Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административно - процесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на [фирма], [населено място], ЕИК[ЕИК], представлявано от управителя М. С. Т., действащ чрез процесуалните си представители по пълномощно адвокат П. П. и адвокат Б. Т., срещу решение № 64 от 09. 02. 2015 г., постановено по административно дело № 615/2014 г. на Административен съд – Враца, с което е: 1) отхвърлена жалбата на касатора срещу заповед № 1422/01. 09. 2014 г. на кмета на [община], в частта й по т. 2, в която се определя концесионерите на язовири да поддържат нивото на язовирите, съгласно нормативните документи на 1/3 от пълния водосборен обем, по отношение на язовир „А. дол“, находящ се в землището на [населено място], [община]; 2) осъдил [фирма], [населено място], да заплати на [община] разноски по делото в размер на 600 лева. Поддържат се оплаквания за неправилност на обжалваното решение поради нарушения на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост, относими към касационните отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяна на съдебното решение и вместо него да бъде постановено друго, с което оспорената т. 2 от процесната заповед да бъде отменена като незаконосъобразна. Претендира се и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции.

Ответникът по касация – кметът на [община], в писмен отговор чрез процесуалния си представител адв. Л. Я., изразява становище за правилност на обжалваното решение. Претендира присъждане на заплатеното адвокатско възнаграждение в размер на 600 лв. за представителството му от адвокат пред касационната инстанция.

Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на касационната жалба и предлага отмяна на съдебния акт и обявяване на нищожност на административния акт в оспорената част.

Върховният административен съд, шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в законоустановения 14-дневен преклузивен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт.

Като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания и извърши служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съобразно чл. 218, ал. 2 от АПК, настоящият съдебен състав намира касационната жалба за основателна.

Предмет на контрол в производството пред Врачанския административен съд по реда на чл. 145 и сл. от АПК е оспорената от [фирма] заповед № 1422/01. 09. 2014 г. на кмета на [община], в частта й по т. 2, с която е наредено концесионерите на язовири да поддържат нивото на язовирите съгласно нормативните документи на 1/3 от пълния водосборен обем. Основният мотив на административния орган да издаде процесната заповед са прогнозните лоши метеорологични условия и очаквани интензивни валежи.

С постановеното от първоинстанционния съд решение оспорването е отхвърлено като неоснователно. Прието е, че жалбоподателят, в качеството му на концесионер на язовир „А. дол“, [населено място], има правен интерес да обжалва заповедта, тъй като в жалбата си е изложил твърдения за затруднена стопанска дейност с оглед нареденото намаление на водните обеми в язовира. Решаващият състав е приел, че административният акт е издаден от компетентен орган в изпълнение на правомощията му по чл. 65, ал. 1, т. 3 от ЗЗБ (ЗАКОН ЗА З. П. Б.) (ЗЗБ). Изложени са мотиви, че заповедта на кмета на [община] отговаря и на изискванията на чл. 59, ал. 1 и ал. 2 от АПК – издаден е в писмена форма, като са посочени фактическите и правните основания за издаването й, както и разпоредителна част. Прието е, че оспореният административен акт е издаден и при спазване на административнопроизводствените правила, предвид бързите оперативни действия, които следва да се предприемат при наличие на евентуална заплаха за бедствия, като в конкретния случая е прието, че е налице предстоящо влошаване на метеорологичната обстановка. По отношение на материалната законосъобразност първоинстанционният съд е изложил мотиви, че са налице условията на чл. 137, ал. 2 от ЗВод (ЗАКОН ЗА ВОДИТЕ), според която оперативната защита от вредното въздействие се изразява в провеждане на дейности по чл. 19, ал. 1 от ЗЗБ и се осъществява от Единната спасителна система. Изложени са мотиви, че са налице данни за потенциална опасност от преливане на язовира, и целта от поддържането на 1/3 от водосбора на язовира е превенция на хора и имущество, което е несъпоставимо с използване на водоема за стопански цели. Въз основа на горното съдът е направил решаващият правен извод, че заповедта на административния орган е законосъобразна.

