Върховният административен съд на Р. Б. - Пето отделение, в съдебно заседание на тридесети септември в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ:Л. Г. ЧЛЕНОВЕ:И. С. Т. К. при секретар Н. А. и с участието

на прокурора Цветанка Бориловаизслуша докладваното от председателяЛ. Г. по адм. дело № 5585/2021 Производството е по реда на чл.208 и сл. от АПК.

Образувано е по касационна жалба на министъра на вътрешните работи, чрез процесуален представител Д. Б. срещу решение №1938/24.03.2021 г. по адм. д.№7911/2020 г. по описа на Административен съд София град, с което е отменена негова заповед №8121К-8043/17.07.2020 г., с която на основание чл.107, ал.2 от ЗДСл е прекратено служебното отношение на Ц. М. на длъжност – „старши експерт“ в Сектор „ДНК анализи“ към отдел „Физико-химични и биологични изследвания“ при Научноизследователски институт по криминалистика – МВР.

В касационната жалба се оспорва решението като неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост – отменителни основания по чл.209, т.3 от АПК. Неправилни са изводите на съда, че при издаване на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение административният орган е допуснал нарушения на административно производствените правила и на материалния закон, по-специално разпоредбите на Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация /НУРОИСДА/. Съдът подробно е изследвал длъжностната характеристика на Марков и целите, изложени в индивидуалния му работен план за периода 01.01. – 01.12.2019 г., като е приел за нарушение посочването на общи задължения, а не конкретно постижими и измерими по обем, качество и срокове цели в нарушение на чл.9 от НУРОИСДА, като са преповторени обобщено преките задължения по длъжностната характеристика. Касаторът възразява, че цитираната разпоредба не поставя изискване за включване на всички цели от длъжностната характеристика в плана на служителя, като последното е въпрос на обсъждане между него и работодателя. Не е възможно залагането на точни количествени критерии в началото на годината и точния брой на съдебните експертизи, които ще трябва да изработи служителят. Задачите по т.2, 3 и 5 са със срок за изпълнение до края на 2019 г. или са възлагани след проведената междинна среща между Марков и работодателя, като в съставения за нея формуляр не са отбелязани коментари от работодателя и лицето. Марков е получил най-ниската оценка, тъй като не е изпълнил преобладаващата част от задълженията си на нивото на изискванията за обем, качество и срокове, което покрива определението в чл.16, т.5, б.“а“ от НУРОИСДА за поставяне на оценка „Неприемливо изпълнение“. Оценяването на служителя е в оперативната самостоятелност на административния орган, и попада извън обхвата на съдебен контрол.

Ответникът по касационната жалба – Ц. М., редовно призован, не се явява и не се представлява в съдебно заседание. В писмен отговор и молба изразява становище за неоснователност на жалбата. Доводът на касатора за невъзможност да се поставят конкретни критерии в индивидуалния работен план е несъстоятелен, тъй като поставянето на количествени показатели е възможно и необходимо предвид установеното забавяне и висящност на възложените експертизи. В касационната жалба не са изложени конкретни аргументи, с които да се оборят задълбочените и мотивирани изводи на първоинстанционния съд. На проведените междинни срещи между ответника и оценяващия ръководител, не са направени забележки, констатации за неизпълнени задължения и препоръки отстраняването на недостатъци. Нормативното изискване за провеждане на междинната среща цели да се проследи текущото изпълнение на задачите заложени в работния план, да се подпомогне и поощри служителят.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Законосъобразно е прието от съда, че на междинната среща не е извършен преглед на изпълнението на длъжността, при съобразяване на целите, определени в индивидуалния работен план, възложените конкретни задачи и показаните компетентности от служителя. Липсата на негативни констатации на оценяващия ръководител на междинната среща не съответства на определената годишна оценка „Неприемливо поведение“.

Върховният административен съд, като взе предвид наведените доводи в жалбата и доказателствата по делото, намира следното:

Касационната жалба е подадена в срока по чл.211, ал.1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл.210, ал.1 АПК. Разгледана по същество е неоснователна.

Първоинстанционният съд е отменил заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на касатора с мотива, че не са налице предпоставките по чл.107, ал.2 от Закона за държавния служител /ЗДСл/ по отношение на ответника по касация. Според тази разпоредба, органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение без предизвестие с държавен служител, получил възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността в едномесечен срок от получаване на окончателната оценка. Видно от докладна записка рег.№196р-380/03.07.2020 г. от директора на Научноизследователския институт по криминалистика до министъра на вътрешните работи, касаторът е извършил в периода 01.01.2020 г. – 31.01.2020 г. оценяване на изпълнението на длъжността за 2019 г. на служителите на Научно изследователския институт по криминалистика – МВР съгласно Наредба за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация /НУРОИСДА/, сред които не е ответникът по касация, тъй като същият е ползвал дългосрочен отпуск поради временна неработоспособност. На 15.06.2020 г. между него и оценяващия го ръководител – началник сектор „ДНК анализи“, е проведена заключителна среща, на която му е определена най-ниска оценка – „Неприемливо изпълнение“. Ответникът по касация е подал възражение срещу оценката, разгледано и обсъдено с цитираната докладна записка, с която е предложено на основание чл.107, ал.2 от ЗДСл да бъде прекратено служебното му правоотношение.

