Производство по чл. 33 и сл. от Закона за Върховния административен съд (ЗВАС).
Образувано е по касационна жалба на Д. Ж. Г. от гр. Б., регистриран като едноличен търговец с фирма ЕТ "Дижего – 64 – Д. Г.", срещу решение № 5211 от 16.05.2006 г. по адм. дело № 626/2006 г. на Върховния административен съд, пето отделение.
Касационната жалба е подадена в срока по чл. 33, ал. 1 ЗВАС и е допустима, но разгледана по същество е неоснователна.
От данните по делото е видно, че касационният жалбоподател има лицензия № 00252 от 20.12.2002 г., валидна до 19.12.2007 г., въз основа на която има правото да извършва превози на товари на територията на Р. Б..
Според чл. 7, ал. 2 от Закона за автомобилните превози (ЗАвтП) лицензи за извършване на такива превози се издава на търговци, които отговарят на изискванията за благонадеждност (добра репутация), професионална компетентност и финансова стабилност. Според ал. 6 на същия чл. 7 ЗАвтП изискванията за финансова стабилност са изпълнени, когато търговецът разполага с достатъчно ресурси, с които може да гарантира за нормалното стартиране и функционирането на транспортното предприятие и няма задължения за данъци и осигурителни вноски, освен когато са отсрочени или разсрочени по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК). А според чл. 11, т. 1, б."б" ЗАвтП правата, произтичащи от лицензията, се прекратяват по решение на лицензиращия орган, когато превозвачът престане да отговаря на изискванията на чл. 7, ал. 2. Законодателят е делегирал на министъра на транспорта правото (властта) с наредба да определи условията и редът за установяване на тези изисквания – чл. 7, ал. 3 ЗАвтП.
Въз основа на тази законова делегация министърът на транспорта е издал Наредба № 33 от 03.11.1999 г. за обществен превоз на пътници и товари на територията на Р. Б.. Дял трети от тази наредба е наименован "Обществен превоз на товари", а неговата глава първа е посветена на лицензията за извършване на обществен превоз на товари. Чл. 76, ал. 1 – 3 от посочената наредба определя условията, при чието наличие се приема, че превозвачът има финансова стабилност. Ал. 5 на същия чл. 76 изисква търговците, кандидати за лицензия, да доказват финансова стабилност при кандидатстването за лицензия, а тези, които вече са лицензирани превозвачи, да доказват финансова стабилност при увеличаване броя на автомобилите в предприятието и ежегодно
. Финансовата стабилност се доказва чрез представяне на справка с приложени копие от годишния баланс или отчета за приходите и разходите, заверени съответно от одитор или териториална данъчна дирекция по месторегистрация и документ от съответната териториална данъчна дирекция за липса на задължения към държавата, установени с влязъл в сила акт. (чл. 76, ал. 6 и ал. 8 от цитираната наредба).
За ежегодно доказване на финансовата стабилност тези документи трябва да бъдат представени до 30 април на текущата година (чл. 76, ал. 7).
На 25.11.2004 г. изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация" е внесъл доклад до министъра на транспорта, с който е представил проекти на заповеди за прекратяване на правата, произтичащи от лицензите на превозвачи, които не са представили в срока по чл. 76, ал. 7 от Наредба № 33 изискуемите по чл. 76, ал. 6 и ал. 8 от същата наредба документи, доказващи финансовата им стабилност през 2003 г. и 2004 г. Един от тези превозвачи е касационният жалбоподател, чиито права, произтичащи от лицензията, министърът на транспорта е прекратил със заповед № РД-08-1697 от 07.12.2004 г. на основание чл. 11, т. 1, б."б" ЗАвтП.
Касационният жалбоподател е оспорил тази заповед пред Върховния административен съд. С посоченото по-горе решение, срещу което е подадената сега касационна жалба, тричленен състав на пето отделение, е отхвърлил жалбата като неоснователна. За да постанови този резултат тричленният състав е приел, че жалбоподателят не е доказал финансова стабилност за 2003 г. и 2004 г. и поради това по отношение на него е отпаднало изискването на чл. 7, ал. 2, т. 3 ЗАвтП, респ. - че са налице условията на чл. 11, т. 1, б."б" ЗАвтП за прекратяване на правата по издадения му лиценз .
