Производството по делото е по реда на чл. 145 и сл. от Административно процесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Е. П. Ф., от гр. С., против заповед № К-2685/18.03.2011 г. на министъра на вътрешните работи, с която на жалбоподателя е наложено дисциплинарно наказание „недопускане до конкурс за израстване в категория или степен за срок от три години”. В жалбата се навеждат доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед като постановена при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в нарушение на предписаната от закона форма и на материалноправните норми на Закона за министерството на вътрешните работи (ЗМВР) и правилника за приложението му.

Ответникът - министърът на вътрешните работи, в писмено становище, оспорва жалба и моли същата да бъде отхвърлена. Жалбата е подадена в срок и е допустима.

За да се произнесе по съществото й настоящият състав на Върховния административен съд приема за установено следното:

Със заповед № К-13975/14.12.2010 г. дисциплинарно наказващият орган е образувал дисциплинарно производство, определил е състава на дисциплинарно-разследващия орган и е разпоредил да се изготви становище относно наличие на основание за реализиране на дисциплинарна отговорност. Заповедта е издадена във връзка с постъпили данни, че за периода 08.02.2010 г. – 19.04.2010 г. в гр. С. главен инспектор Е. Ф., началник на група „Охранителна полиция” към РУП гр. С. – ОД на МВР гр. С. е подписвал двустранни протоколи, в които е занижил броя на реално участвалите в охранителните мероприятия полицейски служители, в резултат на което е допуснато на ОД на МВР – София да се заплатят по-малко средства от действително дължимите от страна на възложителя БК „Рилски спортист” в размер на 1 999.84 лв., с което виновно е нарушил длъжностните си задължения съгласно чл. 46, ал. 1 и 2, т. 8 от Инструкция № Із-2295/08.12.2006 г. за патрулно-постовата на МВР и т. 4, 7, 8 и 46 от Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР. Описаното нарушение е квалифицирано като такова по чл. 227, ал. 1, т. 7 и 10 от ЗМВР вр. чл. 230, ал. 2, т. 4 от ППЗМВР.

На 22.12.2010 г. държавният служител е запознат със заповедта и на същата дата е поканен да даде писмени обяснения. На 28.12.2010 г. и на 02.03.2011 г. същият е дал писмени обяснения, с които дисциплинарно наказващия орган е запознат на 17.03.2011 г., видно от поставените резолюции.

В резултат на проведеното дисциплинарно производство на 13.01.2011 г. е изготвена обобщена справка, в която са направени констатации, че при провеждане на дисциплинарното производство не са установени безспорни данни и не са събрани доказателства за виновно допуснати нарушения на длъжностните задължения от главен инспектор Е. Ф., свързани с Инструкция № Із-2295/08.12.2006 г. за патрулно-постовата на МВР, както и за умишлено нарушаване на етичните правила за поведение, представляващи тежки нарушения на служебната дисциплина и свързани с използване на служебното положение за облага на трети лица и довели до уронване на престижа на службата. Посочено е, че не може да се направи категоричен и обоснован извод, че Филипов е извършил дисциплинарните нарушения, за които е образувано дисциплинарното производство, както и че той не е допринесъл умишлено за установената от служителите на вътрешния одит вреда в размер на 1999.84 лв. Изложено е, че служителят неумишлено е допуснал определени пропуски при изпълнение на служебните си задължения, като същият е могъл и е следвало да съгласува със съответните длъжностни лица от областната дирекция как правилно да отчита участието на полицейските служители при охрана на баскетболните срещи по начин, по който да изключи, допускането на разлика в броя на участващите и на реално заплатените за участието на полицейски служители суми и да не допуска евентуалното ощетяване на бюджета на ОД на МВР от това, а като не го е направил е извършил нарушение на служебните си задължения. Направен е извод за допуснато нарушение на чл. 227, ал. 1, т. 11, пр. 1 ат ППЗМВР и е направено предложения на служителя да се наложи дисциплинарно наказание „порицание” за срок от 6 месеца. Служителят е запознат със справката на 14.01.2011 г.

На 14.01.2011 г. дисциплинарно-разследващият орган е изготвил и становище, с която дисциплинарно наказващият орган е запознат на 25.01.2011 г.

