Върховният административен съд на Р. Б. - Пето отделение, в съдебно заседание на тридесет и първи май в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ:Г. К. ЧЛЕНОВЕ:Ю. К. М. Н. при секретар М. Д. и с участието на прокурора Камелия Николоваизслуша докладваното от съдиятаЮ. К. по адм. дело № 3218/2021

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по касационна жалба на Съюза на военноинвалидите и военнопострадалите срещу решение № 41 от 05.01.2021 г. по адм. дело № 11369/2020 г. на Административен съд – София-град.

Комисията за защита от дискриминация също е подала касационна жалба срещу решение № 41 от 05.01.2021 г. по адм. дело № 11369/2020 г. на Административен съд – София-град.

С обжалваното решение Административен съд – София-град е отменил решение № 614 от 09.10.2020 г. по преписка № 164/2019 г. на Комисията за защита от дискриминация, в частта, с която е установено, че разпоредбите на чл. 70, т. 3 – 5 от Закона за хората с увреждания представляват привидно неутрална правна норма спрямо военноинвалидите и военнопострадалите с над 90% степен на увреждане с определена чужда помощ, като поставят тези лица в особено неблагоприятно положение, което представлява непряка дискриминация по смисъла на чл. 4, ал. 3 от Закона за защита от дискриминация и е предписано на Министерството на труда и социалната политика да предприеме законодателна инициатива за промяна на чл. 70, т. 3 – 5 ЗХУ, с цел да не допуска неравно третиране на военноинвалиди с увреждания.

Решение № 614 от 09.10.2020 г. на Комисията за защита от дискриминация, в частта, с която се предписва на Народното събрание на Р. Б. представлявано от председателя, да предприеме законодателна инициатива за промяна на чл. 70, т. 3 – 5 ЗХУ, с цел да не се допуска неравно третиране на военноинвалиди с увреждания не е обжалвано пред съда и съответно не е предмет на съдебен контрол по делото.

Касационният жалбоподател Съюз на военноинвалидите и военнопострадалите излага доводи, че административният съд неправилно е отменил решението на Комисията за защита от дискриминация с мотиви за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и неправилно приложение на материалния закон. Възразява, че съдът е констатирал, че обжалваното решение е подписано само от трима членове от петчленния разширен заседателен състав като достатъчно основание за неговата отмяна, но след това се е занимал и с материалната законосъобразност на акта. Не споделя приетото от съда, че няма субект, спрямо който да се изпълни предписанието, дадено от комисията. Намира за вътрешно противоречиви мотивите на съда за липса на дискриминация по признак „обществено положение“. Счита за неправилен крайния извод на съда, че отсъствието на военноинвалидите в чл. 70, т. 4 – 5 ЗХУ не представлява непряка дискриминация. При тези съображения, развити също в писмени бележки и пледоария по същество на пълномощника на касатора, иска да се отмени обжалваното решение и се потвърди решението на Комисията или да се върне делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд.

Комисията за защита от дискриминация поддържа в касационната жалба, че съдът неправилно е отменил решение № 614 от 09.10.2020 г., т. к. същото е постановено от компетентния административен орган, в предписаната от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Счита, че административният акт е материално законосъобразен и съдът неправилно е приел, че не е налице непряка дискриминация по отношение на военноинвалидите чрез изключването им от текстовете на чл. 70, т. 3 – 5 ЗХУ. При тези съображения иска да се отмени обжалваното решение на Административен съд – София-град.

Касационният ответник – министърът на труда и социалната политика, чрез процесуалния си представител, изразява становище, че обжалваното решение е правилно и не са налице касационни основания за отмяната му.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационните жалба са процесуално допустими – подадени са от надлежни страни, в законния срок. За да се произнесе по съществото им, приема следното:

Производството пред Административен съд – София-град е образувано по жалба на министъра на труда и социалната политика срещу решение № 614 от 09.10.2020 г., по преписка № 164/2019 г. на КЗД, в частта, с която е установено, че разпоредбите на чл. 70, т. 3 – 5 ЗХУ представляват привидно неутрална правна норма спрямо военноинвалидите и военнопострадалите с над 90% степен на увреждане с определена чужда помощ, като поставят тези лица в особено неблагоприятно положение, което представлява непряка дискриминация по смисъл на чл. 4, ал. 3 ЗЗДискр. и е предписано на Министерството на труда и социалната политика да предприеме законодателна инициатива за промяна на чл. 70, т. 3 – 5 ЗХУ, с цел да не допуска неравно третиране на военноинвалиди с увреждания.

