Производството по делото е образувано на основание чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ по касационна жалба на заместник - изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", със седалище град София, чрез процесуалния му представител юрисконсулт Д.М, против решение №225/18. 12. 2020 г., постановено по адм. дело №254/2020 година на Административен съд - Ямбол.
Оплакванията в касационната жалба са за неправилност на решението, като постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и нарушения на материалния закон - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Претендира присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на претендирания адвокатски хонорар от ответната страна.
Ответникът – ЕТ „Паком - С.П“, представляван от пълномощника си адв.. К от АК - Ямбол, оспорва касационната жалба, като подробни съображения излага в писмен отговор и в съдебно заседание. Претендира присъждане на разноски за заплатен адвокатски хонорар пред касационната инстанция.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното решение.
Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес от оспорването. Разгледана по същество, същата е НЕОСНОВАТЕЛНА по следните съображения:
С оспореното решение АС Ямбол е отменил уведомително писмо с изх. № 02-280-2600/243 от 02. 06. 2020 г., издадено от заместник изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“, с което е отказано изплащане на субсидия за кампания 2018 г. по подаденото заявление за подпомагане с УИН: 28/030518/88665 по мярка 11 „Биологично земеделие“ от програмата за развитие на селските райони /ПРСР/ 2014 - 2020 г. и е върнал делото като преписка на заместник изпълнителния директор на ДФЗ за ново произнасяне по заявлението за подпомагане, подадено от ЕТ "Паком - С.П", съобразно дадените в мотивите на решението указания по тълкуване и прилагане на закона. По делото са установени следните факти:
С Общо заявление УИН 28/030518/88665 от 25. 04. 2018 г., за кампания 2018 г., земеделският производител ЕТ „Паком - С.П“ е поискал финансово подпомагане по няколко схеми и мерки, в точност и по мярка 11 „Биологично земеделие“ от ПРСР 2014-2020 г., направление „Биологично растениевъдство“. За цитираното направление са заявени 3 бр. парцели с обща площ от 47, 98 ха с код БРП1- за „биологично растениевъдство в преход за полски култури, включително фуражни „ и 8 бр. парцели с обща площ от 77. 92 ха с код БРП4 - за „биологично растениевъдство в преход за ароматни и медицински растения“. Към заявлението е приложен и договор за контрол и сертификация № 001902, сключен между бенефициента ЕТ „Паком - С.П“ и контролиращото лице „Б. И. Б“ ЕООД. Контролиращото лице, след извършване на необходимите проверки и в изпълнение на своите задължения е подало данните към ДФЗ, като заявените за подпомагане парцели по мярката са отбелязани с кодове БРП1 и БРП4, както е посоченото в подаденото от бенефициента заявление. На 16. 05. 2018 г. е подадено Заявление за редакция, в което отново е заявено желание за финансово подпомагане по първоначално посочените схеми и мерки, включително и по Мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020, Направление "Биологично растениевъдство", като към заявлението е приложена Таблица на използваните парцели 2018 г., видно от която е, че липсват нанесени корекции от първоначално декларираните по мярката парцели и заявените за тях кодове съобразно Приложението по чл. 7, ал. 1 от Наредбата. С писмо от 13. 08. 2018 г., бенефициентът е уведомен, че след извършване на кръстосани проверки съгласно чл. 17 от Наредба 5 от 27. 02. 2009 г. от ИСАК за подаденото от него заявление, са установени площи, заявени от повече от един земеделски стопанин, съгласно приложената към писмото таблица. По делото не са представени доказателства за проведена процедура по отстраняване на така констатираните застъпвания за БЗС 67177-34-5 (с установена застъпена площ 0, 08 ха) и за БЗС 67177-78-6 (с установена застъпена площ 0, 12 ха) - декларирани по Мярка 11 с код БРП 4 "Биологично растениевъдство в преход за ароматни и медицински растения". С молба от 09. 08. 2019 г. от ЕТ„Паком - С.П“ е поискано изплащане на субсидията по Мярка 11, поради допусната от бенефициента явна фактическа и техническа грешка, като същата се изразява в попълнени грешни кодове в графа № 14 "Биологично растениевъдство, Мярка 11", а именно - вместо да посочи, че парцелите са с код БР 10 и БР 13 за култури кориандър и ечемик, е оставил кодовете им за преход. Към молбата са приложени документи, издадени от контролиращото лице [Фирма 1], от които става ясно, че за процесните парцели, заявени по мярката, след извършените проверки, отразени в съответните протоколи и доклади, е установено състояние "Биологичен". В отговор е изпратено писмо на 21. 08. 2019 г. от Заместник - изпълнителния директор на ДФЗ, с което заявителят е информиран, че всички административни проверки по подаденото от него заявление са приключили, съгласно сроковете визирани в Наредба 5/27. 02. 2009 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания и предстои издаване на уведомително писмо за оторизация и извършване на плащане по Мярка 11 „Биологично земеделие“, направление „Биологично растениевъдство“, подлежащо на обжалване по административен, съответно по съдебен ред.
