РЕШЕНИЕ НА СЪДА
13 декември 1979 година(*)
„Забрана за ново засаждане на лози“
[…] По дело 44/79
с предмет: искане, отправено до Съда на основание член 177 от Договора за ЕИО от Verwaltungsgericht (Административен съд), Neustadt an der Weinstrasse, за постановяване във връзка с висящото пред тази юрисдикция дело между
Liselotte Hauer, с местожителство в Bad Diirkheim,
и Land Rheinland-Pfalz (Land de Rhénanie-Palatinat)
на преюдициално заключение за тълкуване на член 2 от Регламент на № 1162/76 Съвета от 17 май 1976 година относно мерките, предвидени за приспособяване на лозарския потенциал към изискванията на пазара, изменен с Регламент № 2776/78 на Съвета от 23 ноември 1978 година, по отношение на член 1 от Gesetz uber Massnahmen auf dem Gebiete der Weinwirtschaft — Weinwirtschaftsgesetz) (германски закон за мерките в областта на лозаро-винарската икономика),
СЪДЪТ,
в състав: г‑н H. Kutscher, председател, г‑н A. O’Keeffe и г‑н A. Touffait, председатели на състави, г‑н J. Mertens de Wilmars, г‑н P. Pescatore, г‑н Mackenzie Stuart, г‑н G. Bosco, г‑н T. Koopmans и г‑н O. Due, съдии
генерален адвокат: г‑н M. Capotorti,
секретар: г‑н A. Van Houtte,
постанови настоящото
Решение
[…] От правна страна
1С определение от 14 декември 1978 г., постъпило в Съда на 20 март 1979 г. Verwaltungsgericht, Neustadt an der Weinstrasse, отправя до Съда два преюдициални въпроса на основание член 177 от Договора за ЕИО относно тълкуването на Регламент № 1162/76 на Съвета от 17 май 1976 година за мерките, предвидени за приспособяване на лозарския потенциал към изискванията на пазара (ОВ L 135, стр. 32), изменен с Регламент № 2776/78 на Съвета от 23 ноември 1978 година (ОВ L 333, стр. 1).
2От преписката по делото е видно, че на 6 юни 1975 г. ищцата по главното производство е подала молба до компетентните административни органи на провинция Rheinland-Pfalz за разрешение за засаждане на лози в парцел, който тя притежава в района на Bad Dürkheim. Разрешение е отказано поради факта, че съгласно разпоредбите на германското законодателство, приложими в тази област, а именно Закона за лозаро-винарската икономика (Weinwirtschaftsgesetz) от 10 март 1977 г., въпросният парцел не се счита за подходящ за отглеждане на лози. На 22 януари 1976 г. заинтересованото лице прави възражение срещу това решение. По време на процедурите по това възражение пред компетентния административен орган е приет Регламент № 1162/76 от 17 май 1976 година, член 2 от който налага забрана за срок от три години за всяко ново засаждане на лози. На 21 октомври същата година административният орган отхвърля възражението, излагайки два мотива за това: от една страна, непригодността на земята, а от друга страна, забраната за засаждане, произтичаща от горепосочения регламент на Общността.
3След като заинтересованото лице подава жалба пред Verwaltungsgericht, след извършване на експертизи относно гроздето, произвеждано в същата област, и като взема предвид споразуменията, постигнати с редица други собственици на парцели земя, съседни на тази на ищцата, административният орган приема, че земята на последната може да се приеме за подходяща за отглеждане на лози в съответствие с минималните изисквания, определени от вътрешното законодателство. Вследствие на това органът изразява готовността си да предостави разрешение веднага след като отпадне забраната за нови насаждения, наложена от общностната правна уредба. Ето защо изглежда, че понастоящем спорът между страните се отнася единствено до въпроси, свързани с общностното право.
