Производство по реда на чл. 179 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалби на [фирма], [фирма], [фирма] и ЗД [фирма], всички със седалище и адрес на управление в [населено място], срещу заповед № 46 от 04.02.2015 г. на Заместник-председателя на Комисията за финансов надзор (КФН/Комисията), ръководещ управление "Застрахователен надзор", с която е наредено при представяне на основание чл. 9, ал. 5 от Наредба № 27/29.03.2006 г. за реда и методиката за образуване на техническите резерви от застрахователите и от презастрахователите (Наредба № 27/29.03.2006 г.), на мотивирано искане за одобрение на метода за образуване на резерва за възникнали, но непредявени претенции по застраховка "Гражданска отговорност" на автомобилистите, тестът за адекватност на размера на образувания по застраховка "Гражданска отговорност" на автомобилистите резерв за възникнали, но непредявени претенции по чл. 9, ал. 5, т. 2 от Наредба № 27/29.03.2006 г. да се извърши при общ за пазара очакван размер на непредявените претенции към 31.12.2014 г. от 523 606 820 лева.
Поддържат се оплаквания за незаконосъобразност на атакувания общ административен акт, поради липса на компетентност на издателя му, неспазване на изискуемата форма, допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материално-правните разпоредби и несъответствие с целта на закона. Твърди се немотивираност на волеизявлението на регулатора, отсъствие на дължимите по чл. 59, ал. 2, т. 5 и т. 7 АПК реквизити и произнасяне на органа без да са изяснени всички факти и обстоятелства от значение за случая и без да са обсъдени постъпилите в хода на процедурата възражения и становища на застрахователите в разрез с правилото на чл. 35 АПК. Навеждат се доводи за нарушено право на защита на адресатите на акта, с оглед предоставения им необосновано кратък срок за изразяване на позиция по спорния въпрос. С. оспорващите дружества общият за пазара очакван размер на непредявените претенции е изчислен невярно, при използване на некоректни, непазарни данни, неотчитане на спецификите и индивидуалната структура на портфейла на всеки застраховател и в колизия с основни актюерски принципи. Считат, че въведеният от регулатора нов подход в начина на подаване на необходимата информация от застрахователите е довел до изкривяване на стойностите при формирането на релевантната база данни, респ. - до неправомерно завишаване на общия прогнозен размер на процесните претенции. Сочат, че приложеният от органа метод и изборът му на относителна тежест между изплатените и неизплатените предявени претенции е в противоречие с нормативните предписания. Позовават се на несъразмерно увреждане интересите на застрахователните дружества и на потребителите на застрахователни услуги, както и на неблагоприятно засягане на обществените отношения в областта на отчитането на стопанската дейност и приходите за фиска.
По подробно развитите в жалбите съображения се иска отмяна на оспорената заповед. Жалбоподателите ЗД [фирма], ЗАД [фирма] и ЗД [фирма] претендират присъждане на разноските по делото.
Ответникът – Заместник-председателят на КФН, ръководещ управление "Застрахователен надзор", чрез процесуалния си представител оспорва жалбите. С отричащи основателността им доводи моли за отхвърлянето им и за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на размера на заявените от жалбоподателя [фирма] разноски за юрисконсултска защита.
Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като взе предвид доказателствата по делото и аргументите на страните, съобрази следното:
Жалбите са процесуално допустими като подадени от надлежно легитимирани субекти, в законовия срок и срещу подлежащ на съдебен контрол общ административен акт. Разгледани по същество са и основателни.