Решението на Административен съд София град е валидно и допустимо, а разгледано по същество правилно, постановено в съответствие с процесуалните правила и материалния закон. Първоинстанционният съд правилно е установил фактическата обстановка, възоснова на която е извел и правилни и законосъобразни изводи за незаконосъобразност на процесната заповед за прекратяване на служебното правоотношение на лицето. Приложеният формуляр за оценка на служителя, възоснова на който е поставена най-ниската оценка за работата му във визирания период, макар формално да покрива изискванията за посочване и анализ на критериите за оценка, не съдържа конкретни, количествено и качествено определени показатели. Това води до неяснота и непрозрачност на метода и критериите за оценяване на дейността на конкретното лице. Също така, при проведената междинна среща със служителя, същият не е получил коментар, критика и/или предложение за подобряване на дейността си по нито един от изброените във финалния формуляр критерии и области. Накърнено е правото на защита на лицето, тъй като същото не е могло своевременно да защити правата и интересите си в хода на административното производство. Препятстван е и ефективният съдебен контрол за законосъобразност на акта, тъй като в хода на визирания период служителят е наблюдаван и оценен без ясни критерии. Това представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което не би могло да бъде санирано с последващото им посочване и изясняване на етапа на поставяне на финалната оценка и съставяне на докладната записка за прекратяване на служебното правоотношение на ответника. Текущото наблюдение и преценка на работата на служителя не може да е бланкетно и формално. Необходими са конкретни, ясни и измерими критерии и цели, както и постоянна и периодична възможност на служителя да поддържа връзка с оценяващия ръководител и да обменя информация и мнение за изпълнението на длъжностните му задължения.

Разпоредбата на чл.76, ал.1 и 2 от ЗДСл предвижда ежегодната оценка на изпълнението на длъжността на държавните служители да се извършва по система от критерии, чрез които се оценяват постигането на предварително съгласувани цели, степента на изпълнение на задълженията и професионалните компетентности, при спазване на предвидената в НУРОИСДА процедура. В този аспект съдът правилно е приел, че съставеният индивидуален работен план не съответства на изискванията на НУРОИСДА /Наредбата/. В чл.9, ал.1 от Наредбата е предвидено, че изготвянето и съгласуването на индивидуалния работен план се извършват съвместно от оценяващия ръководител и от оценявания, като се отчитат основната цел, преките задължения, управляваните ресурси и компетентностите, определени в длъжностната характеристика на длъжността, заемана от оценявания. Според чл.9, ал.2 от Наредбата, в индивидуалния работен план се определят целите, срокът и изискванията/критериите за изпълнението, които оценяваният трябва да постигне през периода. Целите в индивидуалния работен план на оценявания трябва да са в максимална степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на административната структура като цяло и/или на административното звено и измерими по обем, качество и срокове /чл.9, ал.3/. Броят на целите в индивидуалния работен план не трябва да надвишава 7 /ал.4 на чл.9/. Според чл.11, ал.1 от НУРОИСДА, обобщаването на преките задължения и/или възлагането на конкретни задачи се извършват съвместно от оценяващия ръководител и от оценявания, като се отчитат основната цел, преките задължения, управляваните ресурси и компетентностите, определени в длъжностната характеристика на длъжността, заемана от оценявания. Ал.2 на същия член предвижда, че при невъзможност да се постигне съгласие по обобщаването на преките задължения и/или възлагането на конкретни задачи то се определя от оценяващия ръководител. Съгласно процедурата предвидена в чл.12, ал.1-4 от НУРОИСДА, междинната среща между оценяващия ръководител и оценявания се провежда в периода от 15 юни до 31 юли на съответната календарна година, като оценяващият ръководител и оценяваният правят преглед на изпълнението на длъжността относно постигането на целите, определени в индивидуалния работен план, или на изпълнението на задълженията от длъжностната характеристика/ възложените конкретни задачи, на показаните компетентности от служителя, както и на други въпроси, които са свързани и могат да подобрят изпълнението на длъжността. При необходимост някои от целите в индивидуалния работен план или възложените конкретни задачи може да се изменят или допълнят, както и да се набележат конкретни действия за подобряване на изпълнението. Оценяващият ръководител мотивира необходимостта от изменение и допълнение на целите в индивидуалния работен план. След приключване на междинната среща се попълва съответният раздел от формуляра за оценка. На заключителната среща между оценяващия ръководител по чл.13 от НУРОИСДА оценяваният представя накратко основните си постижения, възникналите трудности, възможности за подобряване и самооценка за своето изпълнение Обсъждат се степента, в която са постигнати целите в индивидуалния работен план - за висшите държавни служители, служителите на ръководни длъжности и на експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции; степента, в която оценяваният е показал компетентностите, необходими за ефективно изпълнение на заеманата длъжност; подходящи действия за развитие на служителя. След приключване на заключителната среща се попълват съответните раздели от формуляра за оценка. В чл.14, ал.1 от НУРОИСДА е предвидено, че изпълнението на длъжността на ответника се оценява с годишна оценка въз основа на: 1. степента на постигане на целите от индивидуалния работен план; 2. показаните компетентности.

