Върховният административен съд на Р. Б. - Четвърто отделение, в съдебно заседание на петнадесети март в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ:К. Х. ЧЛЕНОВЕ:МИРА Р. Р. при секретар Р. Х. и с участието на прокурора Ивайло Медаровизслуша докладваното от председателяК. Х. по адм. дело № 5800/2021

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по жалба, подадена от Водоснабдяване и канализация-Видин ЕООД, със седалище гр. Видин, представлявано от управителя Г. В., срещу Наредбата за регулиране на цените на водоснабдителните и канализационните услуги, приета с Постановление № 8 на Министерски съвет от 18.01.2016 г., обн. ДВ, бр. 6/22.01.2016 г. Релевирани са доводи за незаконосъобразност на горепосочения подзаконов нормативен акт, като издаден при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствени правила, по които се претендира отмяната му в цялост, алтернативно - в частта му по чл. 1, чл. 2, чл. 3, чл. 4 и чл. 5, като издадени в противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона. В писмено становище по съществото на спора, подадена чрез процесуалния представител на дружеството адвокат В. Д., жалбата се поддържа, включително по изложени допълнителни съображения. Предявено е искане за присъждане на направените по делото разноски.

Ответната страна - Министерски съвет на Р. Б. чрез пълномощника си експерт с юридическо образование В. А., в открито съдебно заседание и писмено становище по съществото на спора оспорва жалбата и претендира отхвърлянето й като неоснователна. Твърди, че атакуваните текстове не противоречат на цитираните в жалбата разпоредби на нормативен акт от по-висока степен, нито при приемането на Наредбата са допуснати съществени процесуални нарушения, в т. ч. по подробно изложени съображения, че при изготвянето на доклада е изцяло съобразен чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Ответникът - Комисията за енергийно и водно регулиране /КЕВР/, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Н. И., изразява становище за неоснователност на жалбата, като твърди, че при издаване на Наредбата не са допуснати релевираните от жалбоподателя нарушения и претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховната административна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за неоснователността на подадената жалба, изтъквайки, че в случая не са допуснати нарушения на процедурата по приемане на Наредбата. Излага становище за липсата на противоречие на текстовете на чл. 1 - чл. 5, както и на останалите членове на Наредбата, с разпоредби на нормативен акт от по-висока степен.

Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него, и за които той поражда задължения. Предвид обстоятелството, че Водоснабдяване и канализация-Видин ЕООД осъществява водоснабдяване и канализация, пречистване на водите и инженерингови услуги в страната и чужбина, а с обжалваната Наредба се определят методите за регулиране на цените на водоснабдителните и канализационните услуги, настоящият състав /видно и от определение от 07.06.2021 г./ приема, че за жалбоподателя е налице правен интерес от оспорването и жалбата е допустима.

При преценка на основателността на подадената жалба, Върховният административен съд, в настоящия състав на четвърто отделение, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, приема за установено следното от фактическа и правна страна:

Наредба за регулиране на цените на водоснабдителните и канализационните услуги /обн. в ДВ бр. 6/22.01.2016 г., в сила от 22.01.2016 г./, има характера на нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 АПК, издаден по силата на законовата делегация от чл. 13, ал. 5 от Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги, съгласно който методите за регулиране на цените, правилата за тяхното образуване, отразяващи структурата на разходите, редът за внасяне на предложенията за цените и за утвърждаването им, както и редът за предоставяне на информация, се определят с наредба, приета от Министерския съвет по предложение на КЕВР. С оглед цитираната разпоредба съдът приема, че атакуваната наредба е издадена от компетентен орган. Видно от събраните по делото доказателства, в т. ч. административната преписка, при приемане на обжалвания в настоящото производство подзаконов нормативен акт, не са допуснати и твърдяните от жалбоподателя нарушения на процесуални правила, поради неизпълнение на изискванията по чл. 20, чл. 26, чл. 28 и чл. 34 ЗНА, касаещи изработването на проекта, публикуването и приемането му, представляващи самостоятелно основание за отмяната на нормативния акт.