Съдът е установил от фактическа страна, че административното производство пред Комисията за защита от дискриминация е започнало по сигнал на Съюза на военноинвалидите и военнопострадалите с вх. № 16-17-30 от 12.04.2019 г., с оплаквания за дискриминационност на разпоредбите на чл. 70, т. 3 – 5 ЗХУ. В сигнала е посочено, че в чл. 70, т. 4 и 5 ЗХУ не е предвиден като критерий за придобиване право на месечна финансова помощ получаването на пенсия за военноинвалидност. В резултат военноинвалидите с над 90% степен на увреждане са приравнени на лицата по чл. 70, т. 3 ЗХУ. Допълнително подателят на сигнала е уточнил, че иска установяване на нарушения на Закона за защита от дискриминация с разпоредбите на чл. 70, т. 3 - 5 ЗХУ, поради неравенство в третирането, както и да се дадат предписания и препоръки до държавните органи за преустановяване на дискриминационните практики.

С разпореждане № 595 от 01.07.2019 г. председателят на КЗД е образувал преписка № 164/2019 г., като е приел, че оплакванията за неравно третиране следва да се разгледат във връзка с признаците за дискриминация увреждане и обществено положение. Преписката е разпределена за разглеждане на петчленен заседателен състав.

Във връзка с образуваното производство са изпратени уведомителни писма до Министерския съвет на Р. Б. Министерството на труда и социалната политика и Министерството на правосъдието. Изготвен е доклад-заключение от докладчика по преписката и е проведено открито заседание. На заседанието като ответни страни по сигнала са конституирани Министерството на труда и социалната политика и Народното събрание на Р. Б. а като заинтересована страна – Министерството на отбраната. Страните са изразили становища, като към становището на Народното събрание са приложени мотивите към проекта на Закона за хората с увреждания. Събрани са писмени доказателства относно лицата, които получават военноинвалидна пенсия, също при какви условия и на какви основания получават и друг вид пенсия.

С решение № 614 от 09.10.2020 г. по преписка № 164/2019 г., Комисията за защита от дискриминация, след като е описала подробно становищата на страните, по спорния предмет е приела следното:

Подкрепата по чл. 70, т. 1 – 5 ЗХУ се отнася до всички хора с увреждания, получаващи ТЕЛК решения при определена степен на увреждане от 50 на сто до над 90 на сто и над 90 на сто с определена чужда помощ, включително и военноинвалидите, а всъщност тях ги няма изписани и подредени в съответната правилна точка за финансово подпомагане. В чл. 70 ЗХУ по точки са ситуирани видовете процентни увреждания и тяхната финансова подкрепа според процентния размер на база линия на бедността. Съгласно предоставената справка от НОИ, от 173 лица, които получават военноинвалидна пенсия, втора пенсия получават - 5 лица получават лични пенсии и 2 лица – наследствени пенсии за осигурителен стаж и възраст; 168 лица получават лични военноинвалидни пенсии. Съставът е намерил, че хората с увреждания заслужават да бъдат третирани равноправно и да бъдат подкрепяни от държавата и обществото, като това разбиране е конституционно закрепено в чл. 51, ал. 3 КРБ, в който се урежда института на особена закрила на държавата и обществото на социално уязвими групи. Приел е, че с оглед доказателствата по преписката, правото на равно третиране на лицата, посочени в сигнала е нарушено. При тези съображения административният орган е приел за установено, че привидно неутралната разпоредба води до по-неблагоприятно третиране по признаци „обществено положение“ и „увреждане“ за лицата, посочени в сигнала, което представлява непряка дискриминация.

Решението на Комисията е съобщено на жалбоподателя на 16.10.2020 г., а жалбата срещу него е подадена на 30.10.2020 година.

Съдът е приел от правна страна, че обжалваното решението е взето от компетентен орган. Установил е, че на жалбоподателя е изпратен заверен препис на решението, което е подписано от трима от членовете на петчленния заседателен състав. По-късно повторно е изпратен препис на решението, подписано от всички членове на състава, с обяснение, че е допуснат технически пропуск. Съдът е посочил, че съгласно чл. 64, ал. 1 ЗЗДискр. решенията на Комисията се подписват от всички членове на състава и след като решението от 09.10.2020 г. е подписано само от трима от неговите членове, то не отговаря на императивното законово изискване за форма. Допуснатото нарушение на формата е самостоятелно основание актът да се отмени като незаконосъобразен. Подчертал е, че повторното изпращане на страните на вече подписаното от всички членове на комисията решение не санира първоначалния порок.

