Производството е по чл. 208 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по касационна жалба на КЕВР, против решение № 4563 от 11.08.2020 г., постановено по адм. дело № 13398/2018 г. по описа на Административен съд – София-град. Излага доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Оспорва изводите на съда по отношение на разходите за закупуване на квоти за емисии парникови газове, по отношение на нормата на възвръщаемост на привлечения капитал, разходи за амортизации, за ремонт, за заплати и възнаграждения. Моли да бъде отменено решението и бъде отхвърлена жалбата на „ТЕЦ Бобов дол“ ЕАД. Претендира заплащане на разноски за двете инстанции.
Ответникът-„ТЕЦ Бобов дол“ ЕАД, редовно призовано, се представлява от адвокат Церовски. Оспорва касационната жалба и счита, че съдът е съобразил представените по делото доказателства.
Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Обжалваното решение е валидно, допустимо, но неправилно. Неправилна е преценката на съда, че процесното Решение № Ц-17/30.11.2018 г. на КЕВР е постановено в нарушение на материалния закон. Основателно касаторът възразява, че в случая „ТЕЦ – Бобов дол“ ЕАД не е доказал пред КЕВР необходимостта и икономическата целесъобразност на част от заявените ценообразуващи елементи. Подробно изложените съображения на касатора относно мотивираността на акта по тези показатели и неговата законосъобразност следва да бъдат споделени.
Върховният административен съд - III отделение, в настоящия състав намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима.
Производството пред АССГ е образувано по жалба на „ТЕЦ Бобов дол“ ЕАД срещу Решение № Ц-17 от 30.11.2018 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР), с която за регулаторен период с продължителност до 30.06.2019 г., по отношение на дружеството се утвърждават пределна цена на топлинната енергия и преференциална цена и премия за електрическата енергия, произведена по високоефективен комбиниран начин от централа с комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия, при прилагане на метода на ценово регулиране „норма на възвръщаемост на капитала”.
Съдът е отменил Решение № Ц-17 от 30.11.2018 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране и е върнал преписката на Комисията за енергийно и водно регулиране за ново произнасяне в едномесечен срок, считано от влизане на решението в сила, съобразно дадените указания по тълкуването и прилагането на закона.
Приел в мотивите си, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, при спазване на изискването за форма, при спазване на процедурата, регламентирана в ЗЕ и двете приложими наредби – НРЦТЕ и НРЦЕЕ. Съдът е посочил, че обжалваното решение е в противоречие с уредения в чл. 31, т. 4 ЗЕ принцип на регулиране, според който цените на енергийните предприятия трябва да осигуряват икономически обоснована норма на възвръщаемост на капитала. Изложил е извод, че в нарушение на материалния закон Комисията не е признала в заявения размер разходи на „ТЕЦ Бобов дол“ ЕАД за закупуване на квоти за въглеродни емисии, които като разлика между отделените въглеродни емисии при комбинираното производство на топлинна и електрическа енергия през предстоящия прогнозен период 01.12.2018 г. – 30.06.2019 г. и разпределените на дружеството безплатни емисионни квоти, дружеството трябва да закупи. Приел е за неправилно решението на КЕВР в частта на определената норма на възвръщаемост на привлечения капитал. Според съда, пределна пазарна цена на заемния капитал трябва да се утвърждава към момента на договаряне на съответния привлечен финансов ресурс, тъй като дружествата нямат задължение, а и не във всички случаи имат и възможност за периодичнo предоговаряне или рефинансиране на сключените договори за кредит. Основателно е прието от съда възражението за допуснато нарушение на материалния закон при определяне на разходите за амортизации. Непризнаването на присъщо необходими разходи от всякакъв характер и невключването им в цените се отразява в непълно възстановяване на икономически обоснованите разходи на дружеството. Съдът е посочил, че административният орган, без да изследва фактите и обстоятелствата от значение за отнасянето на разходите ги е намалило под заявената от дружеството стойност. М. К да не е задължена да приеме предложението за цени на дружеството, то при упражняване на регулаторното ѝ правомощие е задължена да изложи подробен анализ и ясни изчисления досежно ценообразуващия елемент по условно-постоянните разходи за ремонти. Непризнаването на присъщо-необходими разходи и невключването им в цените във всеки случай се отразява в непълно възстановяване на икономически обосновани разходи. Съдът е приел, че незаконосъобразно са коригирани и разходите за заплати на „ТЕЦ Бобов дол“ ЕАД от 4900 лв. на 4533 лв. до нивото на отчетната стойност за 2017 г., ако не бъдат назначени планираните 8 човека допълнително, а ако бъдат назначени, разходите за тях трябва да бъдат покрити с други източници.