Разпоредбата на чл. 80 АПК препраща към специалните изисквания за издаване на нормативни административни актове по Закона за нормативните актове, в чийто чл. 26, ал. 1 /в приложимата редакция, обн. ДВ бр. 46/2007 г./ са прогласени основните принципи, които следва да бъдат зачитани при изработване на проекта - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. С публикуването на проекта се открива възможността на заинтересованите лица да представят становище по него. Видно от представената административна преписка, атакуваният проект на Наредба за регулиране на цените на водоснабдителните и канализационните услуги и мотивите към него, са публикувани на интернет страницата на КЕВР със съобщение, че на 27.11.2015 г. от 13.30 часа ще се проведе обществено обсъждане на проекта. Покана за участие е изпратена и до заинтересованите лица. Проектът е публикуван и на Портала за обществени консултации на МС на 25.11.2015 г., с посочена дата на приключване на консултациите - 09.12.2015 г., с което е спазена разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА /в приложимата редакция/. Не намира основание и първоначалното твърдение, че е нарушена процедурата на чл. 26, ал. 2-5 ЗНА, доколкото процесната Наредба е приета преди влизане на измененията в ЗНА, обн. ДВ, бр. 34/03.05.2016 г., в сила от 04.11.2016 г. и в приложимата си редакция чл. 26 има само две алинеи, първата от които определя принципите за изработване на нормативните актове, а втората - задължава съставителя преди внасянето на проекта да го публикува на интернет страницата си заедно с мотивите, съответно доклада, като предостави на заинтересованите лица най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В тази връзка, изложените от жалбоподателя твърдения за нарушение на чл. 26, ал. 2-5 ЗНА в новата му редакция не следва да се обсъждат, доколкото не са съществували като изисквания към момента на изработване на проекта и приемането на НРЦВКУ. Същото е относимо и към поддържаното твърдение за допуснато нарушение по чл. 20 ЗНА, доколкото в приложимата му редакция, този текст не съдържа изискване за извършване на предварителна оценка на въздействието. От административната преписка се установява освен, че е спазен срокът за публикуване на проекта и че са проведени обществени консултации, обективирани в протокол от 27.11.2015 г. на КЕВР, и е даден 14-дневен срок на заинтересованите лица да представят предложения по проекта, обобщени в справка за отразяване на становищата, получени след проведеното обществено обсъждане. Проект на Постановление на Министерски съвет за приемане на Наредбата е съгласуван и по реда на чл. 32-34 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, като всички постъпили становища са отразени в нарочна справка. На проведено закрито заседание на 07.01.2016 г., КЕВР е приела проекта на Наредба за регулиране на цените на водоснабдителните и канализационните услуги, и е изпратила необходимата документация на заместник министър-председателя по европейските фондове и икономическата политика за внасяне за разглеждането му на заседание на Министерски съвет. На 11.01.2016 г. е депозирано искане за разглеждане и приемане на постановление за приемане на НРЦВКУ, ведно с доклад от заместник министър-председателя и финансова обосновка. Но доколкото спазването на сроковете съгласно приложимата редакция на чл. 26, ал. 2 ЗНА не е единственото задължение на органа, произтичащо от изпълнението на относимите към спора разпоредби, следва да бъде изследвано и наличието на изискуемото според чл. 28, ал. 2 ЗНА, съдържание на мотивите. На първо място, те трябва да сочат причините, налагащи приемането на акта. В изпълнение на това изискване в доклада, публикуван на страницата на КЕВР и на Портала за обществени консултации, е посочено, че приемането на нова Наредба се налага във връзка с настъпили законодателни промени в Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационни услуги, в Закона за водите и приемането на Стратегия за развитие и управление на водоснабдяването и канализацията в Р. Б. 2014-2023 г., одобрена с РМС № 269/07.05.2014 г., което налага привеждане на подзаконовата нормативна уредба в съответствие с актове от по-висока степен. Съобразно чл. 28, ал. 2, т. 2 ЗНА, в мотивите следва да се посочат и целите, които се поставят, като в тези към проекта на наредбата е записано, че с промяна в основния инструментариум на КЕВР за регулация на В и К отрасъла, се цели повишаване на ефективността и устойчивостта на В и К отрасъла, по-ясна регламентация и оптимизиране на реда и условията, при които ще се осъществява регулирането на цените и качеството на услугите. На трето място, в тях следва да бъдат отразени финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата наредба - чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА, като за целта е представена финансова обосновка, одобрена от министъра на финансите, в която е посочено, че проектът няма да доведе до пряко и/или косвено въздействие върху държавния бюджет, което е обяснимо и с оглед целта на наредбата да определи методите за регулиране на цените на В и К услуги и правилата за тяхното образуване. Мотивите трябва да съдържат и очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и да е направен анализ на съответствието с правото на Европейския съюз, според чл. 28, ал. 2, т. 4 и т. 5 ЗНА, като в случая е обективирана информация, позволяваща да се приеме, че тези изисквания са спазени. Изготвянето на Наредбата е във връзка с настъпили изменения в нормативни актове от по-висока степен, като в доклада е посочено, че разпоредбите не транспонират разпоредби на директиви. Посочено е, че проектът е разработен в изпълнение на ангажимент по Споразумението за предоставяне на консултантски услуги за подкрепа при засилване функциите и изграждане на капацитет в Държавната комисия за енергийно и водно регулиране и оптимизация на разходите за постигане на съответствие с Директива 91/271/ЕИО за пречистването на градските отпадъчни води. Предвид изложеното, настоящият състав приема, че мотивите на оспорената наредба, съдържат информация относно изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал. 2 ЗНА, даващи гаранция за спазването на основните принципи при изработването на проект на нормативен акт - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Противно на твърденията в жалбата, спазена е и процедурата по чл. 34 ЗНА, доколкото Постановление № 8/18.01.2016 г. на Министерски съвет е подписано от министър-председателя на Р. Б. от главния секретар на Министерски съвет и е обнародвано в Държавен вестник.