Съдът е обсъдил и материалната законосъобразност на обжалваното решение и е приел, че същото е постановено без да бъдат анализирани фактическите обстоятелства по спора на плоскостта на приложимите нормативни правила, поради което правните изводи на комисията за допуснато неравно третиране по признак „обществено положение“ са неправилни, а по отношение на приетата непряка дискриминация по признак „увреждане“ – необосновани. Съдът е анализирал правомощията на комисията и е приел, че от решението не е ясно защо като извършител на нарушението е посочено Министерството на труда и социалната политика. Посочил е, че комисията притежава правомощия да преценява доколко нормативните актове, включително и законите, не нарушават забраната за дискриминация, но когато констатира несъответствие на нормативен акт с антидискриминационни разпоредби, тя не следва с решение по чл. 65, т. 1 ЗЗДискр. да установява извършено нарушение по смисъла на чл. 47, т. 1 ЗЗДискр. /тъй като такова нарушение не налице/, не следва да задължава органа да преустанови нарушението, както и да налага ПАМ, давайки задължителни предписания, а може да упражни единствено някое от останалите свои правомощия, предоставени в чл. 47, т. 6 или т. 8 ЗЗДискр. Комисията може да направи предложение или препоръка до съответния орган за приемане, отменяне, изменение и допълнение на нормативни актове. Съдът е достигнал е до извод, че в конкретния случай комисията, в нарушение на материалния закон, е установила извършено нарушение по чл. 47, т. 1 ЗЗДискр. и следователно наложената ПАМ е приложена в несъответствие с целта на закона. Така мотивиран е постановил обжалвания резултат.

Решението е правилно като краен резултат, при следните коригиращи и допълващи мотиви:

Правилно съдът е приел, че обжалваното решение е постановено от компетентния административен орган.

Неправилен е изводът на съда, че решението е незаконосъобразно поради неподписването му от двама от членовете на петчленния разширен заседателен състав. Съгласно чл. 64, ал. 1 ЗЗДискр., решенията се вземат с обикновено мнозинство от членовете на заседателния състав и се подписват от него. Член на състава, който не е съгласен с решението на мнозинството, подписва решението с особено мнение, което мотивира - чл. 64, ал. 2 ЗЗДискр. В настоящия случай спорът е разгледан от петчленен заседателен състав на комисията. По правилото на чл. 64, ал. 1 ЗЗДискр. за вземане на решение е необходимо мнозинство от трима членове. В случая няма данни и не се твърди, че при вземане на решението не са участвали всички членове и не са приложени особени мнения на останалите двама членове, а се поддържа, че поради пропуск решението е обявено и изпратено на страните след подписването му само от трима от членовете на състава. В подкрепа на тази позиция по делото е приложено решение в оригинал, подписано от всички членове, препис от което е изпратен отново на страните. След като първоначално обжалваното решение е подписано от трима от петте членове на състава, то е налице валидно формирана воля на мнозинството. По-късното му подписване от останалите двама само потвърждава формираната вече воля на мнозинството, поради което изводите на съда в обратен смисъл са неправилни. Като допълнителен аргумент и по аналогия трябва да се посочи, че според правната доктрина и съдебната практика, неподписаното поради пропуск решение от малцинството в съдебния състав не води до нищожност на акта, а е налице незавършен акт и полагането на подписа може да стане винаги. Цитираната съдебна практика по адм. дело № 13976/2010 г. на ВАС, VІІ о., е постановена при различни фактически обстоятелства – административният акт, предмет на това дело, е подписан само от председателя на заседателния състав, поради което и изведените правни изводи в решението всъщност не налагат различни изводи относно спорния въпрос кога е налице формирана валидна воля на административния орган, съобразно правилото на чл. 64, ал. 1 ЗЗДискр. Поради това, в настоящия казус съдът неправилно е приел, че актът не отговаря на изискванията за форма, представляващо самостоятелно основание за отмяната му.

Правилно съдът е приел, че решението на Комисията не съдържа мотиви по съществото на спорния предмет.

