Придобиването на българско гражданство по натурализация, респективно отказът за издаване на указ за придобиване на българско гражданство по натурализация, следва същия ред, а именно : актът на президента се предхожда от предложение на министъра на правосъдието. Логично и разумно е да се приеме, че и в тези случаи, Президентът и министърът на правосъдието действат при споделена компетентност.

Както вече се посочи, според настоящия съдебен състав предложението на министъра на правосъдието по чл.34 ЗБГ не е индивидуален административен акт. Този извод следва на първо място от термина, употребен от законодателя, за акта на министъра на правосъдието. Терминът е „предложение”. Този юридически термин няма определение в ЗБГ, което да дава различен смисъл на думата от смисъла, който се влага в нея в говоримия език. Общоустановеният смисъл на тази дума е „изказано мнение, желание или възможност за действие, което подлежи на обсъждане, одобрение или отхвърляне” / Български тълковен речник на издателство „Наука и изкуство”, 2008./ От съдържанието на употребения термин следва, че актът на министъра на правосъдието не е обвързващ и окончателен и той подлежи на последващо приемане или отхвърляне. Именно поради липсата на окончателност, предложението на министъра на правосъдието по чл.34 ЗБГне може да засегне права или интереси, нито създава задължения за лицето, във връзка с молбата на което е направено.

Във вече цитираното по-горе решение на Конституционния съд е прието по отношение на предложението на МС по чл.98, т.6 от Конституцията на Р. Б, че то „… служи като правна основа за издаване на указа, то не подлежи на пряко изпълнение, тъй като няма годно за изпълнение съдържание (разпоредителна част).

Следователно предложението на МС може да се определи като подготвителен, несамостоятелен акт – част от сложния фактически състав по назначаването и освобождаването на лицата, чиито статут е уреден на конституционно ниво. То няма самостоятелно правно действие и значение в смисъла и обема на административен акт. „

Според настоящия съдебен състав с аналогичен характер е и предложението на министъра на правосъдието по чл.34 ЗБГ.

Посоченото решението на Конституционния съд е подписано от някои от съдиите с особени мнения. Дори да се възприемат тезите, изразени в особените мнения, които приложени към предложението на министъра на правосъдието по чл.34 ЗБГ, би следвало да го определят като акт на администрацията по смисъла на чл.120, ал.1 и чл.125, ал.2 от Конституцията, то този акт не засягат права или законни интереси на молителителите, тъй като нито Конституцията на Р. Б, нито ЗБГ гарантират право на българско гражданство на лица, които не са български граждани.

Настоящият съдебен състав на ВАС не възприема становището, застъпено и в определението по адм. д.№ 12452/16г. на ВАС, на което се позовава жалбоподателя. Според изразеното там становище на съда волеизявлението на министъра на правосъдието по чл.34 ЗБГ засяга правата и законните интереси на молителя. Както се посочи по-горе, законодателството на Р. Б не гарантира правото на българско гражданство на чужденците, поради което не може да се говори за засягане на законно право. В определението по посоченото дело, постановилият го съдебен състав на ВАС се позовава на задължителното тълкуване, дадено с решение №1 от 12 март 2013 година по Конституционно дело №5/12 година. Посоченото решение на Конституционния съд не е тълкувателно, тъй производството, в което е постановено, е по чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията на Р.Б.П на конституционното дело е било искане за обявяване противоконституционността на решение на Народното събрание за създаване на определена временна парламентарна комисия. Съставът на Върховния административен съд се е позовал в определението си на част от мотивите в решението на Конституционния съд, които обаче от една страна, не се ползват със сила на присъдено нещо според настоящия съдебен състав, тъй като нямат характер на "...главни или носещи мотиви на решението, на които то се крепи, така че без тях то рухва. " (проф. Ж. С.,”Сила на решенията на Конституционния съд, обявяващи закон за противоконституционен”, публикувана в книгата „ Конституционният съд и правното действие на неговите решения” с автори Ж. С и Н. Н, издателство Сиби, 1996г.), а от друга - в тези мотиви Конституционният съд не заявява, че предложението на министъра на правосъдието по чл.34 ЗБГ е акт, който засяга права и законни интереси на лицата, инициирали производствата. В мотивите на конституционното решение, на които се е позовал съставът на ВАС, са изброени случаите, в които действията на длъжностни лица от органите на изпълнителната власт са необходима и задължителна предпоставка за валидност на крайния юридически акт на президента, без които той не може да издаде указ, като измежду тях е посочено и предложението на министъра на правосъдието по чл.34 ЗБГ. Обстоятелството, че предложението на министъра на правосъдието е от значение за валидността на указа на президента, респективно за отказа да издаде указ за придобиване на българско гражданство, означава, че то е един от кумулативните елементи от фактическия състав, предвиден от законодателя за валидно завършване на процедурата за придобиване на българско гражданство по натурализация, което съвсем не означава, че това предложение е самостоятелен акт, с който се засягат права и законни интереси на молителите, когато то е негативно.