Наред с горното, изложените от оспорващия твърдения за противоречие с материалноправни разпоредби също са неоснователни, поради следното: Процесната наредба определя методите за регулиране на цените на водоснабдителните и канализационните услуги на В и К операторите съгласно Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги, правилата за тяхното образуване или изменение, редът за предоставяне на информация, внасяне на предложенията за цени и утвърждаването на цените и тяхната структура, правилата за регулаторна отчетност на В и К операторите. Твърденията на жалбоподателя най-общо се свеждат до изложени доводи за противоречие на чл. 1 до чл. 5 НРЦВКУ с акт от по-висока степен, доколкото според него Законът за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги дава единствено правомощия на КЕВР да определи методите за регулиране на цените, но не и да регулира самите цени. Това разбиране на жалбоподателя е породено от тълкуването му на чл. 13, ал. 5 ЗРБКУ, съответно чл. 1 НРЦВКУ. Съгласно цитираната законова разпоредба, методите за регулиране на цените, правилата за тяхното образуване, отразяващи структурата на разходите, редът за внасяне на предложенията за цените и за утвърждаването им, както и редът за предоставяне на информация се определят с наредба, приета от Министерския съвет по предложение на комисията, като текстът е възпроизведен и в чл. 1 НРЦВКУ. При внимателен прочит на разпоредбата се установява, че законодателят е оправомощил КЕВР да предложи на МС проект на наредба, в който са разписани методите за регулиране на цените, правилата за образуване на цените с отразена структура на разходите, както и процедурата и реда за утвърждаването им. В този смисъл, неправилно жалбоподателят приема, че правилата за тяхното образуване се отнася единствено до методите за регулиране, но не и до начина за определяне на цените. В тази връзка следва да се отбележи, че съгласно чл. 13, ал. 2 ЗРВКУ, Комисията регулира цените чрез: 1. определяне на горна граница на цени или на приходи и 2. норма на възвръщаемост. Тези методи на регулиране на цените са подробно разписани в Глава втора Методи за регулиране на цените на В и К услугите от Наредбата. В нея са включени трите основни метода за регулиране на цените, изискуеми по закон, а именно: норма на възвращаемост на капитала; горна граница на цени и горна граница на приходи, които методи са част от структурата на цените, разписана в Глава трета от Наредбата - ценообразуващите елементи на В и К услугите и начина им на образуване. Правомощието на КЕВР е записано и в чл. 5 ЗРВКУ, според който регулирането на цените и качеството на В и К услугите се осъществява от КЕВР.

Неоснователно е и твърдението на Водоснабдяване и канализация-Видин ЕООД за създадена от КЕВР нова терминология по отношение на въведената в Наредбата регулаторна отчетност на В и К операторите - чл. 34 НРЦВКУ. Съгласно чл. 15 ЗРВКУ, В и К операторите водят отделна счетоводна отчетност за 1. всяка дейност - предмет на ценово регулиране и 2. всяко звено от организационната структура на В и К операторите. Съгласно чл. 16 ЗРВКУ указанията, дадени от комисията относно образуването на цените, правилата за водене на разделно счетоводство, както и формата и съдържанието на счетоводните отчети за регулаторни цели, са задължителни за В и К операторите и за други предприятия, които извършват услуги по доставяне, отвеждане и пречистване на питейни и отпадъчни води. Иначе казано, изцяло в правомощията на КЕВР е да определи ценообразуващите елементи, както и да изготви правила, по които операторите ще извършват своята отчетност през регулаторния период, които осигуряват стандартизиран подход за отчетност за всички В и К оператори за целите на регулирането /чл. 34, ал. 3 НРЦВКУ/.

Не може да бъде споделено твърдението на жалбоподателя, че КЕВР е излязла извън правомощията си, разписвайки в Наредбата, че регулира цените, по които В и К операторите доставят вода на потребителите, отвеждат и пречистват отпадъчни води и др., посочени в чл. 2 НРЦВКУ. Текстът е в изпълнение на законовата регламентация на чл. 12 ЗРВКУ, предвиждащ, че комисията регулира цените, по които В и К операторите извършват услугите. Сходни твърдения са изложени и по отношение на чл. 3 и чл. 4 НРЦВКУ, изхождайки от разбирането на жалбоподателя, че КЕВР няма правомощия да регулира структурата на цените, а следва единствено да определи методите за регулиране на цените. Както бе посочено, в Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги е записано, че МС приема наредба по предложение на КЕВР, с която се определят методите за регулиране на цените и правилата за образуване на цените, поради което не се констатират несъответствия с посочените в жалбата нормативни разпоредби, които да обуславят отмяна на Наредбата по чл. 13, ал. 5 ЗРВКУ, в обжалваната й част.