В случая касаторът, като сдружение, което представлява интересите на военноинвалидите и военнопострадалите, се е оплакал от неблагоприятно третиране на военноинвалидите сравнение с лица, които имат право на финансова помощ по реда и на основание чл. 70, т. 3 – 5 ЗХУ. По определение на чл. 3, ал. 1 от Закона за военноинвалидите и военнопострадалите, военноинвалиди са българските граждани с трайно намалена работоспособност в резултат на заболяване или злополука при или по повод на изпълнение на военна служба в мирно или във военно време, в мобилизационния и постоянния резерв, доброволния резерв и запаса, курсантите от висшите военни училища и освидетелствани по законоустановения ред. В чл. 3, ал. 2 е предвидено, че правата на лицата по ал. 1 се определят в зависимост от степента на загубата на тяхната работоспособност. В § 1, т. 1 ДР на ЗХУ е посочено, че по смисъла на закона хора с увреждания са лица с физическа, психическа, интелектуална и сетивна недостатъчност, която при взаимодействие с обкръжаващата ги среда би могла да възпрепятства тяхното пълноценно и ефективно участие в обществения живот. С оглед законовите дефиниции, съдът правилно е посочил, че общото между сравняваните групи лица е признакът увреждане и правилно е прието както от административния орган, така и от съда, че оплакванията на жалбоподателя следва да се разгледат на плоскостта на неравно третиране по признак увреждане. В тази насока, военноинвалидите като хора с увреждания по см. на § 1, т. 1 ДР на ЗХУ, в зависимост от степента на загуба на работоспособност и ако отговарят на останалите законови условия, имат право на финансова подкрепа, по арг. на чл. 68, ал. 1 ЗХУ.

Разпоредбата на чл. 70, т. 3 - 5 ЗХУ предвижда, че право на месечна финансова подкрепа по чл. 69, т. 1 имат хората с трайни увреждания над 18-годишна възраст, както следва: по т. 3. над 90 на сто степен на увреждане – в размер 25 на сто от линията на бедност; по т. 4. над 90 на сто степен на увреждане с определена чужда помощ, които получават пенсия за инвалидност поради общо заболяване или поради трудова злополука или професионална болест – в размер 30 на сто от линията на бедност и по т. 5. над 90 на сто степен на увреждане с определена чужда помощ, които получават социална пенсия за инвалидност – в размер 57 на сто от линията на бедност. Съдът правилно е разграничил различните условия за получаване на финансова помощ от адресатите на нормата. Така, по чл. 70, т. 3 ЗХУ право на финансова помощ имат всички лица над 18 годишна възраст, с трайни увреждания над 90%. В чл. 70, т. 4 и 5 ЗХУ, освен степента на увреждане над 90 % и с определена чужда помощ, като условие за получаване на финансова помощ е предвидено получаването на определен вид пенсия. Именно това условие по т. 4 и 5 на чл. 70 ЗХУ въвежда диференциран подход към хората с трайни увреждания с над 90% степен на увреждане с определена чужда помощ. В тази връзка, съдът правилно е констатирал, че комисията е следвало да извърши анализ на законовите разпоредби, като изследва общите и различни характеристики на сравняваните лица и да посочи защо приема, че изключването на военноинвалидите от групите на хората с увреждания, които имат право на финансова помощ по чл. 70, т. 4 и 5 ЗХУ представлява непряка дискриминация. Следвало е да посочи правният статус на военноинвалидите по силата на чл. 3, ал. 1 ЗВВ защо обективира признак „обществено положение“ и защо приема, че са дискриминирани по този признак в обсъждания казус. Тук трябва да се посочи, че преценката на съда в оспореното решение, че не е налице дискриминация по признак „обществено положение“ и относно формата на неравно третиране е преценка по съществото на спорните въпроси, които всъщност комисията не е обсъдила и не е обосновала изводите си, следователно съдът не разполага с възможност да разгледа правилността им.