Постановеното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Съдът не е обсъдил всички данни по делото, както и възраженията на страните, а е дал вяра на заключението на вещото лице, чиито изводи са необосновани и противоречат на закона.
Видно от доказателствата по делото, във връзка със заявление на „ТЕЦ Бобов дол“ ЕАД вх. № Е-14-33-6/12.06.2018 г. за утвърждаване на цени на електрическа и топлинна енергия, е създадена работна група със Заповед № З-Е-90 от 19.06.2018 г. на председателя на КЕВР, която да извърши преглед на заявленията и приложенията към тях. Изготвен е доклад № Е-Дк-897 от 16.10.2018 г. от Дирекция „Електроенергетика и топлоенергетика“ и Дирекция „Правна“ в КЕВР, относно извършения регулаторен преглед и утвърждаване на цени на топлинна енергия и определяне на преференциални цени на електрическа енергия от високоефективно комбинирано производство на дружеството, за регулаторен период с продължителност до 30.06.2019 г. Проведено е открито заседание на КЕВР за разглеждане на доклада. Проведено е и обществено обсъждане на 14.11.2018 г.
Разпоредбата на чл. 31, т. 4 от ЗЕ регламентира, че цените на енергийните предприятия трябва да осигуряват икономически обоснована норма на възвръщаемост на капитала, а в приетите от КЕВР Указания е предвидено, че определянето на норма на възвращаемост на капитала е равна на средно претеглената цена на капитала/СПЦК/, като СПЦК е определената от Комисията норма на възвръщаемост на собствения капитал и норма на възвръщаемост на привлечения капитал на дружеството, претеглена според дела на всеки от източниците на финансиране - съгласно т. 33 от „Указания – НВ“. Съгласно т. 40 и т. 41 от „Указания – НВ“, нормата на възвращаемост на привлечения капитал се изчислява като средно претеглена величина от договорените годишни лихви на заемите и относителното тегло на съответния заем в общата сума на привлечения капитал, като Комисията определя пределна пазарна цена на привлечения капитал, на основата на статистически данни за пазарните й величини и/или официално публикувана прогнозна информация.
Изложените от административния съд доводи във връзка с възражението на „ТЕЦ Бобов дол“ ЕАД по отношение на разходите за закупуване на емисии парникови газове, не се споделят от касационната инстанция. Както обосновано е възразил КЕВР в касационната си жалба, с подхода, приложен от административния съд, не се спазват изискванията на Директива 2009/29/ЕО за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността.
За дружества, за които са предвидени безплатни квоти, във връзка с модернизацията на подходите за производство на електрическа енергия по чл. 10в от Директива 2003/87/ЕО (изменена с Директива 2009/29/ЕО), същите се приспадат от количества емисии въглероден диоксид за производството на електрическа енергия. Разходите за закупуване на емисии въглероден диоксид, се определят въз основа на верифицираните количества емисии въглероден диоксид за производството на електрическа енергия и икономически обоснована цена на емисиите.
Ежегодното намаляване на безплатните квоти, което води до увеличаване на необходимостта от закупуване на по-големи количества квоти през прогнозния регулаторен период в сравнение с отчетния, произтича от целите на Директива 2003/87/ЕО. Предмет на Директива 2003/87 е въвеждането на схемата за търговия с квоти за емисии, за да се намалят емисиите на парникови газове в атмосферата до равнище, което да предотврати всяка опасна антропогенна намеса в климатичната система и чиято крайна цел е опазването на околната среда. Целта на Директива 2003/87, според член 1, е да се стимулира намаляването на емисии на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин/ в този смисъл и решения на Съда на Европейския съюз от 12 април 2018 г., PPC Power, C‑302/17,, т. 18 и от 17 май 2018 г., Evonik Degussa, C‑229/17, т. 41/.