Не намира опора и твърдението, че чл. 5 НРЦВКУ изменя идеята на закона относно реда за предоставяне на информация. В чл. 17 ЗРВКУ е посочена информацията, която ежегодно се предоставя на КЕВР от В и К операторите относно дейността, която осъществяват. Чл. 16 от закона пък посочва, че указанията, дадени от КЕВР относно правилата за водене на разделно счетоводство, формата и съдържанието на счетоводните отчети за регулаторни цени, са задължителни за операторите. В Глава четвърта Процедурни правила, и по конкретно раздел I Утвърждаване и одобряване на цени от Наредбата е разписан реда, по който В и К операторите подават заявления до КЕВР, ведно с необходимите документи и информация за вземане на решение за утвърждаване на цени. Следва да се има предвид, че част от тази информация/документи са уредени първоначално в закона, докато с подзаконовия нормативен акт впоследствие са конкретизирани и уредени детайлно условията, с оглед дейността и необходимостта на КЕВР по утвърждаване и одобряване на цените, но не може да се приеме, че те са уредени в Наредбата за първи път, което да води до противоречие с акт от по-висока степен. Това се отнася и до разпоредбата на чл. 31 НРЦВКУ, касаеща случаите, в които се преразглеждат вече утвърдените цени. Наредбата, както и законът в неговия чл. 19 уреждат начина, по който се открива процедурата за преразглеждане на цените. В закона е посочено, че тя се открива от комисията служебно или по искане на В и К оператори, а в Наредбата - че е по заявление на В и К оператор или може и служебно от КЕВР, когато възникне непредвидено или непредотвратимо събитие от извънреден характер, съществено променящо приходите и икономически обоснованите разходи на В и К операторите. Съгласно пар. 1, т. 5 ДР на ЗРВКУ Непредвидено или непредотвратимо събитие от извънреден характер е събитие, възникнало след утвърждаването на бизнес плана, което В и К операторът, въпреки проявената грижа според особеностите на случая, не е могъл да избегне и чиито последици не е могъл да предотврати. От анализа на дефиницията може да се направи извод, че В и К операторът е този, който следва да поиска преразглеждане на утвърдените му цени с оглед настъпването на събитие, като в негова тежест е да докаже, че е непредвидено или непредотвратимо и има извънреден характер. В тази връзка, както законът, така и наредбата дават възможност преразглеждането да започне освен по заявление на В и К оператора и служебно от комисията, като подзаконовият текст не противоречи на този на закона. Ето защо тези текстове също са издадени в съответствие с материалноправните разпоредби и целта на закона.

По изложените съображения, съдът приема, че не са налице основания за отмяна на оспорваните разпоредби от подзаконовия нормативен акт и жалбата следва да бъде отхвърлена.

С оглед изхода на делото и своевременно предявеното от процесуалните представители на ответниците искане за присъждане на разноски, жалбоподателят следва да бъде осъден да заплати на Министерски съвет и на Комисията за енергийно и водно регулиране по 200лв, представляваща юрисконсултско възнаграждение в определен от съда размер на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ във вр. с чл. 143, ал. 3 АПК.

Водим от горното и на основание чл. 193 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение РЕШИ:

ОТХВЪРЛЯ жалбата на Водоснабдяване и канализация-Видин ЕООД, с искане за прогласяване на нищожността или отмяната на Наредбата за регулиране на цените на водоснабдителните и канализационните услуги, приета с Постановление на Министерски съвет № 8/18.01.2016 г. /обн. ДВ бр. 6/22.01.2016 г./, а алтернативно - за отмяна само в частта й по чл. 1, чл. 2, чл. 3, чл. 4 и чл. 5.

ОСЪЖДА Водоснабдяване и канализация-Видин ЕООД, [ЕИК], със седалище и адрес на управление гр. Видин, ул. Широка № 6, да заплати на Министерски съвет на Р. Б. сумата от 200 /двеста/ лева, представляваща юрисконсултско възнаграждение.

ОСЪЖДА Водоснабдяване и канализация-Видин ЕООД, [ЕИК], със седалище и адрес на управление гр. Видин, ул. Широка № 6, да заплати на Комисията за енергийно и водно регулиране сумата от 200 /двеста/ лева, представляваща юрисконсултско възнаграждение.

Решението подлежи на обжалване пред 5-членен състав на Върховния административен съд, в 14-дневен срок от получаване на съобщенията до страните.

Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/ Кремена Хараланова

секретар: ЧЛЕНОВЕ:/п/ М. Р. п/ Мария Радева