Образувано е по касационната жалба на О. Г. О, подадена чрез пълномощник, против решение №187/3.08.2020 г. по адм. д. №23/2019 г. на Административен съд - В. Т, с което съдът е отхвърлил жалбата на общината срещу Насоки за кандидатстване по процедура "Мерки за подобряване качеството на атмосферния въздух", приоритетна ос 5 "Подобряване качеството на атмосферния въздух" по ОПОС, утвърдени със заповед № РД-ОП-118 от 5.12.2018 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Околна среда 2014 - 2020" (ОПОС), в частта за невключването на общината като допустим кандидат по процедурата. Според касатора решението е неправилно като постановено в нарушение на материалния закон и е необосновано отм. енителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касационният жалбоподател твърди, че е изготвил своята Програма за управление и подобряване качеството на атмосферния въздух в съответствие с изискванията на Наредба №7 от 3.05.1999 г. за оценка и управление качеството на атмосферния въздух, издадена от министъра на околната среда и водите и министъра на здравеопазването. Твърди също, че с оглед целта на програмата и заложения приоритет за намаляване на фините прахови частици във въздуха чрез подмяна на битовото отопление, коректно е посочил в предложението си брой на засегнати домакинства, доколкото никъде няма изрично посочено условие за вписване на брой жители на общината. Предвид заложената формула за изчисление, съответствието на кандидата по показател 2 от утвърдения критерий за качество може да се изведе след справка за броя на населението в общината, както е посочено от органа, направена в Националния статистически институт за 2011 г. Според касатора изводът на първоинстанционния съд за съответствието на Насоките в оспорената част с целта на закона е неправилен. Иска отмяна на обжалваното решение и произнасяне по съществото на спора, с което да бъдат отменени Насоките за кандидатстване по процедура "Мерки за подобряване качеството на атмосферния въздух", приоритетна ос 5 "Подобряване качеството на атмосферния въздух" по ОПОС, в обжалваната част, касаеща идентифицираните допустими кандидати в процедурата. Претендира разноски.
Ответникът ръководителят на Управляващия орган на Оперативна рпограма "Околна среда 2014 - 2020", чрез пълномощник, оспорва касационната жалба. Иска присъждане на разноски за защита от юрисконсулт.
О. О. Б, О. В, О. М, ОбщинаДимитровград, О. П, О. С и Столична община не изразяват становища.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното:
Страните не спорят по фактите. Спорът е по приложението на закона. Първоинстанционният съд е установил, че със заповед №РД-ОП-118/5.12.2018 г. ръководителят на УО на ОПОС е утвърдил Насоки за кандидатстване, включващи условия за кандидатстване и за изпълнение, ведно с приложенията към насоките, по процедура чрез директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ №BG16M1OP002-5.003 “Мерки за подобряване качеството на атмосферния въздух“, приоритетна ос 5 „Подобряване на качеството на атмосферния въздух“ на ОПОС. Съдът правилно е определил предмета на спора, предвид изложеното в подадената от общината жалба и дадените в отменително определение №10128/2.07.2019г. по адм. д. 2254/2019г. на Върховния административен съд указания. Спорът е за това дали О. Г. О отговаря на заложения съответните нормативни актове и документацията по процедурата критерий за качество, за да има право да й бъде предоставена безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на програмата. Правилно съдът е посочил, че жалбоподателят не оспорва констатациите на административния орган за допустимост по отношение на допуснатите с акта седем общини.
Съдът подробно е анализирал данните от административната преписка, които не следва да бъдат излагани повторно. Приел е, че със заповед № РД-ОП-118/05.12.2018 год. ръководителят на УО е утвърдил Насоки за кандидатстване, включващи условия за кандидатстване и условия за изпълнение, ведно с приложения към тях, по процедура чрез директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ "Мерки за подобряване качеството на атмосферния въздух", приоритетна ос 5 "Подобряване качеството на атмосферния въздух" на ОПОС (Насоките). Съгласно доклад изх. №95-00-7401/05.12.2018г. на началник-отдел "Програмиране и планиране" в ГД "ОПОС" допустимите кандидати по процедурата са общини с нарушено качество на въздуха, но тъй като установените нужди на 25 общини с нарушено качество на атмосферния въздух (КАВ), между които и О. Г. О, които са допустими бенефициери по програмата, надхвърлят значително финансовия ресурс по приоритетна ос 5, то финансовият ресурс ще бъде разпределен между кандидати, определени чрез прилагането на две групи критерии - за допустимост и за качество, одобрени с решение на Комитета за наблюдение на ОПОС на 12-тото присъстване заседание. На съдебна проверка е подложено именно спазването от органа на установените критерии по отношение на О. Г. О като допустим кандидат и определените в Насоките конкретни бенефициери. С оспорения акт за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ са одобрени 7 общини: Бургас, Видин, Димитровград, Монтана, Пловдив, Смолян и Столична община.
