РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
11 декември 2008 година ( *1 )
„Отпадъци — Понятие за временно съхраняване — Директива 75/442/ЕИО — Решение 2000/532/ЕО — Възможност за смесване на отпадъци, съответстващи на различни кодове — Понятие за смесени опаковки“
По дело C-387/07
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 234 ЕО от Tribunale di Ancona (Италия) с акт от 26 юли 2007 г., постъпил в Съда на 13 август 2007 г., в рамките на производство по дело
MI.VER Srl,
Daniele Antonelli
срещу
Provincia di Macerata,
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: г-н C. W. A. Timmermans, председател на състав, г-н J.-C. Bonichot, г-н J. Makarczyk, г-н P. Kūris (докладчик) и г-жа C. Toader, съдии,
генерален адвокат: г-н J. Mazák,
секретар: г-жа L. Hewlett, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 11 септември 2008 г.,
като има предвид становищата, представени:
— за Provincia di Macerata, от г-н L. Filippucci, procuratore,
— за италианското правителство, от г-н I. M. Braguglia, в качеството на представител, подпомаган от г-н G. Fiengo, avvocato dello Stato,
— за нидерландското правителство, от г-жа C. Wissels и г-н Y. de Vries, в качеството на представители,
— за Комисията на Европейските общности, от г-н J.-B. Laignelot и г-жа D. Recchia, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Директива 75/442/ЕИО на Съвета от 15 юли 1975 година относно отпадъците (OВ L 194, стр. 39), изменена с Регламент (ЕО) № 1882/2003 на Европейския парламент и на Съвета от 29 септември 2003 година (OВ L 284, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 4, стр. 213, наричана по-нататък „Директива 75/442“), както и на Решение 2000/532/ЕО на Комисията от 3 май 2000 година за замяна на Решение 94/3/ЕО за установяване на списък на отпадъците в съответствие с член 1, буква а) от Директива 75/442/ЕИО на Съвета относно отпадъците и Решение 94/904/ЕО на Съвета за установяване на списък на опасните отпадъци в съответствие с член 1, параграф 4 от Директива 91/689/ЕИО на Съвета относно опасните отпадъци (OВ L 226, стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 69).
2 Запитването е отправено във връзка с жалба, подадена от MI.VER Srl (наричано по-нататък „MI.VER“) и г-н Antonelli срещу разпореждане, издадено от Provincia di Macerata въз основа на протокол, съставен на 18 ноември 2005 г., който констатира нарушение на член 15 от Законодателен декрет № 22, който транспонира Директива 91/156/ЕИО относно отпадъците, Директива 91/689/ЕИО относно опасните отпадъци и Директива 94/62/ЕО относно опаковките и отпадъците от опаковки (decreto legislativo no 22, attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), от 5 февруари 1997 г. (редовно приложение към GURI № 38 от 15 февруари 1997 г.), изменен със Законодателен декрет № 389 от 8 ноември 1997 г. (GURI № 261 от 8 ноември 1997 г., наричан по-нататък „Законодателен декрет № 22/97“).
Правна уредба
Общностна правна уредба
3 Член 1 от Директива 75/442 гласи следното:
„По смисъла на настоящата директива:
a) „отпадък“ означава всяко вещество или предмет от категориите, установени в приложение I, които притежателят изхвърля, възнамерява или се изисква да изхвърли.