Решението е правилно, а релевираните с касационната жалба доводи са неоснователни.
Касационният жалбоподател е от кръга на визираните в чл. 2, ал. 1 от Наредба № 33 от 3.11.1999 г. за обществен превоз на пътници и товари на територията на Р. Б. правни субекти, който притежава лицензия за обществен превоз на товари. Следователно, за него е приложимо задължението по чл. 76, ал. 5, т. 3 и чл. 76, ал. 6, 7 и 8 от наредбата за ежегодно доказване на финансова стабилност чрез представяне на изискуемите документи и то в срок до 30 април на текущата година. Този срок има преклузивен характер, т. е. при неспазване на същия се преклудират (прекратяват) правата, произтичащи от лицензията. Изискуемите по ал. 6 на чл. 76 от Наредба № 33 документи за финансова стабилност не са представени в срока по ал. 7, а представените пред тричленния състав правилно са оставени без внимание, защото за определяне законосъобразността или незаконосъобразността на административните актове е меродавен моментът на издаването, създаването им. С оглед на това неоснователен е доводът на касатора, че представените в хода на съдебното производство документи са надлежно доказателство за финансовата му стабилност. Той е следвало да представи пред административния орган документите по чл. 76, ал. 6 от наредбата най-късно до 30 април на текущата година. Този срок е преклузивен, а не инструктивен, поради което касаторът не разполага с правната възможност да доказва финансовата си стабилност в хода на съдебния процес, защото към този момент срокът вече е изтекъл. При това положение, правилно е прието от тричленния състав, че към момента на издаване на процесната заповед са налице основанията по чл. 11, т. 1, б. "б" ЗАвтП за прекратяване на правата, произтичащи от лицензията. Обжалваната заповед се явява законосъобразна след като документите са представени извън срока по чл. 7 от Наредба № 33.
Тричленният състав правилно е приел, че при издаването на обжалваната заповед министърът на транспорта и съобщенията не е допуснал нарушение по чл. 7, ал. 2 и чл. 11, ал. 1 ЗАП. Прекратяването на правата, произтичащи от лиценза, е в резултат от неизпълнението на задължението на касатора в рамките на срока по чл. 76, ал. 7 от Наредба № 33, поради което административният орган не е бил длъжен да уведомява касатора за образуваното производство и да обсъжда неговите обяснения и възражения, които след изтичането на срока са ирелевантни за спора. След изтичане този срок не могат да се представят доказателства за финансовата стабилност на лицензирания превозвач, поради което не е необходимо и формалното спазване на чл. 7, ал. 2 и чл. 11, ал. 1 ЗАП от страна на административния орган. Неспазването на чл. 7, ал. 2 от Закона за административното производство не е съществено и не води до незаконосъобразност на акта. Съгласно посочените по-горе текстове на Наредба № 33 лицензираните превозвачи ежегодно доказват финансовата си стабилност и са длъжни да знаят и спазват задълженията си, произтичащи от закона. Освен това изтичането на преклузивния срок и произтичащата от това обстоятелство невъзможност да бъдат представяни и ценени документи за финансова стабилност, прави несъществени допуснатите при издаването на обжалваната заповед нарушения на правилата по чл. 7, ал. 2 и чл. 11, ал. 1 ЗАП, какъвто законосъобразен извод е направил тричленния състав.
По изложените съображения Върховният административен съд, петчленен състав, счита, че не са налице релевираните с касационната жалба основания за отмяна на посоченото по-горе решение на тричленния състав, поради което това решение следва да бъде оставено в сила.
Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, петчленен състав, РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА решение № 5211 от 16.05.2006 г. по адм. дело № 626/2006 г. на Върховния административен съд, пето отделение. РЕШЕНИЕТО не подлежи на обжалване. Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ С. П. секретар: ЧЛЕНОВЕ: /п/ И. Т./п/ А. Е./п/ Н. М./п/ М. А. А.Е.
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдията А. Е.
