Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по три касационни жалби, подадени от Т. Н. С., П. М. Н. и С. В. З. срещу Решение № 7157 от 14.06.2016 г., постановено по адм. д. № 1212 по описа за 2015 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на трето отделение. Със съдебното решение, предмет на касационен контрол, жалбата на настоящите касационни жалбоподатели срещу Постановление на Министерски съвет № 58 от 14.03.2014 г. за изменение и допълнение на нормативни актове на Министерски съвет на Р. Б (ПМС, ПМС № 58, Постановление/то, Постановление № 58) е отхвърлена. Наред с това жалбоподателите са осъдени да заплатят на Министерски съвет сума в размер на по 100,00 лв. всеки от тях, представляващи юрисконсултско възнаграждение и на Министерство на околната среда и водите също сума в размер на по 100,00 лв. всеки от тях, представляващи юрисконсултско възнаграждение.

В касационните жалби, подадени от С. и Н. се изразява становище, че обжалваното решение е неправилно. Предвид изложеното в тях следва да се приеме, че се поддържа касационно оплакване за постановяването му в нарушение на материалния закон – касационно основание по чл. 209, т. 3, предл. първо АПК. В жалбите се съдържат пространни съображения по съществото на оспорването срещу оспорените разпоредби от Постановлението.

В касационната жалба, подадена от З., също се поддържа становище, че обжалваното решение е неправилно. Предвид изложеното в нея се твърди постановяването му в нарушение на материалния закон и при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Съдът не е съобразил, че предоставената на държавата – членка възможност за преценка дали да създаде междинно звено за изпълнение на съответната оперативна програма се отнася за периода на първоначално определяне, договаряне, съгласуване и одобряване от Европейската комисия на оперативната програма. Наред с това не е коментирал, дали приемането на оспорените разпоредби не изисква предварително съгласуване с европейските институции в контекста на доклада на министъра на околната среда и водите за внасяне на проекта за Постановление и на становищата, представени в процеса на съгласувателните процедури. По подробно изложените в жалбата съображения, в това число такива по съществото на оспорването срещу оспорените разпоредби, се иска отмяната на обжалваното решение и постановяване на друго по съществото на спора, с което да бъде отменено ПМС № 58 в обжалваната част. Претендират се сторените разноски в двете съдебни инстанции.

Пред касационната инстанция жалбите се поддържат от жалбоподателите лично, а З. и чрез процесуалния си представител. По същество се иска да бъдат уважени. З. претендира сторените разноски.

Ответникът - Министерски съвет на Р. Б, чрез упълномощен юрисконсулт, оспорва касационните жалби в съдебното заседание пред настоящия съд. По същество иска оставяне в сила на първоинстанционното решение. Представя писмени бележки по съществото на спора.

Заинтересованата страна – министъра на околната среда и водите оспорва касационните жалби в представени по делото писмени отговори и в съдебно заседание чрез упълномощен юрисконсулт. По същество иска обжалваното решение да остане в сила.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава подробно мотивирано заключение за недопустимост на съдебното решение като постановено при липса на правен интерес от оспорването пред първата инстанция за настоящите касационни жалбоподатели предвид разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК. Поддържа становище, че право на оспорване е налице само ако права, свободи или законни интереси на лицето са засегнати от оспорения акт или могат да бъдат засегнати от него или ако той за лицето поражда задължения, а не от издаден на основание на него друг акт. Позовава се на принципното разбиране за рамката на правния интерес, изразено в приетото с Тълкувателно решение № 3 от 16.04.2013 г. на Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд по тълкувателно дело № 1 по описа за 2012 г. на този съд, съгласно което интересът трябва да е „пряк и непосредствен“. В този смисъл подчертава, че в случая правата и интересите на жалбоподателите са засегнати не от оспорения подзаконов нормативен акт, а от издадените за тях заповеди по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл (ЗАКОН ЗЗД ДЪРЖАВНИЯ СЛУЖИТЕЛ) (ЗДСл). Освен това, обръща се внимание, че по чл. 195, ал. 1 АПК подзаконовият нормативен акт се счита отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение, предвид което евентуалната отмяна на оспорените разпоредби не може да рефлектира върху издадените заповеди по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. При условията на евентуалност изразява становище за неоснователност на касационните жалби.

Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия, за да се произнесе по допустимостта и основателността на касационните жалби, съобрази следното:

Касационните жалби са подадени в установения четиринадесетдневен срок и от надлежни страни, имащи право и интерес от отмяната на обжалваното решение, поради което, и по аргумент от разпоредбите на чл. 210, ал. 1 и чл. 211, ал. 1 АПК, са процесуално допустими.