По делото няма спор за факти. С писмо рег. № РГ-10-00-12/25.03.2014 г. КФН е задължила всички застрахователи, предлагащи задължителна застраховка "Гражданска отговорност" на автомобилистите, да подават в изпълнение на изискването по чл. 9, ал. 5, т. 3 от Наредба № 27/2006 г. информацията за броя и стойността на предявените и на изплатените претенции по застраховката към 31.12.2013 г. и към 31.12.2014 г. по нов начин, както следва: за предявените и изплатени претенции – размерът на изплатената сума, а за предявените, но неизплатени претенции – размерът, с който стойността на претенцията е включена в резерва за предстоящи плащания към края на съответния период (година или тримесечие). Прилагането занапред от дружествата на промяната в подхода досежно начина на определяне на предявените, но неизплатени претенции, е потвърдена с последващо писмо на регулатора до застрахователите рег. № РГ-10-00-36/25.06.2014 г. Във връзка с определянето на резерва за възникнали, но непредявени претенции по процесната застраховка към 31.12.2014 г. водещият административното производство орган е изискал с писмо рег. № РГ-10-00-5/26.01.2015 г. (л. 363) от заинтересованите лица да представят в КФН с срок до 27.01.2015 г. данните за броя и стойността на изплатените претенции по застраховка "Гражданска отговорност" на автомобилистите към 31.12.2014 г., с указание от триъгълниците да бъдат извадени необичайно големите по преценка на застрахователите платени суми и обезщетения, чиято стойност да се прибави директно в колона "Очакван размер на плащанията" за съответната година на събитие. По повод констатирани несъответствия и разлики при извършена съпоставка на представените в справките на дружествата данни, преди издаване на атакуваната заповед регулаторът е уведомил застрахователите в определен от него срок да представят обяснения за установените грешни данни и при необходимост коригирани справки. С молба от 14.06.2016 г. ответникът е представил по делото проведената в тази връзка между страните в правоотношението кореспонденция.
С писмо рег. № РГ-10-00-7/30.01.2015 г. (петък) на основание чл. 26, ал. 1 АПК проектът на заповед е изпратен на застрахователите за съгласуване в срок до 12.00 часа на 02.02.2015 г. (понеделник). В рамките на предоставения срок възражения са постъпили от [фирма] (преименовано на ЗД [фирма]), ЗАД [фирма], [фирма], [фирма], ЗК [фирма] и ЗД [фирма].
С процесната заповед на основание чл. 16, ал. 1, т. 17 и т. 24 от ЗКФН (ЗАКОН ЗА КОМИСИЯТА З. Ф. НАДЗОР) (ЗКФН) и чл. 9, ал. 5, т. 2 от Наредба № 27/2006 г. е определен общият за пазара очакван размер на непредявените претенции по застраховка "Гражданска отговорност" на автомобилистите към 31.12.2014 г. като сума от 523 606 820 лева, с който размер да бъде извършен от страна на застрахователите, адресати на акта, теста за адекватност на размера на образувания по застраховката резерв за възникнали, но непредявени претенции по цитираната наредба.
Според мотивите за издаване на акта, достатъчността на размера се доказва чрез сравнение с пазарно определен бенчмарк или стойност, като резултатът за размер на резерва, определен по избрания от застрахователя метод, не може да бъде по-нисък от пазарния дял на застрахователя в общия за пазара очакван размер на непредявените претенции, изчислен от регулатора на база пазарни данни за период от най-малко 10 години, в случая: 2004 г. - 2014 г. Органът е обосновал определения в заповедта общ за пазара размер на непредявените претенции към 31.12.2014 г. с предоставените от застрахователите на основание чл. 9, ал. 5, т. 3 от Наредба № 27/2006 г. агрегирани данни, публикувани на интернет страницата на КФН и получени въз основа на приложения нов подход в начина на определяне на стойността на предявените, но неизплатени претенции. В акта е указано, че изчисленията са извършени при използване на верижно-стълбов метод и коефициенти на развитие, получени като среднопретеглени стойности за целия период на изчисление. Формиран е извод тестът за адекватност да се извърши при общ за пазара очакван размер на възникналите, но непредявени претенции към 31.12.2014 г., определен на база данни за: стойността на изплатените претенции – 730 773 553 лв., с тежест от 20 % и стойността на предявените претенции – 471 815 136 лв., с тежест 80 %, с аргумент, че прилагане на друго съотношение би довело до по-висок размер на резерва.