На 18.03.2011 г. министърът на вътрешните работи е издал оспорената заповед, с която е наложил на Е. П. Ф. дисциплинарно наказание „недопускане до конкурс за израстване в категория или в степен за срок от три години”. Като фактически основания за издаване на заповедта е посочено: за извършено нарушение на служебната дисциплина, изразяващо се в това, че за времето от 08.02.2010 г.–25.05.2010 г. в гр. С. главен инспектор Филипов при осъществяване на охранителна дейност в изпълнение на договор № Д-89/16.10.2009 г., сключен между БК „Рилски спортист” и ОД на МВР гр. С., е подписал 14 бр. двустранни протоколи, в които е занижил броя на реално участващите в охранителните мероприятия полицейски служители, с което при условията на системност е нарушил служебните си задължения съгласно типова длъжностна характеристика на длъжността началник на група „ООР” и „ОММББ” в ОДП и СДП и чл. 1 от договор № Д-89/16.10.2009 г., причинило щети на ОД на МВР – София в размер на 1482.52 лв. – деяния съставляващи нарушение на служебната дисциплина по чл. 224, ал. 2, т. 2 от ЗМВР, за които на основание чл. 228, ал.1, т. 2 от ППЗМВР е предвидено налагане на дисциплинарно наказание „недопускане до конкурс за израстване в категория или в степен за срок от една до три години”. В заповедна дисциплинарно наказващият орган се е позовал на изготвените от дисциплинарно-разследващия орган обобщена справка и становище.

С оглед на така установената фактическа обстановка, настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, направи следните правни изводи:

Обжалваната заповед е незаконосъобразна като издадена в нарушение на материалния закон и на предписаната от закона форма.

В оспорената заповед административният орган се е позовал на изготвените в дисциплинарното производство обобщена справка и становище на дисциплинарно-разследващия орган. Независимо от това дисциплинарно наказващият орган не е възприел предложенията направени в обобщената справка и становище, както относно характера на допуснатото нарушение, така и относно предложеното наказание. В административния акт не са изложени съображения защо не се приема предложението на дисциплинарно-разследващия орган и то при изрично позоваване на точно това предложение в мотивите на оспорената заповед. От изложеното следва, че заповедта не съдържа фактическите основания за налагане на дисциплинарното наказание. Действително становището на дисциплинарно-разследващия орган не е задължително за органа по назначаването, но ако същият приеме друго становище, то в административният акт следва да бъдат изложени съображенията за това. В настоящият случай в оспорената заповед липсват съображения защо административният орган е приел, че жалбоподателят е извършил друг вид дисциплинарни нарушения и съответно е наложил друг вид дисциплинарно наказание.

Предвид изискването за мотивиране на акта и съобразявайки нормата на чл. 229, ал. 2 от ЗМВР, визираща критериите при определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание, а именно – тежестта на нарушението и настъпилите от него последици, обстоятелствата, при които е извършено, формата на вината и цялостното поведение на държавния служител по време на службата, се налага изводът, че в заповедта за уволнение е необходимо да бъде обоснован вида и размера на наложеното наказание, което дисциплинарно наказващият орган не е сторил в конкретния случай. Липсват доказателства при определяне вида на наказанието да са взети предвид обстоятелствата, при които е извършено нарушението, настъпилите последици, формата на вината, както и цялостното поведение на служителя по време на службата. От събраните по делото доказателства е видно, че жалбоподателят е назначен на работа в органите на МВР през 1994 г., като по време на службата му Филипов е награждаван три пъти и не са му налагани дисциплинарни наказания.