4От своя страна, ищцата в главното производство счита, че посканото разрешение би следвало да ѝ бъде дадено поради обстоятелството, че разпоредбите на Регламент № 1162/76 били неприложими по отношение на молба, подадена много преди влизане в сила на този регламент. Дори да се предположи, че регламентът е приложим по отношение на молби, представени преди влизането му в сила, неговите разпоредби и в този случай не можело да ѝ бъдат противопоставяни, поради това че нарушават правото ѝ на собственост и правото ѝ да упражнява свободно професията си, които са гарантирани от членове 12 и 14 от Конституцията на Федерална република Германия.
5За да разреши този спор, Административният съд е формулирал следните два въпроса:
1.Трябва ли Регламент № 1162/76 на Съвета от 17 май 1976 година, изменен с регламент № 2776/78 на Съвета от 23 ноември 1978 година, да се тълкува в смисъл, че член 2, параграф 1 от него се прилага и по отношение на тези молби за разрешение за ново засаждане на лози, които вече са били подадени преди влизането в сила на този регламент?
2.При утвърдителен отговор на първия въпрос
трябва ли член 2, параграф 1 от Регламент № 1162/76 да бъде тълкуван в смисъл, че съдържащата се в него забрана за предоставяне на разрешение за ново засаждане — независимо от изключенията, посочени в член 2, параграф 2 от регламента — има общо приложение, тоест по-специално независимо от въпроса за непригодността на земята, който е уреден в член 1, параграф 1, второ изречение и параграф 2 от Weinwirtschaftsgesetz (германски закон за мерките в областта на лозаро-винарската икономика)?
По първия въпрос (приложение на Регламент № 1162/76 във времето)
6В това отношение ищцата в главното производство твърди, че при нормално развитие на обстоятелствата нейната молба до компетентния административен орган, подадена още на 6 юни 1975 г., следвало да доведе до решение в нейна полза преди влизането в сила на регламента на Общността, ако административната процедура се бе развила по обичайния начин и ако администрацията бе признала без отлагане факта, че нейният парцел е подходящ за отглеждане на лози в съответствие с изискванията на вътрешното право. Необходимо било тази ситуация да се вземе предвид при прилагането във времето на регламента на Общността, още повече че производството от въпросното лозе нямало никакво значително влияние върху условията на пазара, като се има предвид времето, което изтича от засаждането на едно лозе до неговата първа реколта.
7Аргументите, изтъкнати от ищцата в главното производство, не могат да бъдат възприети. Всъщност член 2, параграф 1, втора алинея от Регламент № 1162/76 изрично предвижда, че държавите-членки вече не предоставят разрешения за ново засаждане, „считано от датата, на която този регламент влиза в сила“. Като препраща към акта, предоставящ разрешение, тази разпоредба не дава възможност да бъде взето предвид времето на подаване на молбата. Тя отразява намерението за осигуряване на незабавно действие на регламента до такава степен, че дори упражняването на правата за засаждане или повторно засаждане, придобити преди влизане в сила на регламента, се спира до изтичане на срока на забраната по силата на член 4 от същия регламент.
8Както се посочва в шесто съображение от преамбюла по отношение на горната разпоредба, забраната за нови насаждения се налага поради „неоспорим обществен интерес“, който се изразява в необходимостта от това да се спре свръхпродукцията на вино в Общността, да се възстанови балансът на пазара и да се предотврати формирането на структурни излишъци. От това е видно, че Регламент № 1162/76 цели незабавното спиране на разширяването на съществуващите пространства, заети с лозя. Ето защо не може да се допусне изключение в полза на молба, направена преди влизането му в сила.
9Следователно на първия въпрос следва да се отговори, че Регламент № 1162/76 на Съвета от 17 май 1976 година, изменен с Регламент № 2776/78 от 23 ноември 1978 година, трябва да бъде тълкуван в смисъл, че член 2, параграф 1 от него се прилага и по отношение на молби за разрешение за ново засаждане на лозя, подадени преди влизането в сила на този регламент.
По втория въпрос (материален обхват на Регламент № 1162/76)
10С втория си въпрос Verwaltungsgericht иска от Съда да се произнесе относно това дали забраната за предоставяне на разрешение за ново засаждане, установена в член 2, параграф 1 от Регламент № 1162/76, има общо приложение, тоест дали се отнася също така и за терени, определени като подходящи за отглеждане на лозя в съответствие с критериите на вътрешното законодателство.
