Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 73, ал. 4 от Закон за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ).

Образувано е по касационна жалба на главния директор на Главна дирекция "Европейски фондове и конкурентоспособност" (ГД "ЕФК") към Министерство на икономиката (МИ) и ръководител на Управляващия орган (УО) по Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" (ОПИК) 2014 - 2020 г., със седалище и адрес на управление в гр. С., ул. "Шести септември" № 21, чрез А.М – главен експерт юрист, срещу решение № 2288/28.04.2020 г., постановено по адм. дело № 2648/2019 г. по описа на Административен съд – София град (АССГ).

С описаното решение, по жалба на "М. Б" ЕООД, с ЕИК 204174993, със седалище в гр. С. и адрес на управление в гр. С., район "Лозенец", бул. "Симеоновско шосе" № 4Б, ет. 4, ап. 9, представлявано от управителя Р.П, е отменено решение № РД-16-185/11.02.2019 г. на касатора за определяне на финансова корекция в размер на 998 233, 60 лева, представляваща 100% от предоставената безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и инвестиционни фондове за актив "Автоматизирана инсталация за опаковане на керемиди", закупен по договор от 28.09.2016 г., сключен с изпълнителя "Глобус пелет" ЕООД.

По поддържаните оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, се иска отмяната му и присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение.

Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за правомерно наложена финансова корекция. Развива съображения, че бенефициерът е осъществил сочените в акта нарушения, обуславящи извод за извършени нередности по чл. 70, ал. 1, т. 3 и т. 4 ЗУСЕСИФ. Мотивира теза за допуснати от първоинстанционния съд съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Твърди, че в противоречие с разпоредбата на чл. 171, ал. 4 АПК, съдът не е дал указания относно обстоятелства от значение за делото, за които страните не сочат доказателства и в следствие на това не е разпределил доказателствената тежест в процеса съобразно нормата на чл. 170 АПК. Според касатора, съдът е допуснал нарушение като не е обсъдил становището на административния орган по делото, а единствено е възприел и кредитирал това на жалбоподателя в първоинстанционното производство. В тази връзка допълва, че не са изложени мотиви относно твърдението, че предприятието на бенефициера не е реализирало никакви приходи и разходи, видно от представения ОПР за 2017 г., както и че представеният ОПР за 2018 г. съдържа данни за минимални количества нетни приходи, но не доказва кога са реализирани същите. Поддържа, че от тези обстоятелства следва извод, че в предприятието не е осъществявана дейност – факт от значение за делото, който не е обсъден от решаващата инстанция.

Поддържа се, че не е анализирано и становището (ценено от процесуалния представител на УО като основен мотив в оспорвания административен акт), че констатираните 356 опаковани палета до дата 28.08.2018 г. не оправдават направената инвестиция, възлизаща на 1 664 000 лева. В този смисъл добавя по същество, че дори да се приеме, че в период, предхождащ изпълнението на проекта, бенефициерът е произвел количества, съхранявани на склад и по тази причина до проверката на 28.08.2018 г. единствено е опаковал, без да се осъществява производствена дейност по печене, то с оглед доказателствата по делото, тези количества за 2 години (2017 г. и 2018 г.) са на стойност под 100 000 лева, което отново не обосновава инвестицията. Акцентира, че констатациите за броя на произведените до 20.08.2017 г. палета, не доказват функционирането на производствен процес, а извършените четири проверки опровергават съществуването на такъв. Липсва произнасяне и по отношение на дадената в административния акт квалификация на нарушението по точка 1.9, буква "а)" и "в)" от Общите условия (ОУ) към договора за безвъзмездна финансова помощ (ДБФП), сключен между УО и бенефициера. Последната хипотеза е обхваната от принципа за дълготрайност на активите, заложен в чл. 71 от Регламент 1303/2013 г. на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 г. на Съвета (Регламент № 1303/2013 г.), поради което съдът е следвало да изложи мотиви и по отношение на нейния фактически състав.

Според касатора е останало необсъдено и твърдението, че преди изтичането на срока на договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ "Керамична къща Стралджа" ООД е отдала под наем на "К. Т" АД линия за производство на керемиди, което обяснява липсата на счетоводни отчитания за дейността на "М. Б" ЕООД.

По същество счита, че нарушението на принципите на дълготрайност на операциите, на добро финансово управление, икономичност, ефикасност и ефективност следва да бъде преценено при анализ функционирането на опаковъчната инсталация съобразно описаното в проекта, респ. при наличието на работещ производствен процес по печене на керемиди. Намира извода на съда досежно липсата на нарушение по чл. 71 Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. за неправилен. Аргументира становище, че същият е базиран на изготвената съдебно-техническа експертиза, която не е следвало да се кредитира от съда, т. к. вещото лице не би могло да направи заключение относно функционирането на предприятието през периода септември 2017 – август 2018 г., каквато е поставената му задача, при положение, че е посетило обекта едва през ноември 2019 г. Още повече, в съдържанието на заключението е поместена информация относно същността на самия производствен процес, без да са посочени каквито и да било други данни за произведени количества по периоди, справки и други подобни, доказващи истинността на изводите, обективирани в заключението.