По делото е прието заключението на съдебно-икономическа експертиза, което потвърждава сумата на изчисления от регулатора общ пазарен резерв при използване на визираните в заповедта агрегирани пазарни данни, прилагане на верижно-стълбов метод и избрано съотношение (20 % към 80 %) между размера, определен на база стойността на изплатените претенции и размера, определен на база стойността на предявените претенции, като установеното отклонение под 0, 0024 % в крайния резултат, продиктувано от наличните данни, а не от неправилно математическо изчисление, е окачествено като несъществено. Видно от експертния анализ, определеният размер на процесния резерв се основава на обобщаване на агрегирани пазарни данни, формирани общо от данните на всички застрахователи, като в случая не се вземат предвид индивидуалните характеристики на портфейла на отделния застраховател, нито тенденциите в развитието им. Сравнявайки данните за изплатени имуществени и неимуществени претенции към 31.12.2014 г. и към 31.12.2013 г., експертизата констатира съществени разлики във всички години на събитие, обусловили извод, че съответните данни за 2013 г. и 2014 г. са некоректни и несъпоставими. При изследване отражението на въведения от КФН нов подход в набиране на данните във връзка с определянето на общия за пазара размер на резерва за възникнали, но непредявени претенции, вещото лице счита, че промяната на подхода на изграждане на триъгълника безспорно оказва въздействие при всички застрахователи. Констатирано е, че спрямо данните съответно към трето тримесечие на 2014 г. и към 31.12.2013 г. определеният към 31.12.2014 г. общ за пазара очакван размер на непредявените претенции е с 31 %, респ. 46 % по-голям. Според експертното заключение наблюдаваната волатилност е неприемлива от актюерска гледна точка, поради което изисква задълбочен анализ на данните, методите и правилата за тяхното събиране, като при наблюдаване на висока степен на разсейване на данните е необходимо в рамките на нормативната уредба да се предприемат коригиращи методи за изглаждане на резултатите. Като възможна причина за установената висока волатилност се сочи промяна в данните, в метода за тяхното представяне, начина на групиране и т. н. Изследвайки справките към 31.12.2011 г., 31.12.2012 г., 31.12.2013 г. и 31.12.2014 г., вещото лице е формирало извод, че публикуваните на интернет-страницата на КФН данни не са коректни и не са съпоставими, съгласно изискванията на Наредбата.
Съдебната проверка констатира, че оспорената заповед изхожда от компетентен държавен орган при упражняване на нормативно възложената му регулаторно-надзорна функция и в изпълнение на предоставените му с чл. 9, ал. 5 от приложимата Наредба № 27/2006 г., чл. 7 КЗ отм. и чл. 16, ал. 1, т. 17 и т. 24 ЗКФН изрични правомощия.
Съдържанието на акта съответства на изискванията на чл. 59, ал. 2, във вр. с чл. 74 АПК. Несъстоятелно е оплакването, че отсъствието на предвиден срок за изпълнение и на указание относно възможността за оспорване компрометира законосъобразността на волеизявлението.
Анализът на релевантната нормативна уредба води на извод, че определянето на размера на резерва по чл. 7, ал. 2, т. 2 Наредбата се характеризира като динамичен фактически състав, който обхваща редица последователно осъществими етапа, всеки завършващ с отделен акт, разрешаващ конкретния спорен въпрос и явяващ се предпоставка за издаване на следващия акт, до изчерпване на производството по одобрение метода на изчисление на резерва. Такъв акт със самостоятелно обвързващо застрахователите правно значение, чиито последици са елемент от фактическото основание за постановяване на последващо волеизявление, е атакуваната заповед, т. к. утвърдената със същата стойност на общия за пазара очакван размер на възникналите, но непредявени претенции за съответната година, предопределя размера на пазарния дял на застрахователя, чрез него - теста за адекватност и съответно метода за образуване на резерва. В този контекст, естеството и характера на разпоредителната част на процесната заповед – определяне на общ за пазара очакван размер на непредявените претенции към 31.12.2014 г., не предпоставя като елемент от съдържанието й фиксирането на нарочен срок за изпълнение. Несподелимо е твърдението за неяснота относно волята на органа, респ. – на вменените на адресатите на акта права и задължения. Налице е конкретно съотнасяне на фактическото към правно разпореденото, субстанциращо волеизявлението на надзорния орган какъв е общият за пазара прогнозен размер на непредявените претенции. Липсата на реквизит по чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК е неотносима към въпроса за законосъобразността на акта. Правна последица от неуказването пред кой орган и в какъв срок може да се подаде жалба е предвиденото в чл. 140, ал. 1 АПК удължаване на сроковете за обжалване.