Комисията, като действа съгласно процедурата по член 18, не по-късно от 1 април 1993 г. изготвя списък на отпадъците, които принадлежат към категориите, изброени в приложение I. Този списък периодично се преразглежда и ако е необходимо, се актуализира по същата процедура;
б) „производител“ означава всяко лице, чиито дейности генерират отпадъци („първоначален производител“) и/или всяко лице, което осъществява предпреработка, смесване или други операции, водещи до промяна в естеството или състава на този отпадък;
в) „притежател“ означава производителят на отпадъци или физическото или юридическо лице, което ги притежава;
г) „управление“ означава събирането, транспортирането, оползотворяването и обезвреждането на отпадъци, включително надзора на такива операции, както и надзора на площадките за обезвреждане след закриването им;
д) „обезвреждане“ означава всяка от операциите, предвидени в приложение II А;
е) „оползотворяване“ означава всяка от операциите, предвидени в приложение II Б;
ж) „събиране“ означава прибирането, сортирането и/или смесването на отпадъци за целите на транспортирането.“ [неофициален превод]
4 Член 4 от тази директива гласи:
„Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират отпадъците да бъдат оползотворени или обезвредени, без да застрашават здравето на човека и без да се използват процеси или методи, които биха могли да навредят на околната среда, и по-специално:
— без риск за водата, въздуха или почвата или за растенията или животните,
— без да причиняват вреда чрез шум или миризми,
— без да засягат неблагоприятно околността или местата от особен интерес.
Държавите членки също така предприемат необходимите мерки за забраната на изоставянето, изхвърлянето и неконтролираното обезвреждане на отпадъци.“ [неофициален превод]
5 Приложение II A към Директива 75/442 изброява операциите по обезвреждане и сред тях съхраняването преди извършване на останалите операции по обезвреждане „с изключение на временното съхраняване до събиране от мястото на образуване“. Със същото изключение, в приложение II Б от тази директива, което обобщава операциите по оползотворяване, е посочено и съхраняването на отпадъци преди извършването на останалите операции по оползотворяване.
6 С Решение 2000/532 Комисията приема списък на отпадъците в съответствие с член 1, буква а) от Директива 75/442 и член 1, параграф 4 от Директива 91/689/ЕИО на Съвета от 12 декември 1991 година относно опасните отпадъци (OВ L 377, стр. 20; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 69). В този списък, приложен към посоченото решение, отпадъците са класирани по рубрики, на които съответства код. Рубриката „сменени опаковки“ съответства на код 15 01 06. Посоченият списък включва и рубрика „композитни опаковки“, която съответства на код 15 01 05.
7 Композитните опаковки са определени в член 2, параграф 1, буква а) от Решение 2005/270/ЕО на Комисията от 22 март 2005 година за установяване на формати, свързани със системата от база данни съгласно Директива 94/62/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно опаковките и отпадъците от опаковки (OВ L 86, стр. 6; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 49, стр. 7), като „опаковки, произведени от различни материали, които не могат да бъдат разделени на ръка, като никой от тях не превишава даден тегловен процентен дял“.
Национална правна уредба
8 Общностната правна уредба относно отпадъците е била транспонирана в италианския правов ред със Законодателен декрет № 22/97. Член 6, параграф 1, буква а) от този декрет възприема фигуриращото в Директива 75/442 определение за отпадък, като препраща към приложение А към посочения декрет, което в първоначалната версия на същия е съдържало „европейски каталог на отпадъците“, който е бил заменен от списък на отпадъците, който списък по подобие на установения с Решение 2000/532 възприема класиране на отпадъците по рубрики, на които съответства определен код. Рубриката „смесени опаковки“, както в Решение 2000/532, съответства на код 15 01 06.
9 Член 6, параграф 1, буква м) от Законодателен декрет № 22/97 определя временното съхраняване като смесване на отпадъци до събиране от мястото на образуване. Той определя условията на временното съхраняване, по-конкретно неговата максимална продължителност преди оползотворяване или обезвреждане, и предвижда по-специално, че такова съхраняване се извършва по отношение на хомогенни отпадъци, като се спазват относимите към тях технически норми. Приложения В и С към Законодателен декрет № 22/97 изброяват съответно операциите по обезвреждане и операциите по оползотворяване, които включват съхраняването преди извършване на тези операции, със същото изключение като предвиденото в Директива 75/442 относно временното съхраняване.