След анализ на относимата нормативна уредба съдът е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила. По съответствието на акта с материалноправните разпоредби е приел следното:
Съгласно приетите с оспорената заповед Насоки 25 общини са с нарушено качество на атмосферния въздух (КАВ). Това са общини, на чиито територии има разположени пунктове за мониторинг от Националната система за мониторинг на качеството на атмосферния въздух, данни от които се докладват ежегодно на Европейската комисия в изпълнение на изискванията на Директива 2008/50/ЕО и същите са обект на наказателна процедура спрямо България - процедура по нарушение №2010/2109 за неспазване на нормите за съдържанието на фини прахови частици (ФПЧ) в атмосферния въздух. Тези общини са проверени по две групи критерии: за допустимост и за качество, и са подложени на оценяване с "да" и "не". Условие за допустимост е дадена положителна оценка кумулативно за всички критерии и от двете групи. Първоинстанционният съд подробно е изложил двете групи критерии, всяка от тях с по три показателя: 1/ за допустимост - наличие на актуална, действаща, приета от съответния общински съвет общинска програма за КАВ, която трябва да представя актуална информация за източниците на замърсяване, тяхното разположение и приноса им към нивата на конкретния замърсител, конкретно ФПЧ10 и NOx; - в общинската програма за КАВ битовото отопление е идентифицирано като основен източник на замърсяване на въздуха; - в общинската програма за КАВ са предвидени за подмяна стационарни неефективни отоплителни устройства на твърдо гориво; 2/ за качество - общият отчетен брой превишения на пределно допустимите стойности за „средногодишна концентрация на ФПЧ10“ и за „среднодено нощни нива на ФПЧ10“ във всички мониторингови пунктове на съответната община за периода 2011 г. - 2017 г. надвишава средния, изчислен за всички 25 общини с нарушено КАВ; предвид средноаритметичният кумулативен брой превишения за 25-те общини за посочения период от 9, 28 броя, с "да" се оценяват общините, които имат повече от 9, 28; - делът на засегнатото население в съответната община надвишава средния за всички 25 общини с нарушено КАВ, като делът на засегнатото население е изчислен на база всяка една от 25-те общини, съотнесен с броя на жителите, изложени на риск от превишени нива на ФПЧ10, към общия брой жители в общината (по данни от НСИ за 2011 в %) - 47, 33%. С "да" се оценяват общините, които имат дял на засегнатото население над 47, 33%; - в общинската програма за КАВ на съответната община са заложени регулаторни мерки (по отошение на битовото отопление на домакинствата) в плана за действие, предвидени като въвеждане на рестрикциии/или на стимули, включително формулирани като краткосрочви, средносрочни или дългосрочни мерки.
Първоинстанционният съд, след съвкупен анализ на доказателствата, е установил релевантните факти, за които страните не спорят. Жалбоподателят оспорва както пред първоинстанционния съд, така и с касационната жалба констатацията на органа, че общината не отговаря на един от кумулативно изискуемите елементи, а именно по критерия за качество, показател 2. Според него общината отговаря на изискването делът на засегнатото население в съответната община да надвишава средния за всички 25 общини с нарушено КАВ, който е изчислен като съотношение между броя на жителите на съответната община, изложени на риск от превишени нива на ФПЧ10, към общия брой жители в общината (по данни от НСИ за 2011 в %) - 47, 33%, тъй като по заложеното изчисление по този критерий тя е достигнала надвишение с повече от 60 %. Касаторът оспорва извода, че не е изпълнил изискването на органа да посочи броя на жителите, изложени на риск от превишени нива на фините прахови частици, тъй като е подал данните за брой домакинства - 12628, а не за население. Според общината УО е могъл да определи броя на населението на общината по публичните данни на Националния статистически институт. Според данните на НСИ към релевантния период броят на домакинствата в О. Г. О са били средно 2, 2 - членни. При направено аритметично изчисление по формулата в Насоките, на риск от замърсяване са изложени 68, 25% от населението й, което я поставя на едно от челните места по замърсяване с ФПЧ.