Решението на Врачанския административен съд е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост.

Като основание за издаване на заповедта кметът на [община] се е позовал на разпоредбите на чл. 44, ал. 2 и чл. 46, т. 2, т. 3, т. 9 и т. 12 от ЗМСМА (ЗАКОН ЗА МЕСТНОТО САМОУПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ) (ЗМСМА) във връзка с чл. 63 и чл. 65 от ЗЗБ. Според посочената ал. 2 на чл. 44 от ЗМСМА, кметът на общината издава заповеди в изпълнение на своите правомощия. Съгласно чл. 46, т. 2, т. 3, т. 9 и т. 12 от ЗМСМА кметът на район или кметство организира провеждането на благоустройствени, комунални и други мероприятия, отговаря за стопанисването на определени от общинския съвет обекти на общинската собственост, организира и ръководи защитата на населението при бедствия и аварии и изпълнява функции, възложени му от кмета на общината. В случая би могло да се приеме, че е налице хипотезата на чл. 46, ал. 2 от ЗМСМА, според която правомощията на кмет на кметство в населеното място, което е административен център на общината, се изпълняват от кмета на общината, но в ЗЗБ не е предвидено заповеди по чл. 63, ал. 1 от посочения нормативен акт, да бъдат издавани от териториални органи на изпълнителната власт. Съгласно чл. 63, ал. 1 от ЗЗБ министрите и органите по чл. 19, ал. 4 от ЗАдм (ЗАКОН ЗА АДМИНИСТРАЦИЯТА) в рамките на своята компетентност: предприемат мерки за намаляване на риска от бедствия; участват в разработването на Националния план за защита при бедствия и планират и осигуряват неговото изпълнение; поддържат в готовност сили и средства и осигуряват участието на подчинените си структури като съставна част на единната спасителна система в съответствие с Националния план за защита при бедствия; извършват контрол за изпълнението на мерките по защитата в съответствие с делегираните им от законите правомощия. От изложеното може да се направи извод, че компетентни да издават заповеди от категорията на процесната са министрите и органите по чл. 19, ал. 4 от ЗАдм (ЗАКОН ЗА АДМИНИСТРАЦИЯТА) (ЗА), а именно органите на изпълнителната власт - председателите на държавните агенции; държавните комисии; изпълнителните директори на изпълнителните агенции; ръководителите на държавни институции, създадени със закон или с постановление на Министерския съвет, които имат функции във връзка с осъществяването на изпълнителната власт. Териториалните органи на изпълнителната власт не са сред посочените в чл. 63, ал. 1 от ЗЗБ. Систематичното място, което заема кметът на общината в органите на изпълнителната власт, а именно чл. 19, ал. 3, т. 2 от ЗА, го изключва от административните органи, които имат материалната компетентност да издават заповеди за превантивна дейност за защита от бедствия в посочения в оспорената част на административния акт смисъл.

Съгласно чл. 6, ал. 2 от ЗЗБ, който е поместен в глава II „Превантивна дейност“ на ЗЗБ, условията, редът и органите за извършване на дейностите по ал. 1, т. 1 и 2, а именно анализ и оценка на рисковете от бедствия и картографиране на рисковете от бедствия, се определят с наредба на Министерския съвет – Наредба за условията, реда и органите за извършване на анализ, оценка и картографиране на рисковете от бедствия. Според чл. 2, т. 3 от посочената наредба компетентен орган, който да направи анализ и оценка на рисковете от наводнение, е министърът на околната среда и водите чрез директорите на басейнови дирекции. Правомощията на кмета на общината са определени в чл. 6, ал. 2 от Наредба за реда, начина и компетентните органи за установяване на критичните инфраструктури и обектите им и оценка на риска за тях, според която кметовете на общини събират необходимата информация и я предоставят на областните управители, като последните от своя страна събират и обобщават необходимата информация за потенциалните критични инфраструктури и обектите им на територията на областта и предоставят необходимата информация на компетентните министри или на органите по чл. 19, ал. 4 от ЗАдм (ЗАКОН ЗА АДМИНИСТРАЦИЯТА).