Съгласно чл.16, ал.1, т.5 от Наредбата, оценяващият ръководител определя годишна оценка Неприемливо изпълнение, когато оценяваният едновременно:а) не е изпълнил преобладаващата част от целите в индивидуалния си работен план на нивото на изискванията/критериите, определени в него, като неизпълнението е предизвикано от обстоятелства, зависещи от служителя; б) е показал за преобладаващата част от компетентностите знания, умения и поведение, неотговарящи на изискванията в приложение № 1. Според чл.18, ал.1-3 от НУРОИСДА, оценяващият ръководител е длъжен да извърши оценката на изпълнението на длъжността безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, както и да мотивира писмено своята оценка. Оценяващият ръководител може да поиска мнение за работата на оценявания от други служители, които често работят с него. Отчита и наличната информация за мнението на външни потребители относно работата на оценявания.

Описаните процедури не са спазени в процесния случай. Индивидуалният работен план на ответника не съдържа конкретни и постижими цели, измерими по обем качество и срокове. Това има за резултат невъзможност да се извърши коректно проверката за изпълнение на целите в работния план за периода на оценяване и опорочава крайната оценка, която следва да бъде изготвена съобразно степента на постигане на тези цели /чл.14, ал.1 от НУРОИСДА/. Изводът на съдебния състав за нарушение на изискванията на наредбата за формиране на крайната оценка е направен при правилно тълкуване и прилагане на нормативната уредба. В случая съдът преценява административния акт относно неговата законосъобразност, без да извършва преценка за целесъобразността му, противно на твърдяното от касатора. Правилни са изводите на АССГ относно допуснати съществени нарушения на процесуалните и материални норми на Наредбата при изготвянето на крайната оценка. При попълване на формуляра, оценяващият е употребил изразите: „Сравнително нисък брой на изготвените експертизи“, „Ниска натовареност“, „Значителна част от възложените му експертизи“, без да изяснява как точно се измерват, определят и сравняват тези величини. Оценката и изискванията към служителя не следва да са абстрактни. Както е посочил първоинстанционния съд, общата оценка следва да отразява конкретно изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности на служителя. Степента на коректност и обективност на оценяването, съответно на попълването на формуляра за оценка на служителя, като част от процедурата по издаване на процесната заповед за прекратяване на служебното му правоотношение не подлежат на самостоятелен съдебен контрол. Те са предмет на преценката за законосъобразност на крайния административен акт.