11В това отношение текстът на регламента е изричен, доколкото член 2 забранява „всякакво ново засаждане“, без да прави разлика по отношение на качеството на съответната почва. Както от текста, така и от посочените цели на Регламент № 1162/76 е ясно, че забраната трябва да се прилага по отношение на новите насаждения, независимо от характера на почвата и нейната класификация от вътрешното законодателство. Всъщност както става ясно от второ съображение от преамбюла, целта на регламента е да преустанови свръхпроизводството на европейско вино и да се възстанови баланса на пазара както в краткосрочен, така и в дългосрочен план. Единствено член 2, параграф 2 от регламента предвижда няколко изключения от общия характер на забраната, установена в параграф 1 от същия член, но безспорно нито едно от тези изключения не се прилага в този случай.
12Следователно на втория въпрос трябва да се отговори, че член 2, параграф 1 от Регламент № 1162/76 трябва да се тълкува в смисъл, че съдържащата се в него забрана за предоставяне на разрешения за ново засаждане — освен предвидените в член 2, параграф 2 от регламента изключения — има общо приложение, тоест в частност не се влияе от въпроса дали определен терен е годен за отглеждане на лози съгласно разпоредбите на националното право.
Относно защитата на основни права в правния ред на Общността
13В определението си за препращане Verwaltungsgericht посочва, че ако Регламент № 1162/76 трябва да бъде тълкуван в смисъл, че налага забрана с общо приложение, която се отнася дори до почвата, подходяща за отглеждане на лозя, тази забрана трябва да бъде считана евентуално за неприложима във Федерална република Германия поради съществуващи съмнения за нейната съвместимост с основните права, гарантирани от членове 14 и 12 от Конституцията, които се отнасят съответно до правото на собственост и правото на свободна стопанска инициатива.
14Както Съдът е приел в Решение от 17 декември 1970 г. по дело Internationale Handelsgesellschaft (Recueil, 1970 г., стр. 1125), въпросът за възможното нарушаване на основни права от акт на институциите на Общността може да бъде решаван единствено в светлината на общностното право. Тъй като би нарушило материалното единство и ефективността на общностното право, въвеждането на специални критерии за преценка, произтичащи от законодателството или от конституционноправния ред на дадена държава-членка, неизбежно би довело до нарушаване на целостта на общия пазар и излагане на опасност на единството на Общността.
15В цитираното по-горе съдебно решение и по-късно в Решение от 14 май 1974 г. по дело Nold (Recueil, 1974 г., стр. 491) Съдът е подчертал също, че основните права са неразделна част от общите принципи на правото, за чието спазване той следи; че като осигурява зачитането на тези права, той се вдъхновява от общите за държавите-членки конституционни традиции, така че в Общността не могат да бъдат допуснати мерки, които са несъвместими с основните права, признати от конституциите на тези държави; че международните актове за защита на правата на човека, към които държавите-членки са се присъединили или в чието изготвяне са участвали, също могат да съдържат указанията, които следва да бъдат взети предвид в общностното право. Тази концепция е призната по-късно от Съвместната декларация на Асамблеята, Съвета и Комисията от 5 април 1977 г., която след като цитира съдебната практика на Съда, се позовава, от една страна, на правата, гарантирани от конституциите на държавите-членки, и от друга страна, на Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи от 4 ноември 1950 година (ОВ C 103, 1977 г., стр. 1).
16При тези обстоятелства изразените от Verwaltungsgericht съмнения по отношение на съвместимостта на разпоредбите на Регламент № 1162/76 с нормите за защита на основните права трябва да бъдат разбирани като поставяне под въпрос на действителността на регламента с оглед на общностното право. В това отношение е необходимо да се направи разлика, от една страна, между евентуално нарушаване на правото на собственост, а от друга страна, евентуално ограничаване на свободната стопанска инициатива.
Относно въпроса за правото на собственост
17Правото на собственост е гарантирано в правния ред на Общността в съответствие с идеите, общи за конституциите на държавите-членки, които са отразени и в първия протокол към Конвенцията за защита на правата на човека.