Съгласно чл. 9, ал. 12 от ЗЗБ частта "Наводнение" от плановете за защита при бедствия се изготвя, като се съобразява и с плановете за управление на риска от наводнения, разработени при условията и по реда на ЗВод (ЗАКОН ЗА ВОДИТЕ), като кметът на общината разработва общински план за защита при бедствия съвместно с представители на ведомства и юридически лица, имащи отношение по защитата при бедствия на територията на общината, който план следва да се приеме от общинския съвет. Видно от представения по делото план за провеждане на неотложно и аварийно-възстановителни работи при наводнение от 16. 05. 2012 г., то той не е приет от Общински съвет – В., а и няма данни дали е обсъждан. Изложените съображения и посочените правни основания в оспорената заповед не предвиждат в компетентност на кмета на общината да издава заповед за поддържане на нивото на язовирите на 1/3 от водосборния обем, следователно, кметът на Община – В. не е бил компетентен да издава административен акт с такова съдържание. Същият е следвало да изготви план за защита при бедствия, който да бъде одобрен от общинския съвет и да предостави на областния управител информация относно наличието на потенциални критични инфраструктури и обектите им, за да се систематизира информацията на областно ниво и да се предостави на компетентните министри или на органите по чл. 19, ал. 4 от ЗА.

Издадената при липса на материална компетентност заповед № 1422 от 01. 09. 2014 г. на кмета на [община] е нищожна на основание чл. 146, т. 1 от АПК. В производството по оспорването й Врачанския административен съд е следвало да констатира тази нищожност и с решението си по делото да я обяви, съгласно чл. 172, ал. 2 от АПК.

Първоинстанционният съд е изложил неправилни и необосновани доводи и по отношение на останалите основания за законосъобразност по чл. 146 от АПК. Касаторът твърди, че съдът не е отчел липсата на конкретни правни и фактически основания на оспорената заповед. Безспорно, всеки административен акт трябва да съдържа правни и фактически основания за издаването на си, като правните основания следва да сочат точно нарушената или правната норма, която трябва да се изпълни. Това законово изискване - чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, е гаранция за защита правата на гражданите, юридическите лица и държавата – чл. 117, ал. 1 от Конституцията, и за осъществяване на контрол за законност на актовете на администрацията – чл. 120, ал. 1 от Конституцията. Изключително сериозните последици, до които води липсата на правни основания или неправилното им посочване, са наложили законовото изискване и трайната безпротиворечива съдебна практика, според която този порок на акта е самостоятелно основание за неговата отмяна. Въпросът в случая е дали действително е налице липса на правно основание.