По подаденото общо заявление, в частта относно мярка 11 "Биологично земеделие", направление „Биологично растениевъдство“ е постановен отказ за финансово подпомагане за заявените 11 парцела с код БРП1 и БРП4, което е станало чрез уведомително писмо с изх. № 02-280-2600 от 02. 06. 2020 г., издадено от заместник изпълнителния директор на ДФЗ. Като причина за отказа на първа страница на писмото е отбелязан мотивът, че „2018 година е трета година от последно поетия от Вас ангажимент по това направление“. На четвърта страница от писмото е публикувана таблица със 17 колони, касаеща площите с неспазени базови и други изисквания, в която фигурират всички заявени парцели, като под таблицата са изложени разяснения по нейното съдържание.
Прието е, че основното несъответствие е констатирано в колона 11 от таблицата, указваща, че за парцела не е спазено изискването да не се надвишават минималните периоди на преход, съгласно чл. 11, ал. 5 от Наредба № 4 от 24. 02. 2015 г. В поясненията към таблицата са посочени алтернативни мотиви, имащи отношение към неспазени изисквания от различно естество, като относимите към колона 7 са следните: Проверката за спазване на изискването да не се надвишават минималните периоди на преход се извършва чрез различни административни проверки - съгласно чл. 11, ал. 5 от Наредба № 4 от 24. 02. 2015 г. и съгласно Методика за намаляване и отказване на плащанията по мярка 11 „Биологично земеделие“ от ПРСР 2014-2020, утвърдена със Заповед № РД 09-453 от 10. 05. 2019 г. на Министъра на земеделието, храните и горите, след изтичане на минималните периоди на преход към биологично производство съгласно чл. 36, параграф 1, чл. 37, ал. 1 и чл. 38 от Регламент на Комисията (ЕО) № 889/2008 за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти по отношение на биологичното производство, етикетирането и контрола - не се предоставя финансово подпомагане за площите, животните и пчелните семейства, заявени за подпомагане по дейност за преминаване към биологично земеделие (период на преход), като установения размер се изключва от избираемия за подпомагане.