18Член 1 от този протокол предвижда следното:
„Всяко физическо или юридическо лице има право мирно да се ползва от своята собственост. Никой не може да бъде лишен от своята собственост освен в интерес на обществото и съгласно условията, предвидени в закона и в общите принципи на международното право.
Предходните разпоредби не накърняват по никакъв начин правото на държавите да въвеждат такива закони, каквито счетат за необходими за осъществяването на контрол върху ползването на собствеността в съответствие с общия интерес или за осигуряване на плащането на данъци или други постъпления или глоби.“
19След като утвърждава зачитането на правото на собственост, тази разпоредба посочва две възможни форми на засягане на правата на собственика, в зависимост от това дали нарушението е насочено към лишаване на собственика от неговото право или към ограничаване на упражняването му. В този случай е неоспоримо, че забраната за ново засаждане не може да бъде приета за акт, който лишава собственика от неговата собственост, след като той остава свободен да разполага с нея или да я използва по друг начин, който не е забранен. От друга страна, няма съмнение, че тази забрана ограничава използването на собствеността. В това отношение втора алинея от член 1 от протокола съдържа важна насока в смисъл, че признава на държавите правото „да въвеждат такива закони, каквито счетат за необходими за осъществяването на контрол върху ползването на собствеността в съответствие с общия интерес“. Така протоколът приема по принцип законосъобразността на ограничения по отношение на използването на собствеността, като същевременно свежда тези ограничения до размер, до който те се считат за „необходими“ от държавата за защита на „общия интерес“. Въпреки това тази разпоредба все пак не дава възможност за достатъчно точен отговор на поставения от Verwaltungsgericht въпрос.
20Поради това, за да се отговори на този въпрос, е необходимо да се вземат предвид и насоките, произтичащи от конституционните норми и конституционната практика на деветте държави-членки. Първата констатация, която следва да се направи в това отношение, е, че тези норми и практика разрешават на законодателя да уреди използването на собствеността в съответствие с общия интерес. За тази цел някои конституции препращат към задълженията, произтичащи от правото на собственост (германски основен закон, член 14, алинея 2, изречение първо), от неговата обществена функция (италианска конституция, член 42, алинея 2), от подчиняването на неговото използване на изискванията на общото благо (германски основен закон, член 14, алинея 2, изречение второ и ирландска конституция, член 43.2.2?) или на изискванията на социалната справедливост (ирландска конституция, член 43.2.1?). Във всички държави-членки редица законодателни актове изразяват тази обществена функция на правото на собственост. Така във всички държави-членки е налице законодателство за селското стопанство и горите, за водоснабдяването, за защитата на естествената среда, за устройство на територията и на населените места, които налагат ограничения, понякога значителни, по отношение на използването на недвижимото имущество.
21По-специално всички държави — производители на вино, от Общността имат рестриктивно законодателство, макар и с различна строгост, относно засаждането на лозя, селекцията на сортовете и методите на култивация. В никоя от тези държави тези разпоредби не се считат по принцип за несъвместими с правото на собственост.
22Следователно при отчитане на конституционните идеи, които са общи за държавите-членки, и на последователната законодателна практика в най-различни области, може да се установи, че фактът, че Регламент № 1162/76 е наложил ограничения по отношение на новото засаждане на лозя, не дава основание той да бъде оспорен по принцип. Това е такъв вид ограничение, което е известно и прието за законосъобразно в идентични или подобни форми в конституционния ред на всички държави-членки.