10 Член 15 от Законодателен декрет № 22/97 предвижда, че превозването на отпадъци от организации или предприятия трябва да бъде придружено от идентификационен формуляр, в който трябва да бъдат посочени по-конкретно името и адресът на производителя или притежателя, произходът, видът и количеството на отпадъците, инсталацията по местоназначение, датата на тръгване и маршрутът, както и името и адресът на получателя. Идентификационният формуляр съдържа графа, в която се описват отпадъците и се посочва техният европейски код. Съгласно член 20 от Законодателен декрет № 22/97 провинциите имат правомощия по осъществяване на контрола върху прилагането на релевантното законодателство. В член 52 от този декрет са предвидени административни глоби, по-специално в случай на неспазване на разпоредбите на член 15 от посочения декрет.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
11 При проверка, извършена на 17 ноември 2005 г., полицията на провинция Macerata констатира, че камион, управляван от г-н Antonelli, превозва отпадъци, състоящи се от различни видове опаковки, като найлонови торбички, каси от полистирол, палети и картонени опаковки. Този товар бил придружен от идентификационен формуляр на отпадъците, в който бил посочен код 15 01 06, съответстващ на „смесените опаковки“. След като преценяват, че превозваните отпадъци не могат да бъдат обозначени с този код, тъй като се касае за опаковки от различни материали, групирани заедно, натоварените с извършването на контрола длъжностни лица съставят протоколи за констатиране на нарушение на член 15 от Законодателен декрет № 22/97, от една страна, срещу производителя на отпадъците и от друга страна, срещу г-н Antonelli и MI.VER, съответно шофьор на камиона и превозвач на отпадъците. В края на административното производство Provincia di Macerata издава разпореждане срещу г-н Antonelli и MI.VER, с което им нарежда да платят солидарно общата сума от 540 EUR. На 4 декември 2006 г. г-н Antonelli и MI.VER подават жалба срещу това разпореждане пред Tribunale di Ancona.
12 Пред тази юрисдикция ищците по главното производство поддържат, че посоченият в идентификационния формуляр код е правилен и при условията на евентуалност, че отговорността за евентуалната грешка може да бъде вменена единствено на производителя на отпадъците. От своя страна Provincia di Macerata подържа, че при временно съхраняване попадащите под различни кодове отпадъци не могат да се смесват. Иначе би била налице дейност по управление, за която е необходимо разрешение. Освен това тя изтъква, че ако бъде допуснато такова смесване на отпадъци, код 15 01 06, който съответства на „смесените опаковки“, ще се прилага само към опаковки, „произведени от различни материали“, а не и към отпадъци, които се състоят от опаковки от различни материали, групирани заедно.
13 Като си задава въпроса дали производителят на отпадъчни опаковки е длъжен да ги разделя по категории, като използва съответните кодове от списъка, приложен към Решение 2000/532, преди да ги предаде на техния превозвач или на техния получател, Tribunale di Ancona решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Дали понятието за „временно съхраняване“, предвидено в Директива 75/442 […], позволява на производителя да смесва отпадъци, спадащи към различни кодове от Европейския каталог на отпадъците, както предвижда Решение 2000/532 […]?
2) При утвърдителен отговор на този въпрос може ли код […] 15 01 06, „смесени опаковки“, да се използва за обозначаване на отпадъци, състоящи се от опаковки от различни материали, групирани заедно, или този код обозначава единствено опаковките, произведени от различни материали, или такива, които се състоят от отделни компоненти от различни материали?“
По преюдициалните въпроси
По допустимостта
14 В писменото си становище Комисията задава въпроса дали поставените въпроси са релевантни с оглед решаването на спора по главното производство, тъй като те се отнасят до задълженията на производителя на отпадъци, докато, от една страна, член 15 от Законодателен декрет № 22/97, чието нарушение представлява твърдяното нарушение по главното производство, урежда транспорта на отпадъците, а от друга страна, според акта за препращане, жалба срещу разпореждането относно това нарушение са подали само г-н Antonelli и MI.VER, а не и производителят на въпросните отпадъци.