В колона 9 от таблицата на стр. 7 от писмото, в която се съдържа изчислението на финансовото подпомагане, е посочено, че санкционираната площ за неспазени базови изисквания за код БРП1 е 47, 98 ха и за код БРП4 е 77. 67 ха, а в колона 15 от същата таблица е посочено, че за неспазени базови и други изисквания редукцията за код БРП1 е 26 462. 68 лв. и за код БРП4 е 78 232. 1 лв. Въз основа на това в колона 24 е посочена стойността на субсидията за изплащане в размер на 0 лв. В поясненията към колона 9 е посочено: Санкционирана площ съгласно раздел V „Намаления при неспазване на базови и изисквания по управление за направленията от мярка 11 „БЗ“ от ПРСР 2014 – 2020“ буква „а“ Направление „Биологично растениевъдство“, буква А) „Базови изисквания“ от Методика за намаляване и отказване на плащанията по мярка 11 „Биологично земеделие“ от ПРСР 2014-2020, утвърдена със Заповед № РД 09-453 от 10. 05. 2019 г., издадена от Министъра на земеделието, храните и горите на основание чл. 13 от Наредба № 4 от 24. 02. 2015 г. В поясненията към колона 15 съответно е посочено: Санкцията в лева, наложена съгласно раздел V „Намаления при неспазване на базови и изисквания по управление за направленията от мярка 11 „БЗ“ от ПРСР 2014 – 2020“ буква „а“ Направление „Биологично растениевъдство“, буква А) „Базови изисквания“ от Методика за намаляване и отказване на плащанията по мярка 11 „Биологично земеделие“ от ПРСР 2014 - 2020, утвърдена със Заповед № РД 09-453 от 10. 05. 2019 г., издадена от Министъра на земеделието, храните и горите на основание чл. 13 от Наредба № 4 от 24. 02. 2015 година.
При така приетите доказателства, АС Ямбол е обосновал правни изводи за незаконосъобразност на уведомителното писмо като е приел, че административния акт е издаден от компетентен орган и отговаря на изискванията за съдържание и форма, определени в чл. 59 от АПК, като фактическите и правни основания за издаване на отказа за финансово подпомагане, съставляващи мотиви на административния орган, се съдържат в табличен вид в оспореното уведомително писмо, включително и в разясненията по колони на самите таблици. Тези разяснения по съществото си и според утвърдената съдебна практика, представляват мотивите за постановяване на отказа. Според АС - Ямбол обаче уведомителното писмо е немотивирано което води възпрепятства съда да извърши контрол за законосъобразност. Съображенията за това са, че неправилно административният орган е приел, че за всички заявени от кандидата парцели по мярка 11 не е спазено изискването да не се надвишават минималните периоди на преход съгл. чл. 11, ал. 5 от Наредба №4 от 24. 02. 2015 г., което като резултат е отразил в колона 11 от таблицата на стр. 4 от УП. Приел е, че административният орган е мотивирал крайният си извод да откаже финансово подпомагане за заявените площи с данните в колона 9 и 15 от таблицата на стр. 7 от писмото, отразяващи неспазени базови изисквания, без да е посочил в друга таблица или допълнителни пояснения кои точно са конкретните факти, сочещи на неспазени базови изисквания. Първоинстанционният съд не е споделил становището на процесуалния представител на ответника, че отбелязаното в колона 11 на страница 4 от уведомителното писмо кореспондира с отбелязването в колона 9 от таблицата на стр. 7 от акта, по съображения, че лимитирането на срока на плащанията за преминаване към биологично земеделие до посочените минимални периоди на преход съгласно чл. 36, чл. 37, пар. 2 и чл. 38, пар. 3 на Регламент на Комисията (ЕО) № 889/2008 е регламентирано в чл. 11, ал. 5 от Наредба № 4 / 2015 г., а базовите изисквания са определени нормативно в Приложение № 2 към чл. 13 и чл. 19, ал. 2 на същата наредба. Според съда докато лимитирането на срока е част от въведените с наредбата финансови условия за подпомагане, а базовите изисквания установяват стандарти за конкретните дейности по отделните направления, подпомагани по мярка 11, поради което липсва нормативна основа за корелация помежду им. Подобна връзка не би могла да се извлече и от поясненията към колони 9 и 15 от таблицата на стр. 7, препращащи към раздел V „Намаления при неспазване на базови и изисквания по управление за направленията от мярка 11 „БЗ“ от ПРСР 2014 – 2020“ буква „а“ Направление „Биологично растениевъдство“, буква А) „Базови изисквания“ от Методиката за намаляване и отказване на плащанията по мярка 11 „Биологично земеделие“ от ПРСР 2014-2020. Посоченият раздел от методиката не съдържа препратка към условието по чл. 11, ал. 4 от Наредба №4/2015 г. Такава препратка се съдържа в раздел IV от методиката, като съвсем отделен е въпросът, че това финансово условие не попада в предметния обхват на методиката, регламентиран от чл. 13 от наредбата.