Предвидената с директивата схема за търговия с квоти за емисии се основава на икономическа логика, която мотивира всеки участник в тази схема да изпуска количество парникови газове, по-малко от квотите, които първоначално са му били отпуснати, за да прехвърли остатъка от тях на друг участник, изпуснал количество емисии, по-голямо от отпуснатите му квоти (в този смисъл решения на СЕС от 8 март 2017 г., ArcelorMittal Rodange et Schifflange, C‑321/15, т. 22, от 22 февруари 2018 г., INEOS Kцln, C‑572/16, т. 27 и от 28 февруари 2018 г., Trinseo Deutschland, C‑577/16, т. 40).
За постигане на предвидената с Директивата цел, а именно опазване на околната среда, с член 10а от Директива 2003/87 е въведена преходна мярка, която, за да се предотврати загубата на конкурентоспособност на предприятията поради факта на установяване на схема за търговия с квоти за емисии, предвижда за инсталациите от определени сектори на дейност постепенно намаляване на безплатното разпределяне на квоти за емисии съгласно параграф 11 от тази разпоредба в периода между 2013 г. и 2020 г., с цел до 2027 г. да се постигне пълното премахване на тези безплатни квоти. Предвиденото в член 10а от Директива 2003/87 разпределяне на безплатни квоти за емисии е част от специален преходен режим, който се отклонява от принципа квотите за емисии да се отпускат, като се използва механизмът на търга, установен в член 10 от тази директива.
Предвид целите на директивата и принципното положение, че разпределянето на безплатни квоти за емисии има характер на временна мярка, правилни са доводите на КЕВР, че топлофикационните дружества следва да се стремят към по-нататъшно намаляване на емисиите на парникови газове, така че да се достигне до нивата на намаление и предотвратяване на опасно изменение на климата. Предприятията следва да се стремят към намаляване на емисиите и съответно към снижаване на разходите за закупуване на квоти, чрез предприемане на дейност за ограничаване на вредните емисии на парникови газове.
Предвид целите на сочената директива, не може да се приеме, че разходите на операторите за закупуване на парникови емисии, в размера и за количеството, за което са заявени, са оправдани. Ако се приеме тезата, че всички разходи за закупуване на емисии на топлофикационните дружества следва да бъдат признавани за целите на ценовото регулиране в заявения им размер, целта на Директивата никога няма да бъде постигната, напротив, по този начин дружествата няма да имат никакъв стимул да инвестират в технологии, водещи до намаляване на парниковите емисии. Правилни са доводите на касатора, че правният характер на плащанията по Директивата дава израз на принципа „замърсителят плаща“. При това положение, възниква резонният въпрос защо клиентите трябва да покриват посочените разходи, и то в техния пълен заявен размер.
По изложените съображения, изводите на съда, че всички заявени разходи за закупуване на необходимите квоти за емисии парникови газове следва да бъдат включвани в цените на услугите за периода, за който се отнасят, противоречат на закона. Оспореното решение на регулатора в разглежданата част не противоречи на предвидения в чл. 31, т. 2 ЗЕ принцип на регулиране, според който цените на енергийните предприятия следва да възстановяват икономически обоснованите им разходи за дейността им.
Неправилни са изводите на съда и относно определената норма на възвръщаемост на привлечения капитал. Разпоредбата на чл. 31, т. 4 от ЗЕ регламентира, че цените на енергийните предприятия трябва да осигуряват икономически обоснована норма на възвръщаемост на капитала. Съгласно т. 40 и т. 41 от „Указания – НВ“, нормата на възвращаемост на привлечения капитал се изчислява като средно претеглена величина от договорените годишни лихви на заемите и относителното тегло на съответния заем в общата сума на привлечения капитал, като Комисията определя пределна пазарна цена на привлечения капитал, на основата на статистически данни за пазарните й величини и/или официално публикувана прогнозна информация.