Във формуляра лаконично са изведени коментари за изпълнение от служителя по всеки един от шестте стандартни показатели за длъжността, без посочване и сравнителен анализ с останалите служители. В докладната до министъра на вътрешните работи е направен по-обстоен преглед на изпълнението по показателите, като са посочени някои цифрови стойности и сравнения с изпълнението на останалите служители. При оценката и сравненията не се изяснява дали и как е взето предвид отсъствието поради дългосрочен отпуск на служителя /каквото е направено за отсъствията на останалите служители/, нито това, че на него е възложено изцяло да се занимае с изработването на методология за калибриране на пипетите в сектора, дейност, която не е включена в плана на останалите служители, както и други общозначими за сектора проекти. Цялостна сравнимост и съизмеримост на резултатите на Марков с останалите служители е трудно постижима, тъй като са му възложени и задачи, различни от общите задачи на останалите служители. Това се отнася и до допълнително поставената му задача за превеждане на онази част от стандарта за калибриране на бутални пипети /за целия сектор/, отговаряща на доставената в института апаратура. Административният орган сочи, че на г-н Марков му е възложено да отговаря за всички дейности по организацията и провеждането на калибриране на автоматичните пипети за сектора, като му е вменено че не е разработил вътрешно лабораторен метод „Калибриране на автоматични бутални пипети“. По отношение на шестата цел в работния план – „Развитие на Националната ДНК база данни“, в цитираната докладна е посочено, че Марков през 2019 г. е въвел 30 следи в следотеката, което е съпоставимо с резултатите на другите служители и може да се приеме според органа, че служителят е покрил критериите за изпълнение на тази цел. Тези изводи в докладната противоречат на поставената най-ниска оценка на служителя за неприемливо изпълнение на задълженията му. Не е взето предвид и обсъдено възражението на служителя, че за новите дейности, които са му възложили е трябвало да се самообучи. По отношение броя на извършените в периода изследвания, Марков се намира в средата на класацията, като има служители и с повече, но и с по-малко от него брой извършени такива. По отношение комплексността на експертизите, прави впечатление, че Марков има преобладаващо единични експертизи /работил е сам/, докато колегите му, с изключение на Ставрева и Джельова, са работили значителен брой съвместни експертизи /т. е. повече от един експерт извършват експертизата и си помагат /комбинират, и разделят натовареността, изследванията и писмената работа по заключението, от което би могло да се направи извод, че са улеснени в известна степен при изготвянето му/. Видно от данните за проведени експертизи и други изследвания, посочени в Справка за периода 01.01.2019 – 31.12.2019 г. - /на л.27 по адм. д.№7911/2020 г./ : Марков е с 84 единични и 1 съвместно; Чипински – 75 единични и 30 съвместни; Ставрева – 404 единични и 1 съвместно; Стоянова – 60 единични и 109 съвместни; Илиев - 22 единични и 1 съвместно; Ангелова – 0 единични и 76 съвместни; Девенска – 48 единични и 43 съвместни; Жельова – 96 единични и 2 съвместни и Иванова – 120 единични и 99 съвместни. Данните сочат, че например за Ставрева – от общо 410 изследвания, 373 представляват справки /а не експертизи/ и 29 са експертизи; Иванова – от общо 237 изследвания – 137 са експертизи и 100 са справки, като 120 от изследванията й са единични и 99 съвместни. Цитираните данни в таблицата демонстрират различия във вида и типа на работа на служителите в сектора. С оглед обективното сравнение на натовареността и резултатите им, следва да се отчете, че тяхната заетост и дейности са разнородни като вид, обем, часова заетост и необходими знания и умения. Видно е също, че Марков, макар и с не най-висок брой експертизи, е на едно от челните места по брой обекти на изследване – 438. Броят на изследваните от Марков обекти, разделен на броя на извършените от него експертизи е 438/85 = 5,15 /брой обекти средно за една експертиза/. За Чипински тази стойност е 506/105 = 4,82; Ставрева – 718/410 = 1,75; Стоянова – 577/171 = 3,37; Илиев – 46/24 = 1,92; Ангелова – 366/76 = 4,82 /има само съвместни експертизи/; Девенска – 3,92; Джельова – 6,07; Иванова – 3,15. Меродавен е не само броят на изследванията/експертизите, но и броят и видът на изследваните обекти, сложността на изследването им, времевата натовареност, както и други фактори, които също трябва да се вземат предвид, ако се цели обективна оценка на служителя. По показателя брой и сложност на изследвани обекти Марков е на едно от първите места, тоест като обем и тежест на извършените от него изследвания той е съизмерим с колегите си, както се потвърждава и от показанията на свидетелката Джельова. Отделно от това му е възложена научна и развойна дейност по разработване на методи за калибриране, превод, оказване помощ и обучение на колеги и други дейности в сектора. Следва да се вземе предвид, че се касае за служител с дълъг стаж и много опит в сектора, както и да се отчетат натрупаните по обективни причини забавяния и затруднения. Правилен е изводът на решаващия съд, че получената обща оценка е съставена в нарушение на административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби. Това изключва приложението на чл.107, ал.2 от ЗДСл. и води до незаконосъобразност на процесната заповед за прекратяване на служебното правоотношение на Ц. М.. Мотивите на съда се споделят изцяло от касационната инстанция.

С оглед изложеното, първоинстанционното решение следва да се остави в сила, като на ответника по касация се присъдят 400 лева разноски по делото пред настоящата инстанция заплатени за адвокатско възнаграждение.

Така мотивиран, Върховният административен съд, състав на пето отделение, РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение №1938/24.03.2021 г. по адм. д.№7911/2020 г. по описа на Административен съд София град.

ОСЪЖДА Министерство на вътрешните работи да заплати на Ц. М. сумата от 400 /четиристотин/ лева разноски по делото.

Решението не подлежи на обжалване.

Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/ Любомир Гайдов

секретар: ЧЛЕНОВЕ:/п/ Илиана Славовска

/п/ Тинка Косева