Видно от оспорената заповед, органът се е позовал на чл. 44, ал. 2 и чл. 46, т. 2, т. 3, т. 9 и т. 12 от ЗМСМА във връзка са чл. 63 и чл. 65 от ЗЗБ. Чл. 44, ал. 2 от ЗМСМА дава възможност на кмета в изпълнение на своите правомощия да издава заповеди. Чл. 46, т. 2, т. 3, т. 9 и т. 12 от ЗМСМА изброява правомощията на кмета на район или кметство, като въпреки посочените разпоредби, както бе посочено по-горе, кметът на общината не е материално компетентен да издава заповед като процесната. Конкретното основание за разпореждането източването на язовирите до 1/3 от водосборния им обем са разпоредбите на чл. 63 и чл. 65 от ЗЗБ. В чл. 63 обаче е посочена материалната компетентност на органите, които да издават заповеди по посочената норма и правомощията, които имат при защита от бедствия. Изброени са 4 хипотези, като кметът на общината не е посочил в изпълнение на кое от правомощията (които той реално няма) се основава издаването на т. 2 от заповедта. Идентичен е случая с посоченото правно основание на чл. 65 от ЗЗБ, което оправомощава кмета на общината да предприема мерки за защита от бедствия в рамките на своята компетентност. Не е посочена конкретна хипотеза, изпълнението на която кметът да е приел като правно основание за налагане на разпореденото в т. 2 от заповедта. Предвид изложеното може да се направи извод, че органът е приел наличието на всички хипотези на чл. 63 и чл. 65 от ЗЗБ, което само по себе си освен, че сочи на немотивираност на акта, е и фактически невъзможно. Липсват и фактически основания за налагане на предприетите от кмета на [община] мерки. Посочено е само, че в резултат на прогнозните лоши метеорологични условия и очаквани интензивни валежи следва да се поддържа нивото на язовирите съгласно нормативните документи на 1/3 от пълния водосборен обем. Не става ясно кои нормативни документи налагат поддържането на 1/3 от водосборния обем на язовирите. Липсват и каквито и да било мотиви за издаването й, тъй като след посочените от кмета правни основания следва разпоредителния диспозитив. Следователно нито от правните основания, които са посочени, нито от разпоредителната част, не става ясно защо язовирите трябва да се поддържат на 1/3 от водосборния им обем. Налице е нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, което в конкретния случай е довело до постановяване на незаконосъобразен акт, от който не може да се направи извод за мотивите, които са ръководили органа при постановяването му. След като органът не е посочил точно коя от хипотезите на правните норми счита, че е налице за издаване на акта, значи той не е установил релевантните факти, не ги е подвел под хипотезата на вярната правна норма и като резултат е постановил акт без да изясни предмета на спора и фактите и обстоятелствата от значение за случая. Това освен, че е нарушение на изискването за форма, лишава съда от възможност в дължимия обем да извърши контрол за законосъобразност, тъй като не съдът трябва да подведе установените факти към релевантната правна норма, а да провери сторил ли е това законосъобразно органът. Наред с изложеното, липсата на точно правно основание е довела и до нарушение правата на касатора, тъй като той не е бил наясно с мотивите – фактически и правни, на органа за издаване на заповедта, и по този начин е бил лишен от възможност да защити правата си.

Видно от изложеното, оспорената заповед е издадена и при допуснато нарушение на изискването за форма по смисъла на чл. 146, т. 2 от АПК, което е самостоятелно основание за отмяна на заповедта. Съдът, като не е констатирал това нарушение, е приложил неправилно закона, което е самостоятелно основание за отмяна на съдебното решение.

Отделно от изложеното, т. 2 от заповедта е издадена и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Първоинстанционният съд не е отчел и обстоятелството, че [фирма] не е бил уведомен от административния орган, че са налице предпоставките да поддържа нивото на язовира до 1/3 от водосборния обем. Нарушени са разпоредбите на чл. 26, ал. 1 и чл. 35 от АПК. Съгласно първия текст за започване на производството се уведомяват известните заинтересовани граждани и организации. Чл. 35 от АПК задължава административния орган да издаде административния акт, след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая и се обсъдят обясненията и възраженията на заинтересованите граждани и организации. Отделно от изложеното, съгласно чл. 6, ал. 9 от ЗЗБ кметът на общината разработва общински план за защита при бедствия съвместно с представители на ведомства и юридически лица, имащи отношение по защитата при бедствия на територията на общината. В случая няма данни, а и не се твърди от административния орган, че издаването на заповедта е предхождано от обществено обсъждане на общинско ниво, на което да са присъствали концесионери на язовири и да е изготвен общински план за справяне с бедствията. По делото е представен план за действие за 2014 г. при екстремални и аварийни ситуации на язовир „А. дол“, [населено място], [община], на което писмено доказателство се е позовал първоинстанционният съд, считайки го за законосъобразно и компетентно изготвен. В случая обаче няма данни на коя дата е издаден този план, отделно от това, в него са коментирани и други язовири, намиращи се на територията на друга община, които нямат отношение към язовир „А. дол“. В съдържанието на представения план се откриват и други несъответствия, което го прави негодно доказателствено средство, поради което Административен съд – Враца, като се е позовал на него при постановяване на решението си, е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила.