23С тази констатация обаче не се изчерпва напълно въпросът, повдигнат от Verwaltungsgericht. Дори по принцип да не може да се оспори възможността на Общността да ограничава упражняването на правото на собственост в рамките на общата организация на пазара и за целите на структурната политика, необходимо е също да се установи дали ограниченията, въведени от спорните разпоредби, отговарят на преследваните от Общността цели от общ интерес и дали не представляват по отношение на следваната цел непропорционална и нетърпима намеса в правата на собственика, която би могла да накърни самата същност на правото на собственост. Такова всъщност е и оплакването на ищцата в главното производство, която счита, че единствено преследването на политика относно качеството би могло да позволи на законодателя да ограничи използването на собствеността във връзка с отглеждането на лозя, така че тя притежавала неопровержимо право от момента, в който е обявено, че нейната земя е подходяща за отглеждане на лозя. Това налага да се определи целта, преследвана от атакувания регламент, и да се установи дали е налице разумно съотношение между предвидените от него мерки и целта, преследвана от Общността в този случай.
24Разпоредбите на Регламент № 1162/76 трябва да бъдат разглеждани в контекста на общата организация на пазара на вино, която е тясно свързана със структурната политика на Общността в тази област. Целите на тази политика са посочени в Регламент № 816/70 от 28 април 1970 година относно допълнителни разпоредби за общата организация на пазара на вино (ОВ L 99, стр. 1), който е основата на спорния регламент, както и в Регламент № 337/79 от 5 февруари 1979 година за общата организация на пазара на вино (ОВ L 54, стр. 1), кодифициращ всички разпоредби, регулиращи общата организация на пазара. Дял ІІІ от този регламент относно „правилата за производството и за контрол върху развитието на насажденията“ съставлява правната уредба в тази област към настоящия момент. Друг елемент, който дава възможност да бъде установена политиката на Общността в тази област, е Резолюция на Съвета от 21 април 1975 година относно новите направления за баланса на пазара на трапезни вина (ОВ C 90, стр. 1).
25Взети заедно, тези актове сочат, че политиката, предприета и частично приложена от Общността, се състои от обща организация на пазара във връзка със структурно подобряване на сектора за производство на вино. В рамките на ръководните указания, съдържащи се в член 39 от Договора за ЕИО, това действие има двойна цел, а именно, от една страна, да създаде траен баланс на пазара на вино на ценово ниво, което носи печалба за производителите и е справедливо за потребителите, а от друга страна, да постигне подобряване на качеството на предлаганите на пазара вина. За да бъдат постигнати тези две цели на количествен баланс и подобрение на качеството, общностната правна уредба на пазара на вино предвижда разширен пакет от мерки, които се прилагат едновременно в стадия на производството и в стадия на продажба на виното.
26В това отношение е необходимо да се разгледат в частност разпоредбите на член 17 от Регламент № 816/70, възпроизведени по-обстойно в член 31 от Регламент № 337/79, който предвижда установяване от държавите-членки на прогнозни планове за засаждане и производство, координирани в рамките на задължителен общностен план. С оглед на прилагането на този план следва да бъдат приети мерки за засаждане, ново засаждане, изкореняване или изоставяне на лозята.
27В този контекст е бил приет Регламент № 1162/76. От неговия преамбюл и от икономическите обстоятелства, при които е бил приет, които се характеризират със създаването на постоянни излишъци в производството, считано от реколтата през 1974 година, е видно, че този регламент има двойна функция: от една страна, той трябва да даде възможност да бъде преустановено незабавно постоянното увеличаване на свръхпроизводството; от друга страна, той трябва да предостави на институциите на Общността времето, необходимо за прилагането на структурната политика, предназначена да окуражи висококачествена продукция при зачитане на индивидуалните характеристики и нуждите на различните региони на производство на вино в Общността чрез селекция на земя за отглеждане на грозде и селекция на видовете грозде и чрез регулиране на методите за производство.
28С оглед да бъде постигната тази двойна цел, Съветът въвежда с Регламент № 1162/76 обща забрана за нови насаждения, без да прави разлика, с изключение на някои строго определени изключения, в зависимост от качеството на почвата. По отношение на широкия обхват на въведената от Съвета мярка следва да бъде отбелязано че същата има временен характер. Тя е предназначена да регулира незабавно конюнктурна ситуация, характеризираща се с излишък, като едновременно с това подготвя окончателни структурни мерки.