15 В това отношение следва да се напомни, че презумпцията за относимост на поставените от националните юрисдикции преюдициални въпроси може да не се приложи само в изключителни случаи, а именно когато е явно, че исканото тълкуване на визираните в тези въпроси разпоредби на общностното право няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство (вж. по-конкретно Решение от 15 декември 1995 г. по дело Bosman, C-415/93, Recueil, стр. I-4921, точка 61, както и Решение от 7 юни 2007 г. по дело Van der Weerd и др., C-222/05—C-225/05, Recueil, стр. I-4233, точка 22).
16 В случая, въпреки че актът за препращане не посочва правните последици, които могат да бъдат извлечени с оглед решаването на спора по главното производство от отговорите, които биха могли да бъдат дадени на поставените въпроси, от посочения акт, както и от писмените и устните становища на Provincia di Macerata личи, че последната е наложила административно наказание както на производителя, така и на превозвача на въпросните отпадъци, като е преценила, че те са съвместно отговорни за твърдяното нарушение, което се оспорва от г-н Antonelli и MI.VER. Следователно не изглежда, че исканото тълкуване на общностното право няма никаква връзка с действителността на този спор, което впрочем Комисията признава по време на съдебното заседание.
17 При тези условия двата въпроса, поставени от Tribunale di Ancona, са допустими.
По съществото на спора
По първия въпрос
18 С първия си въпрос препращащата юрисдикция иска по същество да установи дали Директива 75/442 и Решение 2000/532 трябва да се тълкуват в смисъл, че производителят на отпадъци може да смесва отпадъци, спадащи към различни кодове от приложения към посоченото решение списък, при тяхното временно съхраняване до събирането им от мястото на образуване, или обратно — в смисъл, че той трябва още на този стадий да ги сортира и съхранява отделно, като за тази цел използва посочените кодове.
19 Provincia di Macerata и италианското правителство смятат, че понятието за временно съхраняване предполага, че производителят на отпадъци, за да може да ги съхранява временно, трябва да ги групира по категории съгласно кодовете в списъка, приложен към Решение 2000/532.
20 Те отбелязват по същество, че от практиката на Съда (Решение от 5 октомври 1999 г. по дело Lirussi и Bizzaro, C-175/98 и C-177/98, Recueil, стр. I-6881, точка 54) следва, че временното съхраняване, въпреки че предхожда истинското управление на отпадъци и следователно за него не е необходимо разрешение, трябва да бъде регламентирано от държавите членки по такъв начин, че да бъдат постигнати целите, съдържащи се в Директива 75/442 относно защитата на здравето на човека и околната среда. Да се приеме, че производителят на отпадъци може да смесва без разрешение отпадъци, спадащи към различни кодове, обаче можело да бъде опасно и било спирачка за тяхното реално и пълно оползотворяване, което било в противоречие както с целите на посочената директива, така и с целта на кодификацията, установена с Решение 2000/532.
21 В това отношение следва да се отбележи, че временното съхраняване се споменава само в приложения II А и II Б към посочената директива, които изброяват съответно операциите по обезвреждане и операциите по оползотворяване на отпадъци. От тези приложения, съответно от точки Г 15 и С 13 следва, че временното съхраняване до събирането от мястото на образуване е изключено от списъка на операциите, които Директива 75/442 квалифицира като операции по обезвреждане или операции по оползотворяване. Както припомня Съдът в точка 45 от Решение по дело Lirussi и Bizzaro, посочено по-горе, временното съхраняване трябва да бъде определено като операция, предхождаща операцията по управление на отпадъци по смисъла на член 1, буква г) от тази директива.
22 Освен това Решение 2000/532, с което е приет списъкът на отпадъците, установен съгласно член 1, буква а) от Директива 75/442 и член 1, параграф 4 от Директива 91/689, не предписва никакви мерки относно временното съхраняване на отпадъци до събирането им от мястото на образуване.