Оспорената пред първоинстанционния съд заповед е издадена и при нарушение на материалния закон. Както бе отбелязано по-горе от посочените в нея правни основания не може да се направи извод, че язовирите на общината следва да се поддържат на 1/3 от водосборния им обем. Няма никакви данни по делото, че е налице прогноза за влошаване на метеорологичната обстановка в общината, и по-конкретно в [населено място], където е местоположението на процесния язовир, което да налага изпускането на водата от язовира. Не са посочени и нормативните актове, които да налагат изискването водата, която следва да остане в язовира, да бъде 1/3 от водосборния обем. От друга страна по делото е налично писмо изх. № 218 от 19. 01. 2015 г. от и. д. директор на Б. дирекция за управление на водите в Дунавски район с център П., в което е отразено, че [населено място], [община] попада в утвърден район със значителен потенциален риск от наводнения на река Въртешница, с висока степен на риск, който включва в обхвата си населените места [населено място] и [населено място], но язовир „А. дол“ не попада в утвърдения район със значителен потенциален риск от наводнения. Предвид изложените данни, няма основание язовир, който не е сред потенциално опасните при наводнение, да намаля обема на водата до 1/3. В чл. 138 от ЗВод (ЗАКОН ЗА ВОДИТЕ) са посочени начините за защита от вредното въздействие на водите. Никъде в цитираните хипотези не е посочено конкретно поддържането на водите на язовира до 1/3 от водосборния обем, както и предпоставките, които налагат извършването на тези действия от страна на собствениците или концесионерите на язовири. В допълнение следва да се добави, че в чл. 140, ал. 2 от ЗВ са изчерпателно посочени компетентните органи, които могат да извършват контрола по чл. 138, ал. 4 от ЗВ, като сред тях не е посочен кметът на общината. Предвид всичко изложено оспореният административен акт се явява и материално незаконосъобразен, като в случая не е изпълнена и целта на закона, тъй като се разпорежда извършване на действия, които не биха довели до превенция от бедствия в резултат на наводнения, причинени от влошаване на метеорологичната обстановка. Не се установи процесният язовир да е от потенциално рисковите в случай на наводнения, както и няма никакви данни по делото за прогнози за влошаване на метеорологичната обстановка в [община], които биха довели до наводнения на пътища и населени места.

Оспорената в първоинстанционното производство т. 2 от обсъжданата заповед, е издадена в нарушение на всички основания за законосъобразност по чл. 146 от АПК.

С оглед всичко изложено, като е отхвърлил жалбата на [фирма] и е приел за законосъобразна т. 2 от заповед № 1422 от 01. 09. 2014 г. на кмета на [община], първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, което следва да се отмени и вместо него да се постанови друго от касационния съд, с което да се обяви за нищожна процесната заповед в атакуваната й част.

При този изход на спора основателна се явява и акцесорната касаторова претенция за присъждане на разноски, направени пред двете съдебни инстанции, които видно от представения списък, са в размер на 675 лева, платими от [община].

Мотивиран така, Върховният административен съд, шесто отделение, РЕШИ:

ОТМЕНЯ решение № 64 от 09. 02. 2015 г. по административно дело № 615/2014 г. на Административен съд – Враца, и вместо него ПОСТАНОВЯВА:

ОБЯВЯВА нищожността на т. 2 от заповед № 1422 от 01. 09. 2014 г. на кмета на [община], в която се определя концесионерите на язовири да поддържат нивото на язовирите, съгласно нормативните документи на 1/3 от пълния водосборен обем, по отношение на язовир „А. дол“, находящ се в землището на [населено място], [община].

ОСЪЖДА [община], с административен адрес [населено място], [улица], да заплати на [фирма], ЕИК[ЕИК], със седалище и адрес на управление [населено място], [улица], съдебно-деловодните разноски, направени за производството пред двете съдебни инстанции, в размер на 675 (шестстотин седемдесет и пет) лева.

Решението е окончателно и не подлежи на обжалване.