По тези съображения, настоящият съдебен състав на ВАС приема, че оспорената заповед не е нито акт по чл.56, ал.2 АПК, нито акт по чл.197 АПК, тъй като, актът, с който завършва производството, образувано по молба за придобиване на българско гражданство по натурализация, не е индивидуален административен акт. От друга страна, към момента на издаването й няма образувано производство, тъй като с нея се отказва именно това.

Заповедта на министъра на правосъдието, с която е отказано образуването на производство за придобиване на българско гражданство е самостоятелен индивидуален административен акт според настоящия съдебен състав, тъй като засяга законен интерес на лицето, който се изразява във възможността, предоставена от ЗБГ, лице, което не е български гражданин, да подаде молба, по която да се образува производство за разглеждане на неговия случай.

Жалбата срещу заповедта на министъра е подадена в срок. Видно от обратната разписка на лист 52 от делото е, че оспорената заповед е съобщена на пълномощник на жалбоподателя (л. 47 от делото) на 16.11.16г. Както жалбата, подадена директно до съда, така и тази, подадена чрез министерството на правосъдието са с дата от 29.11.16г., т. е в срок.

По тези съображения, настоящият съдебен състав намира жалбата срещу оспорената заповед за допустима. Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Въпреки че молбата, по която е издадена оспорената заповед, не е изпратена с административната преписка, страните не спорят, че жалбоподателят е подал молба за придобиване на българско гражданство по натурализация на основание чл.12а от ЗБГ (ЗАКОН ЗЗД БЪЛГАРСКОТО ГРАЖДАНСТВО) в хипотезата - лице, което е получило разрешение за постоянно пребиваване на основание чл.25, ал.1, т.7 от ЗЧРБ (ЗАКОН ЗЗД ЧУЖДЕНЦИТЕ В РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ).

В чл.4а, ал.2 от Наредба №1 от 19.02.1999г. за прилагане на глава пета от ЗБГ са посочени документите, които следва да се представят от лицето, кандидатстващо за българско гражданство по натурализация на осн. чл.12а от ЗБГ. Един от тези документи е удостоверение за направените вложения по чл.25, ал.1, т.7 от ЗЧРБ, издадено от БАИ по реда на чл.39, ал.6 от ППЗЧРБ.

В конкретния случай жалбоподателят е уведомен с писмо от директора на дирекция „Българско гражданство”, че представения от него установителен документ, издаден от Българската агенция за инвестиции, не установявал поддържане на направената от него през 2010 г. инвестиция и към момента на подаване на молбата му за придобиване на гражданство и му е даден срок за отстраняване на констатираната нередовност. Поради неотстраняването й е издадена оспорената заповед.

Настоящият съдебен състав на ВАС приема следното: В разпоредбата на чл.13 ал.1 от Наредбата е употребен изразът„молбите и предложенията за промяна на гражданството…” Терминът „промяна” не е използван в ЗБГ, чийто чл.1 използва понятията „придобиване, загубване и възстановяване на българско гражданство”. Макар употребеният в чл.13, ал.1 от Наредбата термин да не съответства на употребените в закона, настоящият съдебен състав на съда счита, че същият следва да се възприеме като обобщаващ производствата по ЗБГ, т. е. обхваща и производството за придобиване на българско гражданство по натурализация, каквото жалбоподателят е искал да отпочне.

Настоящият съдебен състав преценява, че производството по чл.13 от Наредбата касае преглед на молбата и приложенията към нея от обективна страна, т. е съответствието на молбата с изискуемата форма и реквизитите в нея, както и в зависимост от правното основание, на което се подава, включва преглед на това приложени ли са към молбата всички документи, които се изискват според Наредба за съответната хипотеза. Този извод следва от съвместната преценка на употребените в различните алинеи на чл.13 термини, като "експертен преглед" в ал.2 „недостатъци” също в ал.2, „редовните молби” в ал.3, „ нередовностите” в ал.5.

Съдържанието на представените документи, респективно доказателствената им стойност изискват от административния орган не преглед, а преценка, която се свързва със съществото, основателността на молбата, а не с нейната редовност. Именно при преценката на молбата по същество за целите на предложението по чл.34 от ЗБГ, министърът на правосъдието следва да обсъди съдържанието на представените документи и да го съпостави с изискванията на закона, които да изведе чрез тълкуване на относимите към конкретната хипотеза разпоредби, като държи сметка и за целта на закона.

По тези съображения съдът намира оспорената заповед за незаконосъобразна, тъй като с нея неправилно е приложен чл.13, ал.2 от Наредбата, поради което същата следва да бъде отменена, а преписката - върната на министъра на правосъдието за последващо процедиране.

Воден от горното и на основание чл.172, ал.2 АПК,Върховният административен съд, трето отделение

РЕШИ:

ОТМЕНЯ заповед № ЛС-09-10 от 27.10.2016г. на министъра на правосъдието, с която се отказва образуването на производство за придобиване на българско гражданство по молба на Д. С. и е наредено молбата и приложените документи да се върнат на молителя.

ВРЪЩА преписката на министъра на правосъдието съгласно указанията в мотивите на настоящия съдебен акт.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.