Основателно е обаче твърдението на жалбоподателите за липса на адекватна мотивировка и за допуснати съществени процесуални нарушения при издаване на акта, отричащи съответствието му с материалния закон и неговата цел.
Когато административният орган е овластен да реши въпроса по свободна преценка, необсъждането на възраженията и обясненията на заинтересованите граждани и организации, които пряко касаят решавания въпрос, и/или неизлагането на мотиви съставляват съществени нарушения на административнопроизводствените правила и са основания за отмяна на административния акт – т. 2 от Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г. на ВАС по т. д. № 4/2002 г., ОСС на ВАС. Съгласно цитираното тълкувателно решение актът се проверява по съдебен ред за неговата законосъобразност, а тя освен преценката дали органът не е нарушил съответните законови рамки включва в себе си и отговор на въпроса дали той не е упражнил превратно така предоставеното му право на оперативна самостоятелност и съответства ли взетото решение на целта на закона. Хипотезата на упражняване на правомощия при условията на оперативна самостоятелност не освобождава органа от задължението да изложи мотиви по въпроса защо е избрано едно от няколкото възможни законосъобразни решения. В случая това задължение не е изпълнено.
Разпоредбата на чл. 63, т. 2 КЗ отм. предписва, че за да се гарантира възможност за точно изпълнение на задълженията по сключени застрахователни договори, застрахователят е длъжен по всяко време да образува достатъчни по вид и по размер технически резерви, съгласно изискванията на закона. Видовете технически резерви са посочени в чл. 68 КЗ отм. , сред които е резервът за предстоящи плащания, а общите правила за тяхното образуване – в чл. 69 КЗ отм. , По силата на чл. 68, ал. 5 КЗ отм. редът и методиката за образуване на техническите резерви се определят в подзаконов нормативен акт - Наредба № 27/2006 г.
Според нормата на чл. 3, ал. 1 Наредбата дружеството образува техническите резерви по методите, определени с наредбата, или по други методи, които са предписани или одобрени от заместник-председателя на КФН, ръководещ управление "Застрахователен надзор". Възприетият метод по ал. 1 може да бъде променен след предварително одобрение от Заместник-председателя – чл. 3, ал. 2 Наредбата. Резултатът за размер на резерва за възникнали, но непредявени претенции към края на годината, определен по избрания от застрахователя метод, не може да бъде по-нисък от пазарния дял на застрахователя в общия за пазара очакван размер на непредявените претенции. Общият за пазара очакван размер на непредявените претенции към края на годината се определя със заповед на заместник-председателя на база пазарни данни за период от най-малко 10 години. Пазарният дял на застрахователя се определя на база броя на застрахованите МПС, претеглен с относителния дял на размера на общия за пазара очакван размер на непредявените претенции за съответната година на събитие - чл. 9, ал. 5, т. 2 Наредба № 27.
Няма спор, че използваният в случая верижно-стълбов метод е един от предвидените в Наредбата методи за определяне размера на резерва, изрично регламентиран в нея – чл. 9, ал. 5 и Приложение № 6. Нормативната уредба не поставя изискване за задължително прилагане на конкретен метод, коефициент и тежест, като изборът на начина на изчисляване на размера е предоставен на свободното усмотрение на оправомощения орган. В тази връзка елемент от обхвата на съдебния контрол върху постановената при условията на оперативна самостоятелност заповед (чл. 169 АПК) е въпросът упражнени ли са правомощията на издателя й в рамките на чл. 6, ал. 4 АПК.