Твърди, че извършените общо четири на брой проверки установяват липсата на производствен процес, което е довело до нарушаване на принципите на добро управление, икономичност, ефикасност и ефективност, заложени в чл. 4, § 8, чл. 7 и 8 Регламент 1303/2013 г. и е накърнен общественият интерес, т. к. усвоеният финансов ресурс е можело да бъде предоставен за осъществяване на друга инвестиционна идея. В допълнение излага, че нефункционирането на производствената дейност се доказва и от представените, но необсъдени от АССГ, ОПР за 2017 г. и 2018 г., видно от които за 2017 г. не са реализирани приходи, а за 2018 г. същите са минимални количества, като не е ясно кога са реализирани. В подкрепа на извода си посочва, че безспорно приетите от съда количества керемиди, произведени и опаковани до 28.08.2018 г. (356 палета, възлизащи на стойност от 83 660 лева), не оправдават високата инвестиция за инсталацията, чиито разходи за годишна амортизация на оборудването възлизат на 499 200 лева.

Счита за неправилно заключението на съда, че евентуалното нарушение на посочените разпоредби е пряко свързано с обстоятелството дали са налице поръчки за производство на керемиди или не. Излага, че доколкото бенефициерът е мотивирал предварително искането си за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ с посочването на конкретни данни относно производствения си процес, а именно – за първата година да произведе 2 154 000 керемиди, 152 100 капаци, 39 000 аксесоари за покрив, то при последваща проверка на изпълнението по проекта следва да се отчита въздействието на закупеното оборудване спрямо него, с тези му параметри. Твърди, че липсата на производство и в тази връзка липсата на опаковъчен процес, представлява по същество неизпълнение на проекта, водещо до промяната му, което е нарушение на принципите за дълготрайност на операциите. Счита, че не е подобрена конкурентоспособността на предприятието, поради което предоставената помощ е неправомерна.

Излага доводи, че изводът на АССГ относно второто вменено нарушение, изразяващо се в непредставянето на конкретни разходооправдателни документи с междинния отчет е неправилен, т. к. същото е реализирано и е довело до неправомерно изплащане на средства. По тези съображения счита, че са извършени вменените нарушения, а приемайки обратното, съдът е приложил неправилно материалния закон, допуснал е съществени нарушения на съдопроизводствените правила, необсъждайки в цялост съображенията на УО, а поставеното решение е и необосновано. Претендира отмяна на обжалваното съдебно решение и решаване на спора по същество с отхвърляне на първоинстанционната жалба.

Ответникът – "М. Б" ЕООД, в писмен отговор, и в съдебно заседание чрез адвокатите О.Н и Н.Ч, оспорва подадената касационна жалба. С отричащи основателността й доводи, моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Претендира разноски.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за неоснователна, по следните съображения:

С атакуваното съдебно решение е отменено решение № РД-16-185/11.02.2019 г. на главния директор на ГД "ЕФК" към МИ и ръководител на УО по ОПИК 2014 - 2020 г., с което е определена финансова корекция в размер на 998 233, 60 лева, представляваща 100% от предоставената безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и инвестиционни фондове за актив "Автоматизирана инсталация за опаковане на керемиди", закупен по договор от 28.09.2016 г., сключен с изпълнителя "Глобус пелет" ЕООД.

За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че "Керамична къща Стралджа" ООД е бенефициер по ДБФП № BG16RFOP002-2.001-0675-C01/23.12.2015 г., сключен с МИ, в качеството му на УО по ОПИК 2014 - 2020 г., по проект "Подобряване експортния потенциал и конкурентоспособността на "Керамична къща Стралджа" ООД, посредством закупуването на автоматизирана високотехнологична инсталация за опаковка на керемиди" на стойност 1 667 000 лева, от които: 1 000 000 лева безвъзмездна финансова помощ и собствено финансиране в размер на 667 000 лева. С допълнително споразумение от 18.01.2016 г. срокът на договора е изменен на 18 месеца, при първоначален такъв – 12 месеца. Поради промяна в собствеността на търговското предприятие на "Керамична къща Стралджа" ООД, с допълнително споразумение от 13.11.2017 г. е променен бенефициерът – като такъв е посочен правоприемникът "М. Б" ЕООД.

В изпълнение на ангажиментите при осъществяване на разходите по проекта, "М. Б" ЕООД е провел процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет "Закупуване на инсталация за автоматизирано опаковане на керемиди" с прогнозна стойност 1 667 000 лева, в следствие на която е сключен договор с избрания за изпълнител "Г. П" ЕООД.

Извършени са общо четири на брой проверки по изпълнението на проекта, както следва:

На 21.06.2017 г. експерти от Регионален сектор Бургас, отдел "Мониторинг и финансово управление" в ГД "ЕФК" към МИ, са извършили проверка на място, при която са констатирали, че към датата на проверката, планираните съгласно ДБФП дейности са в процес на изпълнение, считано от декември 2016 г., но производственият процес е прекъснат за профилактика, администрацията и счетоводството не работят, а всички функции се изпълняват в гр. С.. Установено е, че в сравнение с предвиденото в ДБФП е налице забавяне, което е обяснено с извършена кражба, наложила изтеглянето на 12.04.2017 г. на машината за пакетиране и опаковане на керемиди. Поради това, процесното оборудване не е било налично към този момент на мястото на проверката.