Прието е също така, че методиката, утвърдена със заповед № РД 09-453 от 10. 05. 2019 г. на министъра на земеделието и храните, има характер на подзаконов нормативен акт и съгласно чл. 14, ал. 1 от ЗНА обратна сила на нормативен акт може да се придаде само по изключение, а в случай, че актът е издаден въз основа на друг нормативен акт, както е в случая, обратна сила може да се даде само ако такава сила има актът, въз основа на който е издаден - чл. 14, ал. 2 от ЗНА. В нарушение на тези императивни законови норми органът е придал обратно действие на Методиката, приемайки че е приложима и по отношение на подадени заявления за предходната 2018 година.
Като порок на оспорения акт е приета липсата на конкретизация кои точно базови изисквания, послужили като основание за отказ на субсидията, не са спазени от жалбоподателя, поради това, че не могът да бъдат изведени посредством препратка от акта към друг документ, съдържащ се в преписката. В акта се съдържат данни за неспазено финансово условие за подпомагане, за което не е отбелязано, че е намерило отражение при изчислението на субсидията. По тези съображения АС е счел, че издаденото уведомително писмо е противоречиво и непълно мотивирано по отношение на фактическите и правни основания за издаването му и това нарушение е съществено, доколкото се отразява на възможността за извършване на преценка и контрол за наличието, респективно липсата, на основания за подпомагане.
Касационната инстанция намира така постановеното решение за правилно.
Първоинстанционният съд правилно е възприел фактическата обстановка и въз основа на нея е обосновал правните си изводи, които се споделят от касационната инстанция.
Правилни и обосновани са правните изводи на АС – Ямбол, че оспореният административен акт, чийто издател е зам. изпълнителният директор на ДФЗ, е издаден от компетентен орган, в кръга на неговите правомощия.
Обоснован и в съответствие с доказателствата по делото е извода на решаващият съд за мотивиране на оспореното решение, съгласно изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК.Фте и правни основания за издаване на акта, относно отказа за финансово подпомагане, се съдържат в табличен вид в оспореното уведомително писмо/Таблица с изчисление на финансово подпомагане по направление „Биологично земеделие", като мотиви са посочени разясненията, отразени в съответните колони на таблицата, така и поясненията дадени под таблицата относно всяка колона. Тези мотиви обаче не са конкретизирани и не са подкрепени с доказателства.
Правилно е прието от Административният съд, че в оспореното уведомително писмо е налице несъответствие между посочените фактически и правни основания. В същото като фактическо основание за постановения отказ е прието, че за всички заявени от кандидата парцели по Мярка 11 не е спазено изискването да не се надвишават минималните периоди от преход, съгласно чл. 11, ал. 5 от Наредба № 4 от 24. 02. 2015 г., а крайния извод да откаже финансово подпомагане е мотивирано с "неспазване на базови и други изисквания", без да са посочени конкретни факти за това обстоятелство. Липсват точни и ясни мотиви по отношение на отбелязаното в акта като неспазено базово изискване от бенефициера, а именно - заявената от кандидата биологична дейност да не се различава от тази, установена от контролиращото лице. Видно от представените доказателствата по делото се установява, че е налице неотстранено в срок несъответствие между заявените от бенефициента кодове (състояние на „преход“) и действителното състояние на парцелите („биологичен“), като именно това грешно посочване според изявленията на процесуалния представител на ответника е и причината за постановения пълен отказ за финансиране. От съдържанието на процесното УП обаче липсва каквато и да е конкретизация в тази връзка, не е налице и препращане към определен документ, съдържащ се в преписката по издаване на акта, който да обоснове извода на административния орган. Недопустимо да се допълва, изяснява и прецизира волята на административният орган в хода на съдебното производство. Настоящият съдебен състав констатира че в касационната жалба, се съдържат подробни аргументи и съображения на подателя за постановения отказ, но същите е следвало да се изложат в атакувания административен акт, а не едва при неговото обжалване. Съдебната практика по този вид спорове е непротиворечива и категорично изисква посочване в административния акт на конкретни фактически основания и данни за обсъждането на относимите факти и обстоятелства, при които е постановен съответния отказ.