На следващо място, правилно съдът е посочил, че различните видове пенсии, несвързани с трудова дейност, каквато е и пенсията за военна инвалидност са подчинени на различен правен режим и тези обстоятелства е следвало да бъдат преценени от комисията, въз основа които да изведе обоснован краен извод за осъществена дискриминация. Комисията не е разгледала различните законови хипотези по чл. 70, т. 3 - 5 ЗХУ и не е изложила мотиви за всяка от тях поставя ли военноинвалидите в по-неблагоприятно положение. Не е обсъдила различното качество и основания за получаване на пенсия за военна инвалидност от военноинвалидите и военнопострадалите лица. Още повече в сигнала не се коментира неравенство в третирането по отношение на военнопострадалите. В тази връзка страните по делото са изложили множество фактически и правни доводи и възражения в подкрепа на позициите си, които само са отразени в решението на комисията, без да бъдат обсъдени и мотивирано кредитирани или отхвърлени с оглед правния изход на спора. Поради това, съдът правилно е преценил, че решението на комисията е немотивирано и в този смисъл изведеният обобщен извод за осъществена непряка дискриминация чрез изключването на военноинвалидите и военнопострадалите с над 90 % степен на увреждане с определена чужда помощ от разпоредбата на чл. 70, т. 3 – 5 ЗЗДискр. е необоснован.

Правилно съдът е приел, че на Министерството на труда и социалната политика е наложено задължително предписание в нарушение на правомощията на Комисията по Закона за защита от дискриминация. Съгласно чл. 47, т. 1 ЗЗДискр., Комисията за защита от дискриминация установява нарушения на този или други закони, уреждащи равенство в третирането, извършителя на нарушението и засегнатото лице. В зависимост от характера на нарушението, комисията разполага с правомощията да налага предвидените санкции и прилага мерки за административна принуда, да дава задължителни предписания с оглед спазването на този или други закони, уреждащи равенство в третирането, както и да прави предложения и препоръки до държавните и общинските органи за преустановяване на дискриминационни практики и за отмяна на техни актове, издадени в нарушение на този или други закони, уреждащи равенство в третирането. Даденото предписание на Министерството на труда и социалната политика да предприеме законодателна инициатива за изменение на текстовете на чл. 70, т. 3 – 5 ЗХУ, с оглед да не допуска неравно третиране на военноинвалиди с увреждания, по същността си представлява принудителна административна мярка по чл. 65, т. 4 от ЗЗД. В тази връзка следва да се посочи, че изменението на Закона за хората с увреждания може да се осъществи по реда на неговото приемане. Правото на законодателна инициатива принадлежи на народните представители и Министерския съвет, съгласно чл. 87, ал. 1 КРБ, поради което Министерството на труда и социалната политика като юридическо лице не може да изпълни даденото задължително предписание да предприеме законодателна инициатива за изменение в действащия Закон за хората с увреждания. Както се посочи по-горе, когато КЗД констатира несъответствие на нормативна разпоредба с антидискриминационни разпоредби, има възможност по чл. 47, т. 6 ЗЗДискр. да прави предложения и препоръки до съответните държавни и общински органи да предприемат необходимите действия с цел да се преустановят дискриминационните практики, като предложенията и препоръките нямат задължителен характер. В тази връзка, комисията е следвало да отчете правомощието на министъра на труда и социалната политика, предвидено в чл. 9, ал. 1, т. 2 ЗХУ да разработва, участва в обсъждането и предлага приемането и/или изменението на нормативни актове, стратегически документи, програми и планове, засягащи правата на хората с увреждания. Министърът на труда и социалната политика обаче не е конституиран и не е участвал като ответна страна в административното производство. Поради това и с оглед спорния предмет по делото – налице ли е дискриминация по см. на чл. 4, ал. 1 - 3 ЗЗДискр при приложението на действащите разпоредби на чл. 70, т. 3 – 5 ЗХУ и искането на касатора да се изменят законовите текстове, за да се преодолее дискриминационното съдържание, Комисията при новото разглеждане следва да прецени необходимостта от конституиране като страна в процеса на министъра на труда и социалната политика в качеството му на административен орган, който е компетентен да инициира чрез субектите на законодателна инициатива промяна в законовата уредба, в зависимост от изхода на спора.

Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно и следва да се остави в сила. С оглед отмяната на решението на Комисията за защита от дискриминация и поради това, че съдът не разполага с възможност да се произнесе по същество по спорния предмет, преписката следва да се върне на административния орган за ново разглеждане, при съобразяване с указанията, дадени по делото.

Водим от горното, Върховният административен съд, пето отделение,

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 41 от 05.01.2021 г. по адм. дело № 11369/2020 г. на Административен съд – София-град.

ВРЪЩА административната преписка на Комисията за защита от дискриминация за ново разглеждане, при съобразяване с указанията, дадени по делото.

Решението не подлежи на обжалване.

Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/ Галина Карагьозова

секретар: ЧЛЕНОВЕ:/п/ Юлия Ковачева

/п/ Мария Николова