При извършена втора проверка на 05.09.2017 г. от същите проверяващи органи е констатирано, че оборудването, закупено с БФП, е доставено обратно и инсталирано, но не е въведено в експлоатация и не се използва за производствените нужди на предприятието, а производственият процес е преустановен, поради извършената кражба и произтеклите от нея щети през месец март 2017 г. Не са представени документи от компетентните да установят факта на извършването на кражбата държавни органи.

За проверка на обстоятелството дали доставеното оборудване действително е въведено в експлоатация и се реализират поставените с проекта цели и резултати, проверяващите органи са възложили извършването на проверка на независим експерт от "Г. А". Същият е приел за неточни и некоректни констатациите от 05.09.2017 г. досежно нефункционирането на оборудването, като е посочил, че към датата на посещението му – 25.09.2017 г., инсталацията работи и е опаковала над 20 000 керемиди в 70 бр. палети. Уточнил е в заключението си, че оборудването работи единствено, когато са произведени керемиди, а от своя страна производството, респ. печенето им се осъществява не непрекъснато, а когато има поръчки. Във връзка с позицията на независимия експерт е извършено окончателното плащане по проекта на 28.11.2017 г.

На 28.06.2018 г. е извършена трета проверка – от екип на Сметната палата, при която е установено, че автоматизираната инсталация за опаковане на керемиди не функционира и не се осъществяват производствени дейности, поради обстоятелството, че към този момент дружеството разполага с достатъчен брой керемиди, спрямо направените заявки. В следствие на тези изводи са сигнализирани Министерството на вътрешните работи, Министерството на финансите и Министерството на икономиката със съмнения за нередност. Сигналът е регистриран под № 219.

При последната проверка - на 20.08.2018 г. е констатирано, че активите, закупени по ДБФП – инсталация за опаковане на керемиди, са монтирани в производственото хале, разположени са в непосредствена близост до две поточни линии, предназначени за транспортиране на готови керемиди, но не са свързани физически помежду си. Закупената инсталация е налична, но поради наличието на достатъчен брой произведени керемиди не извършва дейност. Бенефициерът е представил приемо-предавателен протокол, видно от който още на 22.08.2017 г. оборудването е върнато от доставчика след отстраняване на всички щети. УО е приел, че нефункционирането на закупената автоматизирана инсталация се установява от четирите проверки и представлява нарушение на чл. 1.1. и 1.9. ОУ към ДБФП и на чл. 71 Регламент 1303/2013 г. За стартиралата процедура по установяване на нередност бенефициерът е уведомен на 17.12.2018 г. с писмо № 26-М-427, с което му е предоставена и възможност да представи възраженията си във връзка с обективираните в него изводи на УО.

След проведената процедура по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕСИФ, в рамките на която бенефициерът е подал своето възражение, УО е издал оспорения административен акт, с който е индивидуализирал нарушените разпоредби – чл. 203 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) № 1296/2013, (ЕС) № 1301/2013, (ЕС) № 1303/2013, (ЕС) № 1304/2013, (ЕС) № 1309/2013, (ЕС) № 1316/2013, (ЕС) № 223/2014 и (ЕС) № 283/2014 и на Решение № 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/20122018/1046 (Регламент 2018/1046) и чл. 2.6. ОУ към ДБФП, и чл. 4, § 8 и чл. 7 и 8 Регламент 1303./2013 г., обосноваваща определянето на финансова корекция в размер на 100 % от допустимите разходи по засегнатия от нарушението договор.

Според УО нарушението на чл. 1.1; 1.9. от ОУ към ДПБФП и чл. 71 Регламент 1303/2013 г., квалифицирани като нередност по чл. 70, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ, се изразяват в нефункционирането на инсталацията и липсата на производствен процес в предприятието по време на проверките, а това по чл. 2.6. ОУ към ДБФП и чл. 203 Регламент 2018/1046, чл. 30 Регламент 966/2012 г. и чл. 33 Регламент 2018/1046 г., квалифицирани като нередност по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ, в обстоятелството, че с междинния отчет не са представени всички необходими документи, а именно – разходооправдателните документи за отчетния период и ППП за доставка на оборудването от избрания за изпълнител доставчик. С двете деяния са извършени и нарушения на чл. 30 Регламент 966/2012 г., респ. чл. 33 Регламент 2018/1046 г. – принципа на добро финансово управление, както и тези на икономичност, ефикасност и ефективност.