23 Поради това следва да се приеме, че нито Директива 75/442, нито Решение 2000/532 налагат на държавите членки да приемат мерки, които задължават производителя на отпадъци да сортира и съхранява отпадъците отделно, като за тази цел използва кодовете от приложения към посочената директива списък, при тяхното временно съхраняване да събирането им от мястото на образуване.
24 Същевременно, в посоченото по-горе Решение по дело Lirussi и Bizzaro Съдът е постановил, че що се отнася до операциите по временно съхраняване, компетентните национални органи са длъжни да следят за спазването на задълженията, произтичащи от член 4 от Директива 75/442, който предвижда в своята първа алинея, че държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират отпадъците да бъдат оползотворени или обезвредени, без да застрашават здравето на човека и без да се използват процеси или методи, които биха могли да навредят на околната среда. Както Съдът е приел в точка 53 от това Решение, доколкото отпадъците, дори при временно съхраняване, могат да причинят значителни вреди на околната среда, действително следва да се приеме, че разпоредбите на член 4 от Директива 75/442, които имат за цел да приведат в действие принципа на предохранителните мерки, са приложими и към операцията по временно съхраняване.
25 Както Съдът многократно е посочвал обаче, член 4, първа алинея от Директива 75/442 не уточнява конкретното съдържание на мерките, които трябва да бъдат предприети, за да се гарантира, че отпадъците ще бъдат обезвредени, без да се застрашава здравето на човека и без да се навреди на околната среда, но обвързва държавите членки относно целите, които трябва да бъдат постигнати, като им оставя свобода на преценка при оценката на необходимостта от такива мерки (вж. по-конкретно Решение от 9 ноември 1999 г. по дело Комисия/Италия, C-365/97, Recueil, стр. I-7773, точка 67, Решение от 18 ноември 2004 г. по дело Комисия/Гърция, C-420/02, Recueil, стр. I-11175, точка 21 и Решение от 26 април 2007 г. по дело Комисия/Италия, C-135/05, Сборник, стр. I-3475, точка 37).
26 От това следва, че макар и Директива 75/442 да не налага на държавите членки да приемат конкретни мерки, задължаващи производителя на отпадъци да сортира и събира отделно отпадъците, като за тази цел използва кодовете от приложения към Решение 2000/532 списък, при тяхното временно съхраняване до събирането им от мястото на образуване, държавите членки са длъжни да приемат такива мерки, ако преценят, че те са необходими за постигане на целите, определени в член 4, първа алинея от посочената директива.
27 С оглед на предходните съображения на първия въпрос следва да се отговори, че Директива 75/442 и Решение 2000/532 допускат производителят на отпадъци да смесва отпадъци, спадащи към различни кодове от приложения към посоченото решение списък, при тяхното временно съхраняване до събирането им от мястото на образуване. Държавите членки обаче са длъжни да приемат мерки, задължаващи производителя на отпадъци да сортира и събира отделно отпадъците при тяхното временно съхраняване до събирането им от мястото на образуване, като за тази цел използва кодовете от посочения списък, ако преценят, че такива мерки са необходими за постигане на целите, определени в член 4, първа алинея от посочената директива.
По втория въпрос
28 С втория си въпрос препращащата юрисдикция иска да установи дали, при утвърдителен отговор на първия въпрос, код 15 01 06 от списъка, приложен към Решение 2000/532, който съответства на „смесените опаковки“, може да се използва за обозначаване на отпадъци, състоящи се от опаковки от различни материали, групирани заедно или този код обозначава само опаковките, „произведени от различни материали“.
29 Както беше посочено в точка 22 от настоящото съдебно решение, Решение 2000/532 не съдържа каквото и да е предписание относно временното съхраняване на отпадъци до събирането им от мястото на образуване. То има за цел да установи единствено номенклатура на отпадъците, в съответствие с член 1, буква а) от Директива 75/442 и член 1, параграф 4 от Директива 91/689, и не създава никакво задължение.