При тази нормативна уредба незаконосъобразно се явява решението на съда относно извършената от Комисията корекция на нормата на възвращаемост на привлечения капитал от 6.15 % на 3.91 %. Съображенията на експертите, че регулаторният орган е поставил пазарни ограничения на договарянето на привлечен капитал, не на база на относимите към момента на привличане на капитала лихвени нива, а въз основа на лихвените нива за последната година, не водят до извод за незаконосъобразност на решението на КЕВР. Комисията не само не е длъжна, но и не следва да се съобразява с прекомерно високи лихвени проценти по сключени преди съответния ценови период договори. Изводът на вещите лица, че енергийните предприятия нямат задължение да предоговарят или рефинансират сключените от тях договори за кредити или заеми с банкови или финансови институции всяка година, е правен, не обвързва съда. Правомощието на КЕВР да регулира цените в сектора имплицитно включва в себе си и проверка за икономическа обоснованост на разходите на дружеството, включително по повод съществуващите към момента на утвърждаване на цените договорни отношения на това дружество. В противен случай правомощията на комисията биха били съществено ограничени и тя не би могла да изпълнява регулаторните си функции в изпълнение целта на закона. Същественият за спора въпрос е дали разходите по съответните заеми могат да бъдат намалени, в съответствие със средните лихвени нива, които са определени на база статистически данни на БНБ. След като средните лихвени нива са над два пъти по-ниски от тези по вече договорените заеми, естествено е ценовият регулатор в изпълнение на задачата си да гарантира икономически обоснована цена на съответната енергия, да изисква дружеството да приведе лихвите по привлечения капитал в съответствие със средните пазарните нива, като рефинансира сключените вече договори за заем – възможност, която съществува за всички правни субекти в настоящата правна и икономическа действителност.
Не съответстват на данните по делото, изводите на съда, че дружеството е представило подробна обосновка към заявлението за заявените разходи за ремонт в производството и експертизата по делото е установила, че обслужванията и ремонтната поддръжка са технически необходими с цел гарантиране на нормалната експлоатация на енергийните съоръжения на „ТЕЦ Бобов дол“ ЕАД. В заключението си експертите са заявили, че заявените от дружеството разходи за ремонт не са подкрепени с подробна обосновка, описание и остойностяване, поради което не могат да се приемат за икономически обосновани. Независимо от това исканите разходи са уважени в максимален размер, като намалението е само от 702 000 лв. на 661 000 лв. Разходите за амортизации са коригирани не произволно от КЕВР, а в съответствие с отчетната стойност на ДМА и амортизационната норма за 15 г.
Не се основават на доказателствата по делото изводите на съда за незаконосъобразност на обжалваното решение на КЕВР в частта на определените разходи за възнаграждения. Самото дружество не е заявило средства за увеличение на заплатите, а само за евентуално допълнително назначени 8 работника. Определените суми за процесния период отговарят на нивото на възнагражденията от предходната година. Твърдението в жалбата на „ТЕЦ Бобов дол“ ЕАД, че дружеството е заявило разходи за заплати и възнаграждения в размер, целящ покачване на средната заплата в предприятието с цел доближаване на средните нива в сектора, не отговаря на фактическото положение. Дружеството е заявило като прогнозни нива, средният размер на възнаграждението до нивото на отчетената стойност на 2017 г. и това е отразено в приложения по делото доклад, изготвен от работната група.
По изложените съображения, решението на Административен съд - София-град следва да бъде отменено и вместо това оспорването на „ТЕЦ Бобов дол“ ЕАД да бъде отхвърлено.
При този изход на спора, ответникът по касация следва да заплати на касатора съдебни разноски в размер на 570 лв. и юрисконсултско възнаграждение в размер на 300 лв.
По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, трето отделение, РЕШИ:
ОТМЕНЯ решение № 4563 от 11.08.2020 г., постановено по адм. дело № 13398/2018 г. по описа на Административен съд – София-град и вместо това ПОСТАНОВЯВА:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на „ТЕЦ Бобов дол“ ЕАД срещу Решение № Ц-17 от 30.11.2018 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране /КЕВР/.
ОСЪЖДА „ТЕЦ Бобов дол“ ЕАД да заплати на Комисията за енергийно и водно регулиране юрисконсултско възнаграждение в размер на 300 лв. /триста лева/ и разноски за двете инстанции в размер на 570 лв. /петстотин и седемдесет лева/.
Решението е окончателно.