За да се произнесе, Върховният административен съд, в настоящия петчленен състав на Първа колегия, съобрази следното:

В производство по чл. 185 и сл. АПК тричленен състав на Върховния административен съд е разгледал оспорването по жалбата на Т. С. и присъединилите се към оспорването П. Н. и С. З. срещу оспорените разпоредби от Постановление № 58. С решението, предмет на касационна проверка, е направен извод за допустимост на оспорването срещу подзаконовия нормативен акт, а по същество за неговата неоснователност. Прието е, че Постановление № 58 е издадено от Министерски съвет на основание глава трета, раздел II от Устройствения правилник на Министерски съвет и на неговата администрация, приет с Постановление № 229/23.09.2009 г. на МС, посл. изм. ДВ, бр. 57 от 2015 г. (УПМСНА). Направен е извод, че Постановлението е валиден акт, като издаден от компетентен орган, при изрично предвидена законова делегация, в рамките на материалната му компетентност и в предписаната писмена форма.

По същество на оспорването тричленният състав на Върховния административен съд е приел, че оспорените разпоредби не противоречат на чл. 59 от Регламент (ЕО) № 1083/2006 г., както и на разпоредбите на Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 г. (публикуван в бр. 347 на „Официален вестник” от 20.12.2013 г. в сила от същата дата), включително на чл. 29, чл. 30 и чл. 108 от него. Като се е позовал на разпоредбите на чл. 59, пар 1, б. „а” и пар. 2 от Регламент № 1083/2006 г., както и на чл. 60, съдът е взел становище, че определянето на орган, който ще изпълнява функциите на междинно звено не е императивно задължение за държавата – членка, а е поставено като възможност за същата. Наред с това, взел е предвид чл. 29, чл. 30 и чл. 108 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. на Европейския парламент и съвета и е направил извод, че регламентът е предоставил оперативна самостоятелност на съответната държава – членка сама и съобразно вътрешната структура на изпълнителната власт да определи кой административен орган ще изпълнява функциите на управляващ орган на дадена програма и дали част от тези функции ще бъдат делегирани на междинно звено или ще бъдат изпълнявани от него. Приел е също така, че този регламент не поставя ограничение първоначално определените публични органи да бъдат променяни. С оглед това е направил извод, че приетите и оспорени изменения и допълнения са съобразени с дадените възможности на Р. Б като държава – членка. Така е извършено преструктуриране на Управителния орган по Оперативна програма „Околна среда” и съкращаване на междинно звено, като Дирекция „Кохезионна политика за околна среда” се заменя с Главна дирекция „Оперативна програма „Околна среда”, а Дирекция „Фондове на Европейския съюз за околна среда” се заличава. Доколкото, според тричленния състав на Върховния административен съд, административният орган е реализирал правомощието си да внесе промяна в структурата на отделните звена и във вида и броя на длъжностите, заемани от държавни служители, доводите, че с извършените промени се нарушават нормите на посочените по-горе регламенти са намерени за неоснователни. Отчетено е и това, че с разпоредбите на регламентите не е въведена забрана за персонална промяна на държавни служители, работещи по европейските структурни и инвестиционни фондове, като с направените изменения не се нарушават нормите на общностното право. В допълнение са изложени и съображения, че оспореният подзаконов нормативен акт е приет на редовно заседание на Министерски съвет, проведено при наличие на необходимия кворум, в съответствие с разпоредбите на чл. 42, ал. 1 и чл. 45, ал. 2 УПМСНА и е обнародван в Държавен вестник, съгласно чл. 37, ал. 1 от ЗНА (ЗАКОН ЗЗД НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ). Прието е, че са спазени и изискванията на чл. 78, ал. 1, т. 1 и ал. 2 АПК, както и на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Р. Б.Д.П е издадено при спазване на административнопроизводствените правила и съобразяване с материалноправните разпоредби, в обжалваното решение е направен краен извод за липса на отменителни основания. Присъдени са и разноски при съобразяване изхода на спора и с оглед направените искания за това. Решението е валидно, но недопустимо.

На първо място, видно е от уточнителните молби на С. и З. (л. 321-329 и л. 343, 344 от първоинстанционното дело), оспорват се като незаконосъобразни и се иска отмяната на разпоредбите на пар. 2, т. 1, т. 6, б. „а“, „б“ и „г“, т. 11, т. 14 и т. 15, б. „а“, „к“ и „л“ от ПМС № 58, а от тази на Н. (л. 335-342 от първоинстанционното дело) - на пар. 2, т. 1, т. 6, б. „а“, „б“ и „г“, т. 11, т. 14 и т. 15, б. „а“, „д“, „к“ и „л“ от ПМС № 58. Твърди се, че оспорените разпоредби имат за пряк ефект закриването на две дирекции „Кохезионна политика за околна среда“ и „Фондове на Европейския съюз за околна среда“ в МОСВ и създаване на Главна дирекция „Оперативна програма „Околна среда“. Това се потвърждава от тези лица и в касационните им жалби. С решението, предмет на контрол, е отхвърлена жалбата на С., З. и Н. срещу "Постановление на Министерски съвет (ПМС) № 58/14.03.2014 г. за изменение и допълнение на нормативни актове на Министерски съвет на Р. Б". Както се посочи оспорването е само срещу отделни разпоредби на пар. 2 от Постановлението, предвид което произнасянето в диспозитива, с което е отхвърлена жалбата срещу цялото ПМС, извън оспорените разпоредби, е свръх петитум. Това се явява основание за частичното му обезсилване в тази част като недопустимо.

