Производството по делото е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалби на „Плантафарм” ЕООД, гр. В., и „Български фармацевтичен съюз”, гр. С., против разпоредбата на стр. 2 на раздел І „Общи положения”, А. Структурата на лекарствения списък на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) със следното съдържание: „ Съгласно т. 355 от решението на Управителния съвет на НЗОК от 27.12.2007 г., указанията в тяхната цялост са задължителни за изпълнителите на медицинска помощ (ИМП), изпълнителите на стоматологична помощ (ИСП), както и за магистър-фармацевтите, работещи в изпълнение на договор с НЗОК” от Указание за работа с лекарствен списък на НЗОК – РД- 16-3/10.01.2008 г., утвърдено от директора на НЗОК, както и колона 7 –„пределна цена за НЗОК” и колона 9 –„максимална стойност, заплащана от задължително здравноосигурените лица” от Приложение № 2 –Лекарствен списък на НЗОК, в сила от 01.02.2008 г. – „работна версия за аптеки”, неразделна част от указанието. Жалбоподателите твърдят, че указанието в оспорената му част е нищожно като издадено от некомпетентен орган, при допуснати съществени нарушения на процесуалните правила и е в противоречие с решението на УС на НЗОК от 27.12.2007 г., както и на нормите на чл. 55, ал.2, т. 7 във вр. чл. 45 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО), чл. 55, ал. 5 вр. ал. 3, чл. 55, ал. 6 от ЗЗО, чл. 45, ал. 3 от ЗЗО, чл. 261 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина (ЗЛПХМ) вр. чл. 55, ал. 8, т. 4 от ЗЗО, както и чл. 18, т. 1 от Закона за защита на конкуренцията.
Ответната страна - НЗОК, чрез процесуалните си представители, оспорва жалбите, счита същите за недопустими, а по същество за неоснователни.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура е изразил становище за недопустимост на жалбите по съображения, че с оспореното указание не се създават нови права и задължения, а се дават практически указания относно прилагането на уредени правила за поведение. Сочи, че ако издателят на указанието е създал нови норми, то същите биха били нищожни, поради което не могат да породят правно действие.
Съдът намира доводите за недопустимост на жалбите за неоснователни, като съображенията за това са следните:
Жалбите са насочени срещу нормативен акт по определението на чл. 75 ал. 1 АПК. Нормативният характер на указанието произтича от неговото съдържание и основанието за издаването му, а именно т. 355 от решение № РД-УС-04-127 на УС на НЗОК от 27.12.2007 г. за определяне условията, на които трябва да отговарят изпълнителите на медицинска помощ, реда за сключване на договорите с тях и други условия по чл. 55, ал. 2, т. 2, 4, 6 и 7 ЗЗО. Цитираното решение съобразно правилата на чл. 55, ал. 3, т. 2 от ЗЗО вр. § 11а от преходните и заключителни разпоредби на ЗЗО е част от Националния рамков договор - 2006 г. (НРД). Лекарственият списък на НЗОК, изготвен по реда и условията, предвидени в закона, е неразделна част от НРД и по същността си е нормативен акт. Съгласно правилото на т. 353 от Решението на УС - НЗОК заплаща напълно или частично лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение на територията на страната, посочени в списъка с лекарства - приложение № 11 "Лекарствен списък на НЗОК", който съдържа: данни за всеки лекарствен продукт и химико-терапевтичната група, към която той се отнася; цените, до които НЗОК напълно или частично ги заплаща; условията за предписване и отпускане и списък с медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели - приложение № 15 "Списък с медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели на НЗОК". По силата на т.
354 Националната здравноосигурителна каса издава указания за работа със списъците по т. 353, като списъците и указанията са задължителни за ИМП и ИСП (т. 355). Нормата на т. 356 регламентира, че указанията се издават еднократно за действието на решението на УС на НЗОК ( което е неразделна част от НРД -2006 г.), и влизат в сила от датата на влизане в сила на списъците по чл. 353. Изменения и допълнения могат да бъдат правени при законодателни промени или при промяна на списъците по чл. 353 при спазване условията на ЗЗО и ЗЛПХМ. Следователно с указанието се регламентират правила за поведение, относими към прилагането на лекарствения списък на НЗОК – предписването и получаването на лекарствени продукти от списъка на НЗОК имат действие, докато е в сила съответният НРД, имат многократно правно действие и съдържат правила за поведение, които засягат неопределен и неограничен брой адресати. Ето защо твърдението на ответната страна, че оспореното указание е вътрешнослужебен акт по смисъла на чл. 2, ал.2, т. 3 от АПК, е неоснователно.
Жалбоподателите имат пряк и непосредствен правен интерес от оспорването.
От представените по делото удостоверение за актуално състояние на „Плантафарм” ЕООД и договор за отпускане на лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение, заплащани напълно или частично от НЗОК, сключен между жалбоподателя и НЗОК, се установява, че дружеството е аптека по смисъла на чл. 219, ал. 1 от ЗЛПХМ и е изпълнител по договор, сключен с НЗОК.