В уведомителното писмо е направено позоваване на разпоредбите от Наредба №4/24. 02. 2015 г., по силата на която на съответния компетентен орган са предоставени правомощия както да постанови пълен отказ от подпомагане, така и да намали размера на заявената субсидия, като изборът следва да бъде мотивиран. Неспазването на посочените в колони 9 и 15 базови изисквания от таблицата на стр. 7 трябва да бъде доказано от административния орган, като се конкретизира в какво се изразява неспазването на изискванията. В поясненията към колоните е посочено, че санкцията е определена съгласно раздел V “Намаления при неспазване на базови и други изисквания по управление на направленията по мярка 11”БЗ” от ПРСР 2014-2020, буква „а“ направление „Биологично растениевъдство“, буква А „Базови изисквания“ от Методика за намаляване и отказване на плащанията по мярка 11 „БЗ“, утвърдена със заповед №РД-09-453 от 10. 05. 2019 г., издадена от министъра на ЗХГ, на осн. чл. 13 от Наредба 4/2015 г. Базовите изисквания в са изчерпателно изброени, поради което в тежест на административния орган е да установи и докаже кое от тези изисквания не е изпълнено, за което няма доказателства по делото да е извършено от органа. В случая, както правилно е приел първоинстанционният съд не става ясно защо органът е взел решение за постановяване на пълен отказ от финансиране, а не е намалил размера на субсидията например, тъй като нито в самия акт са посочени конкретни съображения в тази насока, нито е направена препратка към съдържащи се в преписката по издаването му документи, като позоваването на чл. 14, ал. 1, т. 4 от Наредба № 4/24. 02. 2015 г. само по себе си не би могло да преодолее липсата на конкретни съображения за взетото от органа решение.
Правилно също така е прието от Административният съд, че Методиката, утвърдена със Заповед № РД 09-453 от 10. 05. 2019 г. на министъра на земеделието и храните, има характер на подзаконов нормативен акт и съгласно чл. 14, ал. 1 от ЗНА обратна сила на нормативен акт може да се придаде само по изключение, а в случай, че актът е издаден въз основа на друг нормативен акт, както е в случая, обратна сила може да се даде само ако такава сила има актът, въз основа на който е издаден – чл. 14, ал. 2 от ЗНА. В нарушение на тези императивни законови норми органът е придал обратно действие на Методиката, приемайки че е приложима и по отношение на подадени заявления за предходната 2018 година.
Предвид на изложеното, оспореното решение като обосновано, постановено при спазване разпоредбите на материалния закон и при липса на съществени нарушения на съдопроизводствените правила, поради което следва да бъде оставено в сила.
Предвид изхода на делото, и направеното искане за присъждане на разноски от пълномощника на касационния ответник, както и с оглед представените доказателства за направени такива, настоящият състав счита, че касаторът следва да бъде осъден да заплати на ответника разноски, представляващи адвокатско възнаграждение в размер на 500 лева. Същото е в предвидения минимум съгласно чл. 8, ал. 1, т. 7 от Наредба №1 от 9. 07. 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Поради това и направеното в касационната жалба възражение за прекомерност на разноските, е неоснователно.
Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА решение №225/18. 12. 2020 г., постановено по адм. дело №254/2020 г. по описа на Административен съд - Ямбол.
ОСЪЖДА Държавен фонд „Земеделие“ да заплати на ЕТ „Паком - С.П“, представлявано от С.П, чрез пълномощника му адв. Хр. Кожухарова, разноски по делото в размер на 500/петсотин/ лева.
РЕШЕНИЕТО не подлежи на обжалване.