Както органът, така и първоинстанционният съд са приели, че след като одобреният критерий изисква изрично в предложението да е посочено населението като жители общо за общината и такива, изложени на негативното въздействие на замърсения въздух, не е изпълнено условието на показател 2 от критерия за качество. Съдът се е обосновал с Наредба № 7 от 3.05.1999г. за оценка и управление качеството на атмосферния въздух, която в Приложение 5 изисква посочване на общия брой жители, изложени на замърсяване, и е приела, че тези данни следва да бъдат изрично записани в подаденото от общината ОП КАВ, а не да се извеждат по логичен път. След като общината не е изпълнила нормативно установено задължение, тя законосъобразно не е оценена с "да" по този критерий. С тези мотиви първоинстанционният съд е отхвърлил подадената жалба като неоснователна. Решението е неправилно.
Сред основанията за издаване на заповедта, с която се одобрява пакета документи и насоки за кандидатстване, са посочени и одобрени от Комитета за наблюдение методология и критерии. Комитетът за наблюдение на Оперативна програма „Околна среда" е създаден на основание ЗАдм (ЗАКОН ЗА АДМИНИСТРАЦИЯТА) и ПМС №79/10.04.2014 г. за създаване на комитети за наблюдение на Споразумението за партньорство на Р. Б и на програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014-2020 г. Комитетът за наблюдение е колективен орган, основан на принципа на партньорство, чиято основна задача е да следи за ефективността и качеството на изпълнение на оперативната програма. Съгласно чл. 11, ал. 1, т. 1 от ПМС № 79/10.04.2014г. за създаване на Комитети по наблюдение, КН има функция да разглежда и одобрява предложените от ръководителя на управляващия орган на съответната програма методология и критерии за подбор на операции. Одобрената от КН методология не представлява пречка за осъществяване на съдебен контрол за съответствие на предложението на О. Г. О с изискванията за равнопоставеност в хипотеза на свободна и лоялна конкуренция. Методологията и критериите са част от административната преписка, органът е длъжен да ги прилага спрямо тяхното действително съдържание. Управляващият орган одобрява конкретни Насоки за всяка процедура, като етап от същата, които не са с характер на разяснения, а с характер на правила по конкретната процедура, прилагат се в рамките на тази процедура и са с действие само до приключването й. Всички подадени в срок проектни предложения се оценяват в съответствие с критериите, посочени в Насоките, като оценката включва оценка на допустимост и оценка за качество. Финален акт при отрицателен вот е този, с който кандидатът не е одобрен.
Целта на процедурата "Мерки за подобряване качеството на атмосферния въздух", посочена в т. 6 от Условията за кандидатстване, е да допринесе за подобряване качеството на атмосферния въздух чрез намаляване на нормите на ФПЧ и индиректно на азотни оксиди на територията на общини с нарушено качество на въздуха по тези показатели. В т. 11 от утвърдените със заповедта на ръководителя на УО Насоки за кандидатстване са уредени условията за допустимост на кандидатите. Същите следва да са необходими за изпълнението на проекта и да отговарят на целта на проекта. За постигане на заложената цел е предвидено финансиране за замяна на настоящите неефективни, замърсяващи форми на отопление на засегнатите домакинства с алтернативни, високоефективни съвременни такива. Процедурата е съобразена и с решение на Съда на Европейския съюз по дело С-488/15 от 5.04.2017 г. за неспазване от България на нормите за съдържание на ФПЧ в атмосферния въздух в агломерации и зони в страната.