При така констатираните недостатъци, следва да се приеме, че обжалваната заповед не съдържа всички задължителни по закон реквизити и е немотивирана. Горното сочи на съществени пороци във формата на административния акт, явяващи се достатъчни основания за неговата отмяна. Липсата на мотиви, както и необсъждането на обясненията и възраженията на дисциплинарноотговорното лице във всички случаи съставлява основание за отмяна на издадения административен акт, без значение дали същият е постановен в хипотезата на обвързана компетентност на органа или при условията на оперативна самостоятелност. Действително, съгласно ТР № 16/1975 г. на ВС, ППВС № 4/1976 г., ТР № 4/2004 г. на ОС на ВАС и ТР № 1/2006 на ВАС, както и според утвърдената съдебна практика по въпроса за мотивирането на административните актове, не е налице основание за отмяна, когато мотивите не са изложени в самия завършващ административното (дисциплинарното) производство акт, а в друг, отделен документ. Няма пречка обосновката да предхожда издаването на акта и да се съдържа в документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт. В дисциплинарните производства по ЗМВР функция на такъв подготвителен документ притежава становището на дисциплинарно-разследващия орган. В случаите, когато дисциплинарно наказващият орган не е изложил мотиви в заповедта по чл. 246, ал. 1 от ППЗМВР, тя се счита за мотивирана, ако такива се съдържат в решението на дисциплинарно-разследващия орган. В случая обаче дисциплинарно наказващия орган, в заповедта за налагане на дисциплинарното наказание, се е позовал на обобщената справка и становището на дисциплинарно-разследващия орган, а е възприел различни от установените дисциплинарни нарушения и е наложил друго наказание, за което не е изложил съображения. Освен това върху обясненията, депозирани от Филипов на 01.03.2011 г. дисциплинарно наказващия орган е отбелязал, че приема обясненията, поради което следва да се наложи по-леко по степен наказание, но независимо от това с издадената заповед е наложено по-тежко наказание от предложеното от дисциплинарно-разследващия орган. Ето защо не би могло да се приеме, че процесната заповед е мотивирана при хипотезата на изложени в подготвящия издаването й документ мотиви.

От изложеното следва, че заповедта е издадена в нарушение на чл. 246, ал. 1 вр. чл. 257 от ППЗМВР вр. чл. 59 от АПК, ал. 2, т. 4 от АПК.

Обжалваният административен акт е издаден и в нарушение на материалноправните норми на ЗМВР и ППЗМВР. В заповедта е посочено, че жалбоподателят е нарушил служебните си задължения по типова длъжностна характеристика за длъжностна началник на група „ООР” и „ОММББ” в ОДП и СДП и чл. 1 от договор № Д-89/16.10.2009 г., без да е посочено кои точно задължения са нарушени. От данните по делото е установено, че длъжността, заемана от Филипов към момента на извършване на нарушението е началник група „Охранителна полиция” при РУП – Самоков, за която длъжност му е връчена длъжностна характеристика. Следователно на жалбоподателя не може да се вмени вина за нарушение на служебни задължения за длъжност, която не е заемал и съответно не е имал задължение да я изпълнява. Цитирания чл. 1 от договора, сключен между БК „Рилски спортист” и ОД на МВР – София, регламентира начина на отчитане на разходите за реализираната охрана всяка спортна среща. По делото не е установено жалбоподателят умишлено да е занижил броя на участващите полицейски служители в охраната на спортните срещи. Напротив същият се е съобразил с предмета на договора, съгласно който изпълнителят осъществява срещу заплащане охрана на обществения ред със сили на полицията при провеждане на баскетболни срещи на БК „Рилски спортист” с други баскетболни отбори в спортната зала на гр. С. и е счел, че опазването на обществения ред в района извън залата не е включен в предмета на договора и съответно в задълженията на изпълнителя. Жалбоподателят обяснява разликата в записаните в двустранния протокол служители, охраняващи срещата с тези отразени в плана за мероприятието, с факта, че съгласно договора възложителят няма основание да заплаща за цялата охрана на проявата, а следва да плати по договора само за конкретно ангажираните служители в спортна зона за охрана, като останалата част от участвалите служители е свързана с охраната на обществения ред и се извършва на основание ЗМВР и свързаните с него подзаконови нормативни актове. От изложеното следва, че независимо дали правилно е тълкувал разпоредбите на договора или не Филипов не е извършил умишлено или по небрежност нарушение на служебните си задължения, поради което и оспорената заповед е издадена в нарушение на материалноправните норми на закона.

С оглед на изложеното настоящият състав на Върховния административен съд намира, че обжалваната заповед е незаконосъобразна като постановена в нарушение на предписаната от закона форма и в противоречие с материалноправните норми на ЗМВР и ППЗМВР, поради което и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК следва да бъде отменена.

По изложените съображения Върховният административен съд, петчленен състав, РЕШИ:

ОТМЕНЯ заповед № К-2685/18.03.2011 г. на министъра на вътрешните работи, с която на Е. П. Ф. е наложено дисциплинарно наказание „недопускане до конкурс за израстване в категория или в степен за срок от три години”.

Решението може да се обжалва с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните. Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ А. И. секретар: ЧЛЕНОВЕ: /п/ Д. Д./п/ И. Д.

И.Д.