30 Въпреки това, при положение че тази номенклатура е възприета в италианската правна уредба, следва да се отговори на втория въпрос и за тази цел да се тълкува понятието за „смесени опаковки“, съответстващи на код 15 01 06 от приложения към посоченото решение списък, за да се гарантира еднообразно тълкуване на това понятие, в случай че препращащата юрисдикция прецени, че то намира приложение в делото по главното производство, с оглед на отговора, даден на първия въпрос (в този смисъл вж. по-специално Решение от 14 декември 2006 г. по дело Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C-217/05, Recueil, стр. I-11987, точка 20 и цитирана съдебната практика).
31 В това отношение следва да се отбележи, че тъй като Решение 2000/532 установява единствено номенклатура на отпадъците, то не дефинира понятията, съответстващи на различните кодове от приложения към него списък на отпадъци. Противно на това, Решение 2005/270 съдържа определен брой дефиниции, сред които дефиницията на „композитни опаковки“, която е релевантна, тъй като Решение 2000/532 споменава код 15 01 05, който съответства на този вид опаковка. Така композитните опаковки са дефинирани в член 2, параграф 1, буква а) от Решение 2005/270 като „опаковки, произведени от различни материали, които не могат да бъдат разделени на ръка, като никой от тях не превишава даден тегловен процентен дял.“
32 Понеже тази дефиниция на композитни опаковки съответства на това, което препращащата юрисдикция квалифицира като опаковки, „произведени от различни материали“, и на този вид опаковка и на смесените опаковки са дадени различни кодове в списъка, приложен към Решение 2000/532, от това следва изводът, че понятието за смесени опаковки не обхваща опаковките, „произведени от различни материали“, а се прилага към отпадъците, състоящи се от опаковки от различни материали, групирани заедно.
33 Следователно на втория въпрос следва да се отговори, че щом като националната правна уредба възпроизвежда списъка на отпадъците, приложен към Решение 2000/532, код 15 01 06, съответстващ на „смесени опаковки“, може да бъде използван за обозначаване на отпадъци, състоящи се от опаковки от различни материали, групирани заедно.
По съдебните разноски
34 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред препращащата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
1) Директива 75/442/ЕИО на Съвета от 15 юли 1975 година относно отпадъците, изменена с Регламент (ЕО) № 1882/2003 на Европейския парламент и на Съвета от 29 септември 2003 година и Решение 2000/532/ЕО на Комисията от 3 май 2000 година за замяна на Решение 94/3/ЕО за установяване на списък на отпадъците в съответствие с член 1, буква а) от Директива 75/442/ЕИО на Съвета относно отпадъците и Решение 94/904/ЕО на Съвета за установяване на списък на опасните отпадъци в съответствие с член 1, параграф 4 от Директива 91/689/ЕИО на Съвета относно опасните отпадъци допускат производителят на отпадъци да смесва отпадъци, спадащи към различни кодове от списъка, приложен към Решение 2000/532, при тяхното временно съхраняване до събирането им от мястото на образуване. Държавите членки обаче са длъжни да приемат мерки, задължаващи производителя на отпадъци да сортира и събира отделно отпадъците при тяхното временно съхраняване до събирането им от мястото на образуване, като използва за тази цел кодовете от посочения списък, ако преценят, че такива мерки са необходими за постигане на целите, определени в член 4, първа алинея от Директива 75/442, изменена с Регламент № 1882/2003.
2) Щом като националната правна уредба възпроизвежда списъка на отпадъците, приложен към Решение 2000/532, кодът 15 01 06, съответстващ на „смесени опаковки“, може да бъде използван за обозначаване на отпадъци, състоящи се от опаковки от различни материали, групирани заедно.
Подписи
( *1 ) Език на производството: италиански.