На следващо място, за да приеме допустимост на оспорването, тричленният състав е изложил съображения, че по чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Като е счел, че жалбоподателите са подчинени на нормите на оспореното ПМС, тъй като са прекратени служебните им правоотношения, е направил извод, че възражението за недопустимостта му е неоснователно и е разгледал спора по същество.

Видно е от писмените бележки на Т. С. (л. 68-75 от първоинстанционното дело), че той обосновава правния си интерес от оспорването с твърдения за нарушаване правото му на работа и възнаграждение, възникнало вследствие на явяване и спечелване на конкурс за длъжността „Главен експерт в отдел Мониторинг и докладване на Дирекция „Кохезионна политика и околна среда в МОСВ“ предвид прекратяване на служебното му правоотношение със Заповед № 230 от 25.03.2014 г., издадена от министъра на околната среда и водите. По оспорването на последната е образувано адм. д. № 6544 по описа на Върховния административен съд за 2014 г.

С молбата, подадена от С. В. З. в хода на първоинстанционното производство на основание чл. 189, ал. 2 АПК (л. 86 от първоинстанционното дело), същата е посочила, че правният й интерес от оспорване в случая произтича от това, че всички подзаконови нормативни актове като оспорения засягали всеки правен субект, като наред с това, именно въз основа на него е прекратено служебното й правоотношение с МОСВ по силата на Заповед № 227 от 25.03.2014 г. на министъра на околната среда и водите. С тази заповед, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, във вр. с ПМС № 58 от 14.03.2014 г. е прекратено служебното правоотношение на З., считано от датата на връчване на заповедта (12.05.2014 г.) за длъжността „държавен експерт“ в Дирекция „Фондове на Европейския съюз за околна среда“, Отдел „Оценка, търгове и договаряне“, Направление „Води“ поради съкращаване на длъжността. По оспорването на последната било образувано адм. д. № 7609 по описа на Върховния административен съд за 2014 г. С Определение от 03.06.2015 г. производството по това дело било спряно до приключване на настоящото производство с влязло в сила съдебно решение.

С молбата, подадена от П. М. Н. в хода на първоинстанционното производство на основание чл. 189, ал. 2 АПК (л. 90, 91 от първоинстанционното дело), същата е посочила, че със Заповед № 231 от 25.03.2014 г., издадена от министъра на околната среда и водите, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, във връзка с ПМС № 58 от 14.03.2014 г. е прекратено служебното й правоотношение от длъжността „старши експерт“ в Дирекция „Фондове на Европейския съюз за околна среда“, Отдел „Финансова дейност“, направление „Верификация“ поради съкращаване на длъжността, считано от датата на връчване на заповедта (26.03.2014 г.).

Възражение досежно правния интерес на С. и присъединилите се към оспорването лица е било направено с нарочна молба от 31.07.2015 г. от процесуалния представител на ответника и пак от него в съдебните заседания на 14.12.2015 г. и на 25.01.2016 г. в хода на първоинстанционното производство, като в тази връзка е обърнато внимание и на това, че П. Н. не е обжалвала издадената й заповед за прекратяване на служебното правоотношение. В изнесената пред съда пледоария в съдебното заседание на 28.03.2016 г. също е изразено становището за недопустимост на жалбите от процесуалните представители на Министерски съвет и на заинтересованата страна. Такова обосновано становище се поддържа пред тричленния състав и в представените по делото пред първата инстанция от процесуалния представител на Министерски съвет писмени бележки от 31.03.2016 г. и в тези на заинтересованата страна от 04.04.2016 г.

За да е допустимо оспорването на подзаконов нормативен акт, респективно на отделни негови разпоредби, следва правните последици от него да настъпват пряко в правната сфера на субекта, без да е необходимо допълнително опосредяващо действие. Прякото засягане предполага актът да рефлектира директно върху правното положение на жалбоподателя, респективно на тези, които заявяват присъединяване към оспорването, чрез създаване на права, задължения или непосредствено да засяга негови правни интереси. В случая, тези условия по отношение на С., Н. и З. като лица, които обосновават правния си интерес от така предявеното оспорване с качеството си на уволнени държавни служители, чието служебно правоотношение с МОСВ е прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл (съкращаване на щата) във връзка с Постановление № 58 не са налице. Само по себе си качеството им на такива лица не сочи на правен интерес от оспорването, по което е образувано делото пред тричленния състав, по причина липсата на непосредствено засягане предвид опосредяващите уволнителни заповеди. Още по - малко такъв произтича само от факта, че "...са прекратени служебните им правоотношения...", както е прието в обжалваното решение.

Наред с това, съгласно чл. 195, ал. 1 АПК подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. Следователно, изходът на спора по настоящото дело, ако бъде разгледан по същество и оспорването бъде уважено, не може да рефлектира при преценка законосъобразността на уволнителните заповеди в контекста на релевираните твърдения и предписанието на чл. 142, ал. 1 АПК.