Според чл. 7, ал. 2 ЗАвтП лицензи за извършване на превоз на пътници и товари с автомобили с българска регистрация се издава на търговци, които отговарят на изискванията за благонадеждност (добра репутация), професионална компетентност и финансова стабилност. Правният спор, разрешен от тричленния състав с решението, срещу което е подадена касационната жалба по настоящето дело, касае въпросите за финансова стабилност, поради което ще се спра само на това изискване по чл. 7, ал. 2 ЗАвтП.
Изискванията за финансова стабилност по ал. 2, т. 3 са изпълнени, когато лицензираният превозвач разполага с достатъчно ресурси, с които може да гарантира за нормалното функциониране на транспортното предприятие и няма задължения за данъци и осигурителни вноски (чл. 7, ал. 6, изр. 1-во ЗАвтП). При това капиталът за първото превозно средство и за всяко следващо превозно средство трябва да отговаря на размера, определен в Наредба № 33 (чл. 7, ал. 6, изр. 2-ро ЗАвтП).
Условията и редът за установяване на изискванията за финансова стабилност се определят с Наредба № 33, издадена от министъра на транспорта по силата на законово делегиране (виж чл. 7, ал. 3 ЗАвтП). Касационният жалбоподател е притежавал лиценз за обществен превоз на товари на територията на Р. Б., поради което в случая са приложими правилата на дял трети "Обществен превоз на товари" от Наредба № 33. Чл. 76, ал. 1 от тази наредба регламентира минимално задължителния капитал за превозните средства (сравни чл. 7, ал. 6, изр. 2-ро ЗАвтП). С ал. 2 на същия чл. 76 министърът на транспорта е прогласил правилото, че изискванията за финансова стабилност на лицензирания превозвач са изпълнени, когато стойността на показателя за оценка на финансова стабилност Фс е по-голяма или равна на единица, а ал. 3 съдържа формули и указания как се определя този показател. Така с правилата на чл. 76, ал. 2 и 3 от Наредба № 33 министърът на транспорта е внесъл конкретика в абстрактното правило на чл. 7, ал. 6, изр. 1-во ЗАвтП кога са изпълнени изискванията за финансова стабилност. Следват правилата по ал. 5, 6, 7 и 8 на чл. 76, според които лицензираните превозвачи доказват финасова стабилност ежегодно (чл. 76, ал. 5, т. 3), като в срок до 30 април на текущата година (ал. 7) представят справка - приложение № 3 с приложени копие от годишния баланс или отчета за приходите и разходите, заверени съответно от одитор или териториална данъчна дирекция по месторегистрация, и банкова гаранция, когато показателят Фс по ал. 2 и 3 е по-малък от единица (чл. 76, ал. 6). Ако изпълняват изискванията за финансова стабилност, към тези документи лицензираните превозвачи представят и документ от съответната териториална данъчна дирекция за липса на задължения към държавата, установени с влязъл в сила акт.
Правата, произтичащи от лиценза, се прекратяват по решение на лицензиращия орган, когато превозвачът престане да отговаря на изискването за финансова стабилност (чл. 11, т. 1, б."б" ЗАвтП). Отговор на въпроса, кога следва да се счита, че превозвачът е престанал да отговаря на изискването за финансова стабилност, се извлича от указанието по чл. 7, ал. 6 ЗАвтП чрез правилото за логическо тълкуване "аргумент от противното" (argumentum a contrario) - изискванията за финансова стабилност не са изпълнени, когато лицензираният превозвач не разполага с достатъчно ресурси, с които да гарантира нормалното функциониране на транспортното предприятие и капиталът за всяко превозно средство не отговаря на размера, определен в Наредба № 33, т. е.
превозвачът е престанал да отговаря на изискването за финансова стабилност, когато не разполага с достатъчно ресурси за нормалното функциониране на транспортното предприятие.
Тълкуването на кнокретизиращите разпоредби по чл. 76, ал. 2 и ал. 3 от Наредба № 33 по правилото за аргумент от противното води до извода, че
превозвачът е престанал да отговаря на изискването за финансова стабилност, когато стойността на показателя за оценка на финансова стабилност, определен във всеки конкретен случай по реда на ал. 3 е по-малък от единица.
Тези изводи се правят въз основа на данните, показани от превозвача в ежегодно представяната от него справка - приложение № 3.
Поставя се въпросът какви са последиците, ако лицензиран превозвач не докаже в срока по чл. 76, ал. 7 от Наредба № 33 финансова стабилност.