В хода на съдебното производство е допусната и приета съдебно-техническа експертиза, изготвена от вещо лице А.К.С е кредитирана от съда като обективна, всестранна и пълна. След посещение на място във фабриката на 08.11.2019 г. експертът е отговорил на поставените въпроси, като е направил и пояснения в заключението си относно същността на производствената и опаковъчната дейност, извършвани от машините в предприятието. Според изложеното в заключението, пояснено и допълнено при разпит на вещото лице в открито съдебно заседание по делото, инсталацията за опаковане на керемиди е автономна, самостоятелно функционираща, от тези, които са предназначени за печене и сушене на керемидите. Тя разтоварва керемидите (У-касети, използвани като вагони за съхранение на готовата продукция) от пещните вагони, прави пакети с помощта на робот - част от инсталацията, готовите пакети се поставят на палет, който се опакова на фолиращата машина и накрая се поставя защитен филм върху готовия палет. На въпроса, дали е работило закупеното оборудване от момента на доставката до настоящия такъв, вещото лице отговаря положително, като уточнява, че е налице период от шест месеца, през които не е функционирала, т. к. е била върната към производителя за ремонтни дейности, поради повреда от външни посегателства. Допълва, че към момента на посещението му инсталацията е била в експлоатация, били са налични опаковани керемиди в халето, но дейността по производството не е непрекъсната, защото не е целесъобразно пещта за изпичане да работи постоянно.

Въз основа на установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на общностно и национално ниво, съдът е приел, че оспореният пред него индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган и при спазване на процедурата по чл. 73 ЗУСЕСИФ. При преценката за съответствието на наложената финансова корекция с материалния закон, съдът е съобразил регламентацията на описаните нормативни разпоредби, като я е анализирал във връзка с твърденията за нередност по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 3 и т. 4 ЗУСЕСИФ.

По отношение на вмененото нарушение на чл. 1.1. ОУ към ДБФП съдът е приел, че видно от формуляра за кандидатстване и изготвената съдебно-техническа експертиза, закупеното оборудване, както и начинът му на функциониране съответстват изцяло на предвиденото в договора, поради което липсва нарушение.

Доколкото чл. 1.9. ОУ към ДБФП възпроизвежда изцяло и дословно нормата на чл. 71 Регламент 1303/2013 г., съдът е преценил фактите с оглед хипотезите им заедно. Видно от предписанията на посочените норми, за да е налице нарушение, следва производствената дейност да е преустановена в рамките на посочените срокове, което не се установява. Изводът на УО за прекратяване на дейността на бенефициера е приет от АССГ като необоснован. Същността на производствената и опаковъчната дейност са описани подробно в заключението на вещото лице, а и във формуляра за кандидатстване. От тях става ясно, че процесът на производство не е непрекъснат и равномерно протичащ във времето, а всеки етап отнема различно време и е продиктуван от различните потребности и пазарното търсене. Логиката изисква производството да се осъществява, когато има потребност от него, а инсталацията по опаковане да се задейства, макар и автоматизирано, когато има произведени керемиди, които следва да се опаковат. По тази причина е оправдано в определен времеви диапазон автоматизираната машина за опаковане да не функционира – поради липса на производствена необходимост (или поради необходимост от ремонт). АССГ е приел, че така установената технология на процеса, а и временното нефункциониране, наложено от извършената кражба, не обосновават извод за нарушение по чл. 71 Регламент 1303/2013 г., защото дейността не е прекратена. Ето защо не се констатира нередност по чл. 70, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ. При установените факти не се установява и нарушение на чл. 4, § 8, чл. 7 и 8 Регламент 1303/2013 г., т. к. чрез използването на автоматизираната машина за опаковане на керемиди са постигнати поставените с проектното предложение цели, посредством предприетите дейности в максимална степен, както и при съобразяване изискуемото съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигнатите резултати.

Съдът е приел, че липсва нарушение и на чл. 203 Регламент 2018/1046 и на чл. 2.6. ОУ към ДБФП, квалифицирани като нарушение на принципите по чл. 4, § 8, чл. 7 и 8 Регламент 1303/2013 г., водещи до извод за нередност по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ.Фта обосновка на УО се състои в обстоятелството, че бенефициерът с представянето на междинния си отчет не е приложил всички изискуеми документи, а го е направил едва с финалния такъв. Т.к. нормата на чл. 4, § 8 постановява, че Комисията и държавите-членки спазват принципа на добро финансово управление, заложен в чл. 30 Регламент 966/2012 г., а последният определя, че бюджетните кредити се използват в съответствие с принципа за добро управление и с принципите на икономичност, ефикасност и ефективност, то съдът е стигнал до извода, че конкретната фактическа обстановка не може да бъде подведена под хипотезата й. Непредставянето на процесните документи към междинния отчет, при положение, че са приложени в последствие към финалния отчет и изпълненият проект, респ. договор за предоставяне на БФП, по никакъв начин не могат да обосноват нарушаване на посочените принципи, което е необходимо, за да се определи финансова корекция на посоченото основание – чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ. В тази връзка съдът е приел, че посоченото основание е неправилно, което води до незаконосъобразност на административния акт в тази му част. С тези мотиви първоинстанционният съд е отменил обжалвания административен акт.

Решението е валидно и допустимо и правилно.

Страните не спорят по фактите, както и в частта относно компетентността на органа, издал обжалвания административен акт, спазването на формата и процедурата по издаването му, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. второ АПК (Доп. ДВ, бр. 77/2018 г.) не следва да бъдат повторно възпроизвеждани.