Така заложената цел не може да бъде постигната чрез прилагане на формален подход за неточност в подадената от О. Г. О информация. Информацията за засегнатото население е коректно подадена. Обективният критерий за качество, показател 2, е изчислен на база дял на засегнато население за всяка от 25-те общини, като е съотнесен броя на жителите, изложени на риск от превишени нива на ФПЧ, към общия брой жители на общината по данни на НСИ, 2011 г. Т.е. направените сравнителни базови изчисления от органа, които той е определил като условие, което следва да бъде достигнато от кандидатите, е по обективен критерий, който е публично достъпен и проверим. Делът на засегнатото население, посочен в предложението на О. Г. О, е описан в брой домакинства. Средностатистическата информация за засегнатото население на база подадените от общината брой домакинства също е установим. Безспорно е по делото, че О. Г. О отговаря и на заложеното в показател 2 от критерия за качество условие, т. е. тя отговаря в пълнота на изискванията както за допустимост, така и за качество. Легитимната цел, която се поставя от Управляващия орган за подобряване КАВ чрез намаляване на фините прахови частици посредством подмяна на битовото отопление на засегнатите домакинства, не може да се постигне чрез ограничаване на субектите, които са посочили в пълнота необходимата информация и които, след нейната проверка в НСИ (каквато възможност самият орган е заложил), отговарят на одобрено в Насоките условие. Следва да се посочи също, че с изводите си по отношение на О. Г. О органът необосновано ограничава правото на достъп на участници, без да аргументира необходимостта от това ограничение с оглед поставените цели. Административният орган не представя мотиви, които да подкрепят изводите му, и остава неясно по какъв начин изводът за несъответствие на подаденото от допустим бенефициер, какъвто е О. Г. О, предложение води до извод за отрицателен вот по критерия за качество, показател 2, респективно, не съответства на целите, заложени в програмата.
Предвид изложеното, настоящият съдебен състав приема касационната жалба за основателна. Като е достигнал до извод за материална законосъобразност на оспорения акт, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено. Вместо него, по същество, следва да се постанови друго, с което Насоките за кандидатстване в частта, в която не е включен като одобрен бенефициер О. Г. О, бъдат отменени.
С оглед изхода на правния спор своевременно направеното от пълномощника на касатора искане за разноски е основателно. Същото е и доказано по размер. По делото са представени писмени доказателства за внесена държавна такса в размер на 370 лв, както и доказателства за заплатен адвокатски хонорар в размер на 7800 лв. с ДДС (л. 40 - л. 47). Направеното от пълномощника на първия ответник възражение за прекомерност на направените от жалбоподателя съдебни разноски е немотивирано и неоснователно. Според разпоредбата на чл. 78, ал. 5 ГПК, вр. с чл. 144 АПК, съдът може по искане на насрещната страна да присъди по-нисък размер на разноските в тази им част, но не по-малко от минимално определения, т. е. съдът не е задължен да определя разноски в минимален размер по Наредба №1/2004 год. за минималните размери на адвокатските възнаграждения винаги, когато има подадено в срок възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК. Това е така, защото уговорените възнаграждения за адвокатска услуга са по сключени двустранни възмездни договори при съобразяване с принципа на свободата на договаряне. В случая пълномощникът на касатора е проявил процесуална активност при водене на делото, а претендираните разноски не надхвърлят неоправдано предвидения в Наредбата минимален размер. Воден от горното, Върховният административен съд РЕШИ:
ОТМЕНЯ решение №187/3.08.2020 г., постановено по адм. д. №23/2019 г. по описа на Административен съд - В. Т, и вместо него ПОСТАНОВЯВА:
ОТМЕНЯ Насоки за кандидатстване по процедура "Мерки за подобряване качеството на атмосферния въздух", приоритетна ос 5 "Подобряване качеството на атмосферния въздух" по Оперативна програма "Околна среда", утвърдени със заповед № РД-ОП-118 от 5.12.2018 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда 2014 - 2020", В ЧАСТТА по т. 11 "Допустими кандидати", в която като допустим кандидат не е включена О. Г. О.
ВРЪЩА преписката на административния орган за ново произнасяне съобразно дадените в настоящото решение задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.
ОСЪЖДА Министерството на околната среда и водите, гр. С., ул. "У. Г" №67, да заплати на О. Г. О, гр. Г. О, пл. "Г. И" №5, направените по делото разноски в размер на 8170 лв. (осем хиляди сто и седемдесет лева). Решението е окончателно.