Жалбоподателят „Български фармацевтичен съюз” е съсловна организация на магистър-фармацевтите, в която задължително членуват всички магистър-фармацевти, упражняващи професията си, като една от основните му законодателно регламентирани функции е да представлява своите членове и защитава професионалните им права и интереси (чл. 3 и 5 от Закона за съсловната организация на магистър-фармацевтите). Обжалваното указание за работа с лекарствен списък е относимо към всички аптеки, изпълнители по договор с НЗОК, тъй като предмет на договора е задължението на аптеката да отпуска на задължително здравноосигурените лица (ЗЗОЛ) лекарства за домашно лечение на територията на страната, заплащани напълно или частично от НЗОК, включени в лекарствения списък на НЗОК.
От изложеното дотук се налага изводът, че оспореното указание рефлектира в правната сфера на жалбоподателите, тъй като създава задължения за тях, поради което е налице пряк и непосредствен правен интерес от обжалването и жалбите са допустими.
За да се произнесе по съществото на жалбите, съдът съобрази следното:
С решение № РД-04-127/27.12.2007 г. на Управителния съвет на НЗОК, (обнародвано в ДВ, бр. 5/2008 г. – в сила от 01.02.2008 г.) са определени условията, на които трябва да отговарят изпълнителите на медицинска помощ, редът на сключване на договорите с тях и други условия по чл. 55, ал.2, т. 2, 4, 6 и 7 от ЗЗО. По силата на т. 450 от решението неразделна част от приетите условия е и приложение № 11- лекарствен списък на НЗОК. Посоченият списък съдържа следните графи: 1. код, 2. международно непатентно наименование, 3. търговско наименование на лекарствения продукт, 4. лекарствена форма, 5. количество на лекарственото вещество, 6. окончателна опаковка, 7. притежател на разрешението за употреба на лекарствения продукт, 8. договорена цена с притежател на разрешението за употреба на лекарствения продукт без ДДС, 9. стойност, до която НЗОК заплаща, 10. условия за предписване и получаване на лекарства.
В приложение №2 – работна версия за аптеки (на лекарствения списък на НЗОК), което приложение е неразделна част от оспореното указание, липсват колоните, отразяващи договорената цена с притежател на разрешението, както и международното непатентно наименование на лекарствения продукт, а са добавени две нови колони, с които се определя пределната цена за НЗОК (колона 7) и максималната стойност, заплащана от ЗЗОЛ (колона 9), представляваща разлика между пределната цена за НЗОК и стойността, заплащана от НЗОК.
Разпоредбата на чл. 353 от решението на УС определя императивно съдържанието на списъка с лекарства – приложение № 11 "Лекарствен списък на НЗОК" и на списъка с медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели - приложение № 15.
Наредбата за условията и реда за договаряне на лекарствата, медицинските изделия и диетичните храни за специални медицински цели, стойността на които се заплаща напълно или частично от Националната здравноосигурителна каса, определя реда за договаряне на конкретни лекарства (стойността на които се заплаща напълно или частично от НЗОК), както и техните цени. Съгласно чл. 3 от наредбата цените се договарят между НЗОК съвместно със съсловните организации на лекарите и на лекарите по дентална медицина и притежателите на разрешение за употреба на лекарствен продукт или упълномощените техни представители на територията на България. НЗОК изготвя лекарствена листа-спецификация, която съдържа международни непатентни наименования на лекарствата; лекарствените форми; категория; максимално ниво на заплащане; процент, който се прилага за определяне на максималната стойност за цена на производител и максималната стойност за единица лекарствено вещество (чл. 6). На основата на утвърдената лекарствена листа-спецификация НЗОК провежда договарянето на конкретните лекарствени продукти, стойността на които се заплаща от НЗОК и на техните цени с притежатели на разрешение за употреба на лекарствен продукт или упълномощен от него представител на територията на Р. Б. (чл. 8).
Въз основа на резултатите от договарянето УС на НЗОК утвърждава Лекарствен списък на НЗОК, който съдържа конкретните лекарствени продукти за домашно лечение, стойността на които се заплаща напълно или частично от НЗОК, техните договорени цени и стойността, заплащана за всеки от тях от НЗОК (чл. 18). Тази стойност за всеки конкретен лекарствен продукт е фиксирана и посочена в Лекарствения списък. На основание утвърдения лекарствен списък директорът на НЗОК сключва договори с притежателите на разрешение за употреба на лекарствени продукти или с техни представители на територията на Р. Б., в който се определят цените на договорените лекарствени продукти, стойността, която НЗОК заплаща за тях, и условията за тяхното осигуряване на българския пазар, и условията, при които търговците на едро като подизпълнител ще разпространяват договорените лекарствени продукти (чл. 19, ал. 1 и 2).
Следователно НЗОК договаря цените на лекарствените продукти с притежателите на разрешение за употреба, като договорените цени са отразени в лекарствения списък и по тези цени НЗОК заплаща лекарствените продукти изцяло или отчасти. Законодателят не е регламентирал правомощие на НЗОК да регулира надценките на дребно.