Спорна е правната интерпретация на установените от първоинстанционния съд факти в контекста на упражненото от административния орган властническо правомощие. Предмет на съдебна преценка е осъществяването на сочените в акта нарушения на норми от Регламент № 1303/2013 г., Регламент 2018/1046 г. и ЗУСЕСИФ, квалифицирани като нередности по чл. 70, ал. 1, т. 3 и т. 4 ЗУСЕСИФ.

По отношение на вмененото нарушение на чл. 1.1 и чл. 1. 9. от Общите условия (ОУ) към ДБФП и чл. 71 Регламент 1303/2013 г., квалифицирани като основание за налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ:

Разпоредбата на чл. 1.1 от ОУ към ДБФП вменява в задължение на бенефициера по договора изпълнението на проекта, съобразно описанието, съдържащо се в приложение № 1 към същия, както и спазването на условията и изискванията, произтичащи от Насоките за кандидатстване, ведно с приложенията към тях, в процеса на изпълнение на договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Видно от клаузите на договора, срокът за изпълнение по него е 12 месеца, считано от датата, на която е сключен същият, а именно - 23.12.2015 г. С допълнително споразумение от 18.01.2016 г. действието му е удължено с 6 месеца, поради което срокът за изпълнение се изменя до датата 23.06.2017 г. Твърденията за неизпълнение на чл. 1.1. ОУ към ДБФП са основани на констатациите от извършените четири проверки, както следва: на 21.06.2017 г., на 05.09.2017 г., на 28.06.2018 г. и на 22.08.2018 г. Доколкото към момента на последните три срокът за изпълнение вече е изтекъл, следва извод, че не би могло да бъде извършено твърдяното нарушение, т. к. бенефициерът вече не е обвързан от вмененото му задължение да изпълни договора (проекта), поради което обсъждането на тези факти с оглед хипотезата на чл. 1.1. се явява безпредметно. Предмет на преценка е единствено твърдението за неизпълнение на чл. 1.1. ОУ към ДБФП, фактически обосновано с извършената на 21.06.2017 г. проверка.

Изводът на първоинстанционния съд досежно липсата на нарушение на тази разпоредба е правилен. От една страна, видно от протокол от 27.03.2017 г. и от заключението на вещото лице, на тази дата процесното оборудване не е било налично, т. к. се е намирало при производителя за извършване на ремонтни дейности, наложени в следствие на външни посегателства, а именно - нанесени щети от срязване на захранващи кабели на роботите и на контролното табло на машина за опаковане, по долна рама на два от роботите, както и липсата на електрооборудването и контролните панели на трите роботи. Обективната невъзможност на автоматизираната инсталация за опаковане и пакетиране да функционира според предназначението си е продиктувана не от действия на бенефициера, а от външни фактори – установеното въздействие, причинило щети върху определени части от нея. За да продължи инсталацията да изпълнява функциите си съгласно описаното в проектното предложение, е било необходимо да бъде извършен ремонт от производителя, поради което изпращането й към него представлява действие на бенефициера, насочено към изпълнение на задълженията му по договора и постигане на целите, заложени в проекта. Същите не биха могли да се приемат като нарушение на чл. 1.1. ОУ към ДБФП. Още повече, че дори да беше налице нарушение на чл. 1.1. ОУ към ДБФП, констатирано на 21.06.2017 г., то същото би било незначително, доколкото срокът на договора е 18 месеца и изтича точно два дни след извършената проверка, а именно – на 23.06.2017 г. Хипотетичната липса на функциониращо съгласно договора оборудване два дни преди изтичането на срока за изпълнение на договора, категорично не води до извод за пълно неизпълнение, както се твърди от касатора.

Не се установява и нарушение на чл. 1.9. ОУ към ДБФП, както правилно е приел и първоинстанционният съд. Според предписанието на посочената норма, случаите на проекти, които включват инвестиции в инфраструктура или производствени инвестиции в срок от пет години от окончателното плащане към бенефициера или три години от окончателното плащане към МСП, в случаите на регионална инвестиционна помощ, не се допуска: А) прекратяване или преместване на производствена дейност извън програмния район; Б) промяна на собствеността на дадена позиция от инфраструктурата, която дава на дадено търговско дружество или публичноправна организация неправомерно преимущество; В) значителна промяна, която засяга естеството, целите или условията за изпълнение на проекта и която би довела до подмяна на неговите първоначални цели.

Видно от съдържанието на обжалвания административен акт е, че не е посочена конкретна хипотеза от чл. 1. 9 ОУ към ДБФП, а с оглед обстоятелството, че те са три на брой, за адресата остава неясно какво нарушение му е вменено. Не би могло да се приеме и, че органът твърди нарушение и на трите хипотези, т. к. те са взаимоизключващи се – първата касае прекратяване/преместване на производствената дейност, втората – промяна в собствеността на дадена позиция от инфраструктурата, даваща неправомерно предимство на конкретно търговско дружество или публичноправна организация, а третата – значителна промяна, която засяга естеството, целите или условията за изпълнение на проекта и която би довела до подмяна на неговите първоначални цели. Очевидно е, че не е възможно да бъдат осъществени и трите едновременно. Действително, в частта на акта си, в която анализира фактите с оглед съдържанието на чл. 71 Регламент 1303/2013 г., чието предписание е аналогично на чл. 1.9. ОУ към ДБФП, административният орган е посочил, че бенефициерът е допуснал значителна промяна, която засяга естеството, целите или условията на проекта и която води до подкопаване на първоначалните цели, а това е съдържанието на буква "В)" от чл. 1.9. ОУ към ДБФП. Подобна аналогия обаче е недопустима, т. к. съдебната практика на Върховния административен съд е еднозначна, че нарушението следва да бъде ясно фактически и правно обосновано. Неяснотата във волята на органа относно това, коя хипотеза на чл. 1.9. ОУ към ДБФП визира, води до невъзможност за настоящата инстанция да извърши преценка на фактите във връзка с тази конкретна правна норма, поради което проверката досежно основателността на доводите на касатора в този смисъл се явява безпредметна.