29Разгледана в тази светлина, критикуваната мярка не съдържа никакво неоснователно ограничаване на упражняването на правото на собственост. Всъщност култивирането на нови лозя в ситуация на продължително свръхпроизводство от икономическа гледна точка не би имало никакъв друг ефект освен увеличаване на обема на свръхпроизводството; освен това такова разширяване на този етап би съдържало опасност да направи по-трудно прилагането на структурната политика на общностно равнище, в случай че такава политика почива на прилагането на критерии, които са по-строги от настоящите разпоредби на вътрешното законодателство относно селекцията на земята, на която е допуснато отглеждане на лози.
30Ето защо следва да се обобщи, че ограничението, наложено на използването на собствеността със забраната за ново засаждане на лозя, въведена за определен срок с Регламент № 1162/76, е оправдано от преследваните от Общността цели от общ интерес и не накърнява същността на правото на собственост, така както то е признато и гарантирано в общностния правен ред.
По въпроса за свободната стопанска инициатива
31Ищцата в главното производство също така твърди, че забраната за нови насаждения, наложена с Регламент № 1162/76, нарушава нейните основни права, доколкото нейният ефект води до ограничаване на правото ѝ на свободна стопанска инициатива като лозар.
32Както Съдът вече е отбелязал в Решение от 14 май 1974 г. по дело Nold, посочено по-горе, макар да е вярно, че са налице гаранции, предоставени от конституционноправния ред на редица държави-членки по отношение на правото на свободна стопанска инициатива, така гарантираното право, далече от това да бъде изключителен прерогатив, трябва да бъде разгледано в светлината на обществената функция на защитените дейности. В настоящия случай трябва да бъде отбелязано, че оспорваната общностна мярка не засяга по никакъв начин достъпа до професията „лозар“ или свободата на упражняване на тази професия на територия, предназначена понастоящем за отглеждане на лозя. Доколкото забраната за нови насаждения засяга свободното упражняване на професията „лозар“, това ограничение е само последица от ограничението по отношение на упражняването на правото на собственост, така че се слива с последното. Ето защо ограничението по отношение на свободното упражняване на професията „лозар“, ако се допусне, че такова съществува, е оправдано по същите причини, които оправдават ограничението, установено по отношение на използването на собственост.
33От гореизложеното е видно, че разглеждането на Регламент № 1162/76 в светлината на съмненията, изразени от Verwaltungsgericht, не показва нито един елемент от естество да засегне действителността на този регламент поради противоречие с изискванията, следващи от защитата на основни права в Общността.
По съдебните разноски
Разходите, направени от правителството на Федерална република Германия, от Съвета и от Комисията на Европейските общности, които са представили становища пред Съда, не подлежат на възстановяване.
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред Verwaltungsgericht, Neustadt an der Weinstrasse, последният следва да се произнесе по съдебните разноски.
По изложените съображения
СЪДЪТ,
произнасяйки се по въпросите, поставени от Verwaltungsgericht, Neustadt an der Weinstrasse, с определение от 14 декември 1978 г. реши:
1)Регламент № 1162/76 на Съвета от 17 май 1976 година относно мерките, предвидени за приспособяване на лозарския потенциал към изискванията на пазара, изменен с Регламент № 2776/78 от 23 ноември 1978 година относно второ изменение на Регламент № 1162/76, трябва да бъде тълкуван в смисъл, че член 2, параграф 1 от него се прилага и по отношение на молби за разрешение за ново засаждане на лозя, подадени преди влизане в сила на регламента.
2)Член 2, параграф 1 от Регламент № 1162/76 трябва да се тълкува в смисъл, че съдържащата се в него забрана за предоставяне на разрешения за ново засаждане — освен предвидените в член 2, параграф 2 от регламента изключения — има общо приложение, тоест в частност не се влияе от въпроса дали определен терен е годен за отглеждане на лози съгласно разпоредбите на националното право.
Kutscher
O’KeeffeTouffaitMertens de Wilmars
Pescatore
Mackenzie Stuart
BoscoKoopmans
Due Постановено в публично заседание в Люксембург на 13 декември 1979 година.
Секретар:
Председател:
A. Van Houtte
H. Kutscher
* Език на производството: немски.