Лекарственият списък на НЗОК се разработва в две работни версии - версия за ИМП, ИСП и аптечна версия, които следва да отговарят изцяло на решението на УС на НЗОК от 27.12.2007 г. (част от НРД-2006 г.), Приложение № 11 – Лекарствен списък на НЗОК.
Оспореното указание е издадено с цел унифициране работата на лекари и магистър-фармацевти с лекарствения списък на НЗОК, както и да запознае и улесни ЗЗОЛ с реда и начина на получаване на лекарствата, предписвани и отпускани по този списък за тяхното лечение. Както бе посочено по-горе, указанията влизат в сила от датата на влизане в сила на лекарствения списък и се прилагат за времето, през което е в сила решението на УС на НЗОК. Следователно по своята правна същност указанието е нормативен акт с по-ниска степен от НРД и решението на УС, като част от НРД, с което се дават указания относно работата (прилагането) с лекарствения списък.
С оспореното указание лекарственият списък е изменен, като е допълнен с две нови колони, отразяващи пределната цена на лекарствения продукт за НЗОК и максималната стойност, заплащана от ЗЗОЛ, като по този начин е определена окончателната продажна стойност, на която търговецът на дребно следва да продава лекарствените продукти, включени в лекарствения списък и предписани по предвидения в закона ред. Лекарственият списък като част от НРД ( чл. 55, ал.2, т. 7 ЗЗО), респективно като част от нормативен акт може да бъде изменен по предвидения за това ред в чл. 55, ал. 5 от ЗЗО. Изменението на лекарствения списък в аптечната му версия едностранно от директора на НЗОК по същността си е изменение на нормативния акт, наименуван НРД, което е в противоречие с посочената правна норма. Налице е и противоречие с изискването на чл. 55, ал.8, т. 4 от ЗЗО, съобразно който Националният рамков договор не може да установява допълнителни изисквания за аптеки, търговци на едро и производители на лекарства извън предвидените в ЗЛПМХ. С въвеждането на пределна цена за продажба на лекарствените продукти, за които НЗОК заплаща, по недопустим начин е изменен НРД в частта му относно лекарствения списък. Изменението е в противоречие с нормата на чл. 258 и чл. 260 от ЗЛПХМ, като в случая НЗОК е иззела правомощието на държавата, в лицето на Комисията по цените на лекарствените продукти, за регулиране на цените на лекарствените продукти, включвани в Позитивния лекарствен списък по чл. 262, ал. 4 и заплащани с публични средства, в съответствие с най-ниските референтни цени от държави членки, като част от Позитивния лекарствен списък е и лекарственият списък на НЗОК по силата на чл. 262, ал. 4, т. 1 от ЗЛПХМ. Налице е и противоречие с нормите на чл. 7 и 8 от Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, което обстоятелство се установява и с приложения списък, съдържащ информацията от приложение № 1 и приложение № 2 към Указанието и договорената цена с притежател на разрешение за употреба на конкретния лекарствен продукт без ДДС, надценки на търговец на едро и търговец на дребно, като са определени надценки в % едностранно от директора на НЗОК.
Съгласно чл. 15 ЗНА нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. В случая по несъмнен начин е установено, че указанието на директора на НЗОК е в противоречие с цитираните по-горе текстове от ЗЗО, ЗЛПХМ, НРД – 2006 г. и решение на УС на НЗОК от 27.12.2007 г., като част от НРД -2006 г., както и в противоречие с Наредбата за условията и реда за договаряне на лекарствата, медицинските изделия и диетичните храни за специални медицински цели, стойността на които се заплаща напълно или частично от Националната здравноосигурителна каса и Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти. Следователно оспореното указание е постановено в нарушение на материалноправните разпоредби и не съответства на изброените нормативни актове от по-висока степен, поради което колони 7 и 9 от Приложение 2 – „Лекарствен списък на НЗОК, в сила от 01.02.2008 г. – работна версия за аптеки” следва да бъдат отменени.
Що се отнася до искането на жалбоподателите да се отмени постановената задължителност на указанията за магистър-фармацевтите, работещи в изпълнение на договор с НЗОК, то същото е неоснователно. С оспорения акт се дават указания относно приложението на Лекарствения списък, а магистър-фармацевтите, сключили договори с НЗОК, изпълняват задълженията си по договора именно въз основа на лекарствения списък на НЗОК. Ето защо жалбите в тази им част са неоснователни и следва да бъдат отхвърлени.
По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, пето отделение, РЕШИ:
ОТМЕНЯ колона 7 „пределна цена за Националната здравноосигурителна каса” и колона 9 „максимална стойност, заплащана от задължително здравноосигурено лице в лева" от Приложение 2 – „Лекарствен списък на НЗОК, в сила от 01.02.2008 г. – работна версия за аптеки”, неразделна част от Указание за работа с лекарствен списък на НЗОК – РД16-3/10.01.2008 г., утвърдено от директора на НЗОК.
ОТХВЪРЛЯ жалбите на "Плантафарм" ЕООД и "Български фармацевтичен съюз" в останалата им част.
Решението може да се обжалва с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му.
Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ А. И.
секретар:
ЧЛЕНОВЕ:
/п/ И. Д./п/ М. М.
И.Д.