Предмет на преценка остава евентуалното нарушение на чл. 71 Регламент 1303/2013 г., извършено чрез твърдяното нефункциониране на закупеното оборудване и липсата на производствен процес в предприятието.

Разпоредбата на чл. 71 Регламент 1303/2013 г. установява принципа на дълготрайност на операциите. Според съдебната практика на Върховния административен съд (вж. например: решение № 4439 от 26.03.2019 г. по адм. дело № 7497/2018 г., VII о. на Върховния административен съд), принципът на дълготрайност на активите се изразява в информацията относно съотношението на обхвата на проекта и постигнатите резултати, предприетите мерки и действия за поддържане на постигнатото в определен срок след извършването на окончателното плащане, както и в информация за измененията на постигнатите резултати, ако има такива, и потвърждение, че резултатите са без съществени изменения, респ. че остават непроменени, описание на собствеността на активите, евентуално за промяна в последната, ако е настъпила такава. Вмененото нарушение на този принцип в конкретния случай е фактически обосновано с твърдяното нефункциониране на активите и липсата на производствена дейност в предприятието.

Спорният въпрос се състои в това, дали в рамките на законовоопределения период е налице нефункциониране на оборудването, респ. липса на производствен процес и при положителен отговор на този въпрос – дали това обстоятелство е довело до значителна промяна, засегнала естеството, целите или условията за изпълнение и която би довела до подкопаване на нейните първоначални цели. Предмет на преценка е последната хипотеза на чл. 71 Регламент 1303/2013 г., а именно – буква "В)" от нея, т. к. това нарушение се твърди в обжалвания административен акт.

На първо място, разпоредбата на чл. 71 Регламент 1303/2013 г., буква "В)" визира изменения в срок от пет, респ. три години, след приключване на операцията (след извършване на окончателното плащане по проекта, видно от предписанието на нормата), който период в процесния случай към момента на първите две от извършените проверки все още не е започнал да тече. Окончателното плащане към бенефициера е направено на 28.11.2017 г., поради което и доколкото първите две проверки са се състояли на 21.06.2017 г. и на 05.09.2017 г., то следва, че същите не биха могли да послужат като фактически основания, обосноваващи нарушение на чл. 71 Регламента, т. к. не попадат във визирания диапазон от време. Останалите две проверки – съответно на 26.06.2018 г. и на 20.08.2018 г., както правилно е приел първоинстанционният съд, не установяват, нито нефункциониране на закупеното оборудване, нито липса на производствен процес по печене/сушене на керемиди. Това е така, защото, както става ясно от становището на независимия експерт, направено в хода на административното производство, а и от експертното заключение на назначеното от АССГ в съдебното производство вещо лице, производственият процес не е непрекъснат. Машините, които произвеждат керемидите работят тогава, когато това е необходимо с оглед нуждите на предприятието спрямо пазарното търсене. Това означава, че ако в конкретния момент, в който се проверява функционирането на машините, последните не изпълняват дейност, то е, защото няма необходимост – или са налице произведени достатъчен брой керемиди, за да бъдат поети нуждите на заявките или заявки не са направени, което също не оправдава работенето на машините. Същността на технологията, по която се извършва дейността в предприятието, разяснена подробно в експертизата, води до правилния извод, че производственият процес нито е прекратен, нито спрян, нито "преустановен" по какъвто и да било начин.

Идентични изводи следват и по отношение на процеса по опаковане и пакетиране. Последният е автономен и е продиктуван от нуждите готовата продукция, произведена вече от другите машини, да бъде опакована и пакетирана. Не е житейски оправдано машините - както тези, предназначени за самото производство на керемидите, така и тези, които опаковат и пакетират вече готовата продукция, да работят непрекъснато. Автономността на машината за опаковане и пакетиране позволява именно тази гъвкавост според нуждите на предприятието. Така обяснената функционалност на процесите по производство и опаковане оборват констатациите на административния орган за липса на производствен, респ. опаковъчен процес и прави доводите, обективирани в касационната жалба, неоснователни. Твърденията на касатора, че произведените, респ. опаковани керемиди (палета) не отговарят като количество на заявените прогнозни стойности в проектното предложение и техническите спецификации са неотносими, т. к. производствените дейности зависят изцяло от пазарното търсене към момента, а не от действията на бенефициера, а опаковъчните такива – от произведените керемиди. Наведеното твърдение от касатора, че не са произведени в действителност 2 154 000 керемиди за първата година след изпълнението на проекта и поради това следва извод, че е налице значителна промяна в проекта, е несподелимо, защото причината за по-ниската производителност се състои в липсата на направени заявки, а не във възможностите на машините и действията на бенефициера. Същото е важимо и по отношение на машината за опаковане и пакетиране. Малкото на брой поръчки не означават липса на производствен и опаковъчен процес, а сочат за слабо пазарно търсене към процесния момент, върху което бенефициерът не може да влияе чрез собствените си действия, не е и длъжен. Наличието на достатъчни произведени количества към определен времеви отрязък прави безпредметно работенето на машините.