Отговор на този въпрос не дава нито ЗАвтП, нито Наредба № 33.
И тук очевидната непълнота на закона (не и на наредбата, защото министърът на транспорта не е овластен да уреди този въпрос) се запълва по пътя на някакво непознато на правото
властническо тълкуване
- като не е представил в срока по чл. 76, ал. 7 от Наредба № 33 изискуемата справка и приложенията към нея, лицензираният превозвач не е доказал финансова стабилност, а това означава, че той е престанал да отговаря на изискването за финансова стабилност, казва министърът на транспорта с оспорената пред тричленния състав заповед (както и с фрапиращото множество такива заповеди, оспорени пред ВАС). Съвсем правилно в решение № 10991 от 09.12.2005 г. по адм. д. № 2279/2005 г. тричленен състав на ВАС-V отд. е приел, че това е "презюмиран от министъра юридически факт" (този извод е възприет и от петчленен състав на ВАС, който с реш.№ 7283 от 03.07.2006 г. по адм. д.№ 1497 от 2006 г. е оставил в сила цитираното решение на тричленния състав).
Няма закон в българското позитивно право, който да овластява министъра на транспорта да налага тежки по техните последици санкции въз основа на направено от него предположение!
Правно значимо предположение (презумпция) може да се установява само със закон. Затова, ако идеята на българския законодател бе да установи такава презумпция, текстът на чл. 11, т. 1, б."б" ЗАвтП щеше да гласи така:
"Правата, произтичащи от лиценза, се прекратяват по решение на лицензиращия орган, когато превозвачът не е доказал финансова стабилност в определен с наредбата по чл. 7, ал. 3 срок".
Но сега текстът на чл. 11, т. 1, б."б" ЗАвтП свързва правото на министъра, като лицензиращ орган, да прекрати правата по лицензията на касационния жалбоподател, с единствения релевантен факт, че последният е престанал да отговаря на изискването за финансова стабилност, а този факт може да бъде установен само чрез изчисляване на показателя Фс по формулата на чл. 76, ал. 3 от Наредба № 33 въз основа на данните по справката - приложение № 3 към ал. 6. Склонен съм дори да се съглася, че министърът на транспорта, с овластяването по чл. 7, ал. 3 ЗАвтП, е овластен да установи и правило, по силата на което неспазването на правилата по чл. 76, ал. 5, т. 3, ал. 6, 7 и 8 на Наредба № 33 има за последица необоримата презумпция, че лицензираният превозвач е престанал да отговаря на изискването за финансова стабилност. Само при нормативно установена необорима презумпция в посочения смисъл срокът по чл. 76, ал. 7 от Наредба № 33 може да бъде приет за фатален (но никога
преклузивен,
какъвто ВАС неправилно е възприел в трайната си практика, че е този срок), а неизпълнението на задълженията по чл. 7, ал. 2 и чл. 11, ал. 1 ЗАП за несъществено нарушение на тези административнопроизводствени правила. При настоящата липса на нормативно установена необорима презумпция, че когато не е представил изискуемите по чл. 76, ал. 6 документи в срока по ал. 7, лицензираният превозвач е престанал да отговаря на изискването за финансова стабилност, считам, че срокът по чл. 76, ал. 7 от Наредба № 33 не е фатален (този срок никога не може да бъде преклузивен, защото не е свързан с упражняване на субективно право, а е свързан с изпълнение на публично задължение, което не може да бъде преклудирано или пресечено с неговото изтичане), а неизпълнението на задълженията по чл. 7, ал. 2 и чл. 11, ал. 1 ЗАП е съществено нарушение на тези административнопроизводствени правила и е отменително основание по чл. 12, т. 3 ЗВАС.
По тези съображения считам, че релевираното с касационната жалба противоречие на оспореното с нея съдебно решение с материалния закон е налице, поради което решението на тричленния състав следва да бъде отменено и на основание чл. 40, ал. 2, изр. 2-ро ЗВАС вместо него следва да бъде постановено друго, с което оспорената заповед на министъра на транспорта да бъде безусловно отменена като издадена също в нарушение на материалния закон.
Написал особеното мнение
Съдия: