Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационна жалба на Х.А срещу Решение № 2287 от 26. 11. 2019 г. постановено по административно дело № 2786/2019 г. по описа на Административен съд /АС/ - Варна. В нея са развити доводи за неправилност на съдебния акт и се иска отмяната му. Не претендира разноски.

Ответникът по касация – Изпълнителният директор на НАП оспорва касационната жалба по съображения изложени в съдебно заседание. Моли касационната жалба да се отхвърли, а обжалваното решение да се остави в сила. Претендира юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на Пето отделение, след като се запозна с обжалваното съдебно решение, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, след съвещание, намира следното от фактическа и правна страна:

Касационната жалба е процесуално допустима. Подадена е в законоустановения срок, от надлежна страна, за която е налице правен интерес от оспорването и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на Х.А срещу Заповед № 36-1464/25. 05. 2018г. издадена от изпълнителния директор на НАП, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното му правоотношение за длъжността „старши инспектор по приходите“ в ТД на НАП – Варна, Дирекция „Контрол“, Отдел „Оперативни проверки“ ИРМ Шумен, считано от 05. 06. 2018г. и е осъдил Анастасов да заплати деловодни разноски.

Въз основа на събраните по делото доказателства съдът е установил от фактическа страна, че Х.А е изпълнявал длъжността „Старши инспектор по приходите“ в ТД на НАП – Варна, Дирекция „Контрол“, Отдел „Оперативни дейности“, с работно място в гр. Ш., за която длъжност на 03. 12. 2012 г. му е връчена длъжностна характеристика за длъжността. Видно от длъжностното разписание за ТД на НАП - Варна към 01. 07. 2017 г. в Дирекция „Контрол“ числеността на персонала е 520 бр. разпределени в следните отдели: „Разследване на особени случаи“ – 14 бр., „Селекция“ – 38 бр., „Ревизии“ – 187 бр., „Проверки“ – 236 бр., „Оперативни проверки“ – 43 бр. и длъжностите директор на дирекция и заместник директор на дирекция. С. З № ЗЦУ – 560/23. 04. 2018 г. на Изпълнителния директор на НАП, на основание чл. 10, ал. 1, т. 1 и т. 8 от ЗНАП, са утвърдени длъжностни разписания на ТД на НАП – Бургас, Варна, В. Т, Пловдив и София, считано от 01. 05. 2018 година. Видно от длъжностното разписание за ТД на НАП – Варна към 01. 05. 2018 г., в Дирекция „Контрол“ числеността на персонала е 489 бр., разпределени в следните отдели: „Разследване на особени случаи“ – 14 бр., „Селекция“ – 38 бр., „Ревизии“ – 185 бр., „Проверки“ – 250 бр. и длъжностите директор на дирекция и заместник директор на дирекция. При съпоставка на длъжностните разписания за ТД на НАП Варна към 01. 07. 2017 г. и към 01. 05. 2018 г. съдът е установил, че общата численост на ТД на НАП Варна е намалена с 33 бройки, а числеността на Дирекция „Контрол“ е намалена с 31 бр. Установил е, че при сравнение на утвърдените бройки на длъжностите в Дирекция „Контрол“ при ТД на НАП Варна към 01. 07. 2017 г. и към. 01. 05. 2018 г. е видно, че считано от 01. 05. 2018 г. в отдели „Разследване на особени случаи“ и „Селекция“ няма промяна. Изцяло са премахнати длъжностите в отдел „Оперативни проверки“ – 43 бр., намалени са бройките в отдел „Ревизии“ – с 2 бр., и са увеличени бройките в отдел „Проверки“ – с 14 бр. Установил е, че съгласно длъжностно разписание на ЦУ на НАП считано от 01. 02. 2018 г. в Главна дирекция „Фискален контрол“ има 654 бр., разпределени в Дирекция „Анализ и последващ контрол“ – 18 бр., Дирекция „Оперативни дейности“ – 635 бр., и една длъжност „главен директор на главна дирекция“. С. З № ЗЦУ-481/10. 04. 2018 г. на изпълнителния директор на НАП, на основание чл. 10, ал. 1, т. 1 и т. 8 от ЗНАП, са утвърдени нови длъжностни разписания на ЦУ на НАП и ТД на НАП – София, считано от 10. 04. 2018 година. Съгласно длъжностното разписание на ЦУ на НАП към 10. 04. 2018 г. числеността на ГД „Фискален контрол“ е 824 бр. (със 170 повече), разпределени както следва: Дирекция „Анализ и последващ контрол“ (21 бр.), Дирекция „Оперативни дейности“ (802 бр.) и една длъжност „главен директор на главна дирекция“. Установено е, че съгласно длъжностното разписание на ЦУ на НАП, считано от 01. 02. 2018 г. Главна дирекция „Фискален контрол“ е със 654 щ. бройки, докато според длъжностното разписание на ЦУ на НАП към 27. 11. 2017 г. щатните бройки в Дирекция „Фискален контрол“ е 454, т. е. налице е увеличение с 200 щ. бройки. Според длъжностното разписание на ЦУ на НАП, считано от 01. 02. 2018 г. в Главна дирекция „Фискален контрол“, от общо предвидени в отдел „Оперативни дейности“ Варна 135 щ. бр. в сектор „ГКПП Варна“ са 76 бр., а в сектор „Мобилни групи Варна“ броят на длъжностите е 56 бр., от които 56 бр. - 1 бр. е за началник на сектор, 5 бр. са за главен инспектор по приходите, 14 бр. са за старши инспектор по приходите и 36 бр. за инспектор по приходите.

От правна страна съдът е посочил, че оспорваната заповед е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма и съдържа всички реквизити, визирани в чл. 108 ЗДСл. Издадена е без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които да обуславят отмяна на заповедта на самостоятелно основание. Посочил е, че премахването на всички длъжности от Отдел „Оперативни проверки“ в Дирекция „Контрол“ при ТД на НАП, което като резултат води до неговото закриване, обосновава извод за наличие на основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Изложил е съображения, че тъй като в заповедта за назначаване на Анастасов е посочено мястото на работа – ТД на НАП – Варна, а конкретното работно място е определено в Дирекция „Контрол“, Отдел „Оперативни проверки“ гр. Ш. и мястото на изпълнение на длъжността е станало задължителен елемент от нея, закриването на структурното звено, заедно с всички длъжности, съществували в него представлява съкращаване на щата по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Изложил е съображения, че в ЗДСл няма отделна хипотеза за прекратяване на служебното правоотношение при закриване на част от администрацията. Затова при закриване на структурно звено на администрацията на агенцията е налице основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Изложил е съображения, че с оглед на основанието за прекратяване на служебното правоотношение не намират приложение разпоредбите на чл. 87а и 82, ал. 1 ЗДСл. Посочил е, че тезата на жалбоподателя (настоящ касатор), че съкращаване на длъжности реално не е имало, защото едновременно са разширени функциите и са увеличени бройките на отдели „Фискален контрол”, както и „Проверки” не кореспондира със събраните по делото доказателства. Закриването на всички отдели „Оперативни проверки” към дирекция „Контрол” в съответните ТД на НАП, в т. ч. и на ТД на НАП Варна, означава, че тези отдели престават да съществуват, а оттам и длъжността, заемана от Анастасов. Обстоятелството, че изпълняваната по тази длъжност служебна дейност е преминала към друго звено на администрацията на НАП, която я изпълнява наред с друга служебна дейност, не променя факта, че длъжността е реално съкратена. Посочил е, че при сравнение между преките задължения на органите по приходите от отдел „Проверки“ към дирекция „Контрол“ при ТД на НАП, и „Оперативни дейности“ към Главна дирекция „Фискален контрол“ при ЦУ на НАП, с тези на служителите от съкратените длъжности в отдел „Оперативни проверки“ към Дирекция „Контрол“ при ТД на НАП Варна, се установява, че те не са идентични. Приел е, че не е нарушен чл. 6 АПК, тъй като не се надхвърля допустимото засягане на правата и законните интереси на съкратения държавен служител. Съкращението е следствие от премахването на всички длъжности в отдели „Оперативни проверки” в дирекция „Контрол“ във всички ТД на НАП и е насочено към повишаване ефективността, поради което не е в противоречие с целта на закона – да се оптимизира работата на органа, като дейността се организира по начин, който да позволи ефективно изпълнение на функциите му. За ирелевантно към законосъобразността на обжалваната заповед е прието обстоятелството, че преди съкращението е обявен конкурс за заемане на длъжности в други отдели на ТД на НАП Варна, тъй като към момента на издаване на заповедта, реално са премахнати всички длъжности от отдел „Оперативни проверки“ към Дирекция „Контрол“ при ТД на НАП. Решението е правилно.

Правилни са изводите на съда, че не са налице основания за отмяна на оспорваната заповед и, че същата не страда от пороци, водещи до нейната нищожност или унищожаемост и представлява валиден и законосъобразен индивидуален административен акт.

Изводът на съда, че е налице действително съкращаване на щата е правилен. Съгласно трайно приетото в съдебната практика, за да е налице съкращаване на длъжност по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, е необходимо кумулативното наличие на две предпоставки – тази длъжност вече да не фигурира и като наименование (нормативно определена позиция) в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени в длъжностна характеристика. Тези предпоставки се извеждат от чл. 2, ал. 1 от Наредба за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията. Правилно първоинстанционният съд е приел, че в случая и двете кумулативни предпоставки са налице. Установено е от доказателствата по делото, че Х.А е заемал длъжността „старши инспектор по приходите“ в ТД на НАП – Варна, дирекция „Контрол“, отдел „Оперативни проверки“, ИРМ Шумен. С утвърденото със Заповед № ЗЦУ - 560 от 23. 04. 2018г. на изпълнителния директор на НАП длъжностно разписание на териториалните дирекции, считано от 01. 05. 2018г. в ТД на НАП - Варна, в структурата на дирекция „Контрол“ общата численост на персонала е намалена от 520 щатни бройки на 489 щатни бройки, като отдел „Оперативни проверки“ с обща численост 43 не съществува. Всички длъжности в този отдел, вкл. длъжността „старши инспектор по приходите“ са премахнати. Увеличаването на щатната численост на отдел „Проверки“, сектор „Проверки“ не се отразява на извода за наличие на реално съкращаване на длъжността на Анастасов. При съпоставка на целите на длъжностите, областите на дейност, преките задължения и планирането на работата и вземане на решения определени с длъжностните характеристики за длъжността „инспектор по приходите“, „старши инспектор по приходите“, „главен инспектор по приходите“ в ТД на НАП, дирекция „Контрол“, отдел „Проверки“, сектор „Проверки“ и в закрития отдел „Оперативни проверки“ се установяват разлики, като изводите на първоинстанционния съд в тази връзка са правилни. При съпоставка на преките задължения по длъжностните характеристики се установява, че няма съвпадение във функциите, задълженията и изискванията за двете длъжности, поради което не може да се приеме, че е налице съвпадение или припокриване в достатъчно голяма степен, за да се приеме, че длъжността изпълнявана от Анастасов, е запазена. Преките задължения на старшите инспектори по приходите в отдел „Проверки“ са в по – голям обем и обхват, което е свързано с изпълняваните от този отдел функции. Преките задължения на старшите инспектори по приходите в отдел „Оперативни проверки“ с оглед функциите на този отдел са в по-ограничен обхват и са свързани с обхвата на оперативните проверки посочен в функционалната характеристика на дирекция „Контрол“. Сходните функции са присъщи на всички инспектори по приходите и общо на инспекторите по приходите и са следствие от осъществявания различен контрол и предмет на дейност от всеки отдел в дирекцията.

Правилни са изводите на първоинстанционния съд, че обстоятелството, че изпълняваната по длъжността на Анастасов служебна дейност е преминала към друго звено на администрацията на НАП, която я изпълнява наред с друга служебна дейност, не променя факта, че длъжността му е реално съкратена. Правилно съдът е приел, че при сравнение между преките задължения на органите по приходите от отдел „Проверки“ към дирекция „Контрол“ при ТД на НАП и „Оперативни дейности“ към Главна дирекция „Фискален контрол“ при ЦУ на НАП, с тези на служителите от съкратените длъжности в отдел „Оперативни проверки“ към Дирекция „Контрол“ при ТД на НАП Варна, се установява, че те не са идентични. При съпоставка на основните цели, преки задължения определени с длъжностната характеристика за длъжността заемана от Анастасов и длъжностната характеристика за длъжността „старши инспектор по приходите“ в отдел „Оперативни дейности“ в сектор „Мобилни групи“ – Варна към ЦУ на НАП се установяват съществени разлики, които са обусловени от различния предмет на проверките и начина на осъществяването им. В длъжностните характеристики на старшите инспектори по приходите в ГД „Фискален контрол“ функциите по фискален контрол на стоки с висок фискален риск са съществували и са осъществявани още от 2014г. И тук сходните функции са присъщи на всички инспектори по приходите и общо на инспекторите по приходите. Налице са разлики и във функционалните характеристики на дирекция „Контрол“ в ТД на НАП и функционалната характеристика на дирекция „Фискален контрол“ в ЦУ на НАП. Последната е утвърдена през 2014г., като не се е променила и след прерастването на дирекцията на ГД „Фискален контрол“.

Правилно съдът е приел за неоснователни възраженията на жалбоподателя, че няма съкращаване на щата, тъй като дейността не може да бъде съкратена. Законът за Националната агенция за приходите /ЗНАП/ в чл. 7 посочва органите по приходите, като в чл. 7, ал. 1, т. 4 е посочено, че органи по приходите са служителите, заемащи длъжност „държавен експерт по приходите“, „държавен инспектор по приходите“, „главен експерт по приходите“, „старши експерт по приходите“, „експерт по приходите“, „главен инспектор по приходите“, „старши инспектор по приходите“ и „инспектор по приходите“. Правомощията им са подчинени на функциите и правомощията на Агенцията, посочени в чл. 3 ЗНАП. Поради това длъжността „старши инспектор по приходите в Националната агенция за приходите“ не може да бъде премахната като нормативно определена позиция. В този смисъл решение № 10947/15. 07. 2019г. по адм. д. № 15478/2018г. по описа на ВАС. Длъжността е посочена като длъжност в администрацията в т. 231а от Класификатора на длъжностите в администрацията. Като нормативно определена позиция длъжността е запазена. Независимо, че длъжността съществува, това не променя факта, че в конкретния случай е налице съкращаване на щата. Това е така, защото спорния по делото въпрос е дали длъжността заемана от Х.А „старши инспектор по приходите“ е продължила да съществува като система от функции, задължения и изисквания утвърдени с длъжностната характеристика, независимо, че като наименование съществува в ТД на НАП – Варна и дали съществува като позиция в длъжностното разписание на ТД на НАП - Варна. На органите по приходите в НАП са вменени различни задължения, поради което независимо от общото наименование на длъжността, старшите инспектори по приходите в различните дирекции, отдели, сектори имат различни функции и задължения, които се определят с длъжностните характеристики с оглед функционалните характеристики за съответните дирекции.

Правилно съдът е приел също, че ирелевантно към спора е дали някой от длъжностите в Дирекция „Контрол“, отдел „Проверки“ в ТД на НАП – Варна и Отдел „Оперативни дейности“ към ГД „Фискален контрол“ са вакантни, дали са назначавани/преназначавани служители, дали са обявени конкурси за заемането им. Конкурсите за заемането на длъжностите са обявени преди съкращаването – заповедите са от 10. 04. 2018г., като фактът, че на служителите от предвидения за закриване отдел „Оперативни проверки“ е дадена възможност да участват в конкурсите, не променя основния извод, че длъжността заемана от Анастасов е престанала да съществува. Органът по назначаването няма задължение да преназначава служители, поради което не е налице нарушение на чл. 82 ЗДСл.

Правилен и обоснован е и изводът на първоинстанционния съд съда, че в случая е неприложима и разпоредбата на чл. 87а ЗДСл. Под „администрация“ следва да се разбира администрацията на цялата НАП, съответно ТД на НАП, а не на нейно структурно звено. Отдел „Оперативни проверки“, Дирекция „Контрол“ при ТД на НАП не е самостоятелно юридическо лице по смисъла на чл. 38, ал. 2, т. 3 ЗАдм (ЗАКОН ЗЗД АДМИНИСТРАЦИЯТА) /ЗЗД/, поради което не може да се приеме, че е отделна администрация и следователно при закриването й да е приложим чл. 106, ал. 1, т. 1 ЗДСл за уреждане на правоотношенията със служителите й. Структурата на НАП е законово определена, като съгласно чл. 6, ал. 1 от ЗНАП, Агенцията се състои от централно управление и териториални дирекции, като съгласно ал. 5 в централното управление на агенцията могат да се създават дирекции, в това число главни дирекции, отдели и сектори, а съгласно ал. 7 в териториалните дирекции могат да се създават дирекции, отдели и сектори. Забраната на чл. 87а от ЗДСл да не се прекратява служебно правоотношение при преобразуване на администрацията, при преминаване на дейност от една администрация в друга, както и при преминаване на дейност от закрита администрация в друга, има отношение към чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл, но не и към т. 2, какъвто е настоящия случай. Има за цел запазване нормалното функциониране на администрацията по смисъла на чл. 36 от ЗЗД при промяна на организационната й форма.

Не са нарушени принципа на съразмерност, прокламиран в чл. 6 АПК и целта на закона, като съображенията на първоинстанционния съд в тази връзка също са правилни. Съкращението е следствие от премахването на всички длъжности в закритите отдели „Оперативни проверки“ във всички ТД на НАП, което е насочено към повишаване ефективността на администрацията. Служебното правоотношение не е прекратено самоцелно, а след извършване на организационни и структурни промени с цел оптимизиране на дейността на НАП. В кръга на притежаваната компетентност на административния орган е правото му да извършва промени и реорганизации в управляваната от него администрация с оглед оптимизиране на дейността й, при съобразяване с приетата структура и нормативно определената численост на служителите. Въз основа на предоставените му правомощия с разпоредбата на чл. 2, ал. 3 от ЗДСл, органът по назначаването разполага с възможността да внесе промяна в структурата на отделните звена и съответно във вида и броя на длъжностите, заемани от държавни служители, при която да бъдат съкратени едни и открити други длъжности. По делото са налице доказателства, че организационно – управленските промени в структурата на НАП са направени след решения на УС на НАП. Новото длъжностно разписание е съобразено с решенията на УС на НАП и утвърждаването му е в рамките на правомощията на изпълнителния директор на НАП по чл. 10, т. 8 ЗНАП.

При служебно извършената проверка по чл. 218, ал. 2 АПК съдът констатира, че оспорваното решение е валидно и допустимо.

При липса на пороците сочени като касационни основания за отмяна, постановеното от първоинстанционния съд решение като правилно, следва да бъде оставено в сила.

С оглед изхода на спора и заявената своевременно претенция на процесуалния представител на ответната страна за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, касационният жалбоподател Х.А следва да заплати на основание чл. 78, ал. 8 ГПК вр. чл. 144 АПК на Национална агенция за приходите сумата 100 лв. разноски за касационната инстанция.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, Пето отделение РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 2287 от 26. 11. 2019 г. постановено по административно дело № 2786/2019 г. по описа на Административен съд - Варна.

ОСЪЖДА Х.А, ЕГН [ЕГН] да заплати на Национална агенция за приходите сумата от 100, 00 (сто) лева деловодни разноски. Решението е окончателно.