При липса на твърдяното нефункциониране на опаковъчната машина, както и предвид наличието на производствен процес, следва извод, че не се установява "значителна промяна" по смисъла на чл. 71, буква "В)" Регламент 1303/2013 г. и няма нарушение, допуснато от бенефициера, което да бъде квалифицирано като основание за налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ. Правилен е изводът на първоинстанционния съд в тази част.

По отношение на вмененото нарушение на чл. 4, § 8, чл. 7 и 8 Регламент 1303/2013 г., квалифицирано като основание за налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ:

Правното основание за налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ е за нарушаване на принципите, заложени в чл. 4, § 8, чл. 7 и 8 Регламент 1303/2013 г. Съгласно чл. 4, § 8 от регламента, Комисията и държавите-членки спазват принципа за добро финансово управление в съответствие с изискванията на член 33, член 36, § 1 и член 61 от Финансовия регламент. Съгласно чл. 33, § 1 Регламент 2018/1046 бюджетните кредити се използват в съответствие с принципа на добро финансово управление и следователно се изпълняват, като се спазват принципите на икономичност, ефективност и ефикасност.

Принципът на икономичност изисква ресурсите да се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добра цена. Не е мотивирано от административния орган кое обстоятелство налага извод, че ресурсите не са предоставени по този начин. От друга страна, принципът на ефикасност изисква да бъде постигнато най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите. В конкретния случай не е обосновано как това съотношение между използваните ресурси и предприетите действия не е най-доброто за постигане на целта, както и при така използваните ресурси кои са неефикасните предприети дейности от бенефициера. Принципът на ефективност от своя страна изисква да се определи степента, в която се постигат поставените цели, посредством предприетите действия. В обжалвания административен акт не е посочено кои са предприетите действия от бенефициера, които не съответстват по степен на поставените цели. Посочени са като нарушени и разпоредбите на чл. 7 и чл. 8 Регламент 1303/2013 г., но тяхното приложение също не е обосновано с оглед конкретната фактическа и правна обстановка.

Видно от съдържанието на акта, нарушението на принципите на добро управление, респ. на ефикасност, ефективност и икономичност, както и на тези по чл. 7 и чл. 8 Регламента е бланкетно посочено и немотивирано, което е довело до неговата незаконосъобразност в тази му част, т. к. представлява нарушение на чл. 59, ал. 1 АПК. При тези аргументи следва изводът, че липсва нарушение на чл. 4, § 8, чл. 7 и чл. 8 Регламент 1303/2013 г., което да бъде квалифицирано като основание за налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ, поради което решението на АССГ в тази му част е правилно като краен резултат.

По отношение на вмененото нарушение на чл. 2.6. от Общите условия към ДБФП и чл. 203 Регламент 2018/1046 г., приети като нарушения на чл. 4, § 8, чл. 7 и 8 Регламент 1303/2013 г., квалифицирано като основание за налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУЕСИФ:

Чл. 203 Регламент 2018/1046 въвежда задължението на бенефициера да представя необходимите оправдателни документи при всяко искане за плащане по ДБФП, както и да заявява под клетва, че съдържащата се в заявката за плащане информация е пълна, надеждна и вярна. Видно от § 1 от текста на посочената разпоредба, отговорният разпоредител с бюджетни кредити определя какви са оправдателните документи, които следва да придружават всяко плащане. В конкретния случай това е направено от УО с приетото от него Ръководство за изпълнение на договори за безвъзмездна финансова помощ по ОПИК (Ръководството), утвърдено със Заповед № РД-16-411/19.05.2015 г., както и с изготвените Общи условия към финансираните по ОПИК 2014 - 2019 г. договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (ОУ към ДБФП).

Разпоредбата на чл. 2.6. ОУ към ДБФП постановява, че отчетите по 2.5. (междинните/финалните) трябва да съдържат необходимите приложения с пълна информация за всички аспекти на изпълнението за отчетния период. Прилагат се: уведомително/и писмо/а, съдържащо/и положително становище относно проведени обществени поръчки/избор на изпълнител, разходи, които са включени в отчета, опис на разходооправдателните документи за периода на отчитане, както и заверени от бенефициера копия на разходооправдателните документи. Точки 2.1 и 2.2. от Ръководството изискват междинният финансов отчет да предоставя пълна информация относно изразходваните средства по ДБФП към съответния отчетен период. Отделно, след доставка, инсталиране, тестване и пускане в експлоатация на оборудването, бенефициерът следва да подпише приемо-предавателен протокол за доставка. Този приемо-предавателен протокол е и един от документите, които се изискват при подаване на междинен отчет, видно от приложения към ръководството списък от документи.

В случая по делото действително се установява, че необходимите оправдателни документи (разходооправдателните за отчетния период и приемо-предавателния протокол за извършената доставка) са представени едва с финалния отчет, а не както се изисква в Ръководството и ОУ към ДБФП, с междинния такъв. От късното им прилагане обаче, както правилно е приел АССГ, по никакъв начин не следва, че са нарушени принципите на чл. 4, § 8 – добро управление, респ. на икономичност, ефективност и ефикасност. Бланкетното посочване, че посочените принципи са нарушени, без да е изложена правна обосновка, прави изводът на органа незаконосъобразен. Не е изложено, нито как непредставянето на оправдателните по смисъла на чл. 203 Регламента документи би могло да доведе до несъответствие с поставените цели по проекта, при положение, че същият дори е изпълнен, нито как и защо съотношението между това действие и предоставените ресурси не е най-доброто и в този смисъл защо е неефикасно. Принципът за икономичност от своя страна е съвсем неприложим, т. к. същият изисква ресурсите да се предоставят в подходящо количество, качество и на най-добра цена, като не е ясно как непредставянето на оправдателните документи би оказало влияние върху това. В този смисъл заключението на първоинстанционния съд за липса на нарушения по чл. 2.6. и чл. 203 Регламент 2018/1046, вменени като такива по чл. 4, § 8, чл. 7 и 8 Регламент 1303/2018 г. и поради това представляващи основание за налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ, е правилно.

Видно от изложеното, верен и постановен с съответствие с доказателствата по делото и материалния закон е изводът на първоинстанционния съд за недоказан елемент на фактическия състав на нередността - осъществено от бенефициера нарушение на правото на Съюза и на свързаното с него национално право. Това прави правилен и извода му за незаконосъобразност на акта на органа, т. к. липсата на елемент на фактическия състав на нередността води до липса на нередност, респ. липса на основание за определяне на финансова корекция. Ето защо доводите на касатора за противоречие на решението с материалния закон са неоснователни.

По отношение на твърдението за неправилност на първоинстанционното решение поради съществено нарушение на съдопроизводствените правила:

Противно на твърденията в касационната жалба, с определение № 3072 от 17.04.2019 г. АССГ е разпределил доказателствената тежест в съдебното производство, като е посочил кои обстоятелства подлежат на доказване и от коя страна следва да бъде направено това. С посоченото определение на касатора (ответник в първоинстанционното производство) изрично е предоставена възможност в четиринадесетдневен срок, считано от получаването на определението, да представи писмен отговор на основание чл. 163, ал. 2 ГПК, включително да посочи кои твърдения от жалбата приема за спорни и кои за безспорни, с оглед отделяне на спорното от безспорното по делото, поради което следва извод, че първостепенният съд не е допуснал нарушение, неразпределяйки доказателствената тежест в процеса.

Несподелимо е и твърдението, че съдът е допуснал нарушение, като не е обсъдил довода, че от страна на бенефициера не са реализирани никакви приходи през 2017 г., а през 2018 г. същите са минимални. Доколкото съдът е приел, че дейността е извършвана съобразно функционалността и технологията, описана в експертното заключение и доклада на независимия експерт от административното производство, то въпросът относно реализирания приход е неотносим и не попада в обхвата на съдебната проверка по делото. Идентичен извод следва и по отношение на довода, че не е обсъдено становището, според което действително произведените и опаковани палета не оправдават направената инвестиция.

На следващо място, сред въпросите, които касаторът счита, че са останали необсъдени от първоинстанционния съд, е квалификацията по чл. 1.9. ОУ към ДБФП. Посочената разпоредба буквално възпроизвежда нормата на чл. 71 Регламент 1303/2013, поради което двете са обсъдени заедно, на стр. 14 - 16 от мотивите на съдебното решение. Отдаването под наем на линията за производство на керемиди от страна на "Керамична къща Стралджа" ООД на трето, неучастващо лице по делото, не попада в предмета на делото, поради което правилно не е обсъдено от АССГ в рамките на производството. Липсва съществено нарушение на съдопроизводствените правила, което да обоснове касационно основание по чл. 209, т. 3, предложение 2-ро АПК.Пстанционният съд е приел и анализирал в цялост доказателствата, представени от страните в рамките на административното и съдебното производство, като е обосновал правните си изводи върху фактическата обстановка, приета за установена въз основа на тях. В този смисъл и доколкото правните изводи са направени след задълбочен логически анализ на всички доказателства, при правилно установена фактическа обстановка и приложение на законовите разпоредби, обжалваното решение се явява обосновано.

Следователно, като е отменил обжалвания административен акт, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да се остави в сила.

Независимо от направеното искане, при липсата на ангажирани доказателства от ответната страна за осъществени съдебни разноски в касационната фаза на производството, такива не се дължат и не следва да се присъждат.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение 1-во АПК, Върховният административен съд, седмо отделение

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 2288/28.04.2020 г., постановено по адм. дело № 2648/2019 г. по описа на Административен съд – София-град.

Решението е окончателно.