Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на „МАВЕЛ ПРИМ“ ЕООД, ЕИК 202313978, гр. С., срещу решение № 131 от 07.07.2020 година на Административен съд гр. В. Т по адм. д. № 165/2020 година, с което е отхвърлена жалбата му срещу Решение за прекратяване на административен договор от 30.04.2019 година на заместник-министъра на труда и социалната политика и ръководител на управляващия орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси 2014 – 2020 година“. С административния акт е прекратен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси 2014-2020 година“ с №BG05M9ОP001-1.021-0353-C02 от 06.03.2018 година с предмет „Повишаване квалификацията и конкурентоспособността на работещите в „М. П“ ЕООД.Рира касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК – допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Твърди, че обжалваният административен акт е издаден на основание чл. 39, ал. 5 от Закон за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), но в мотивите на акта не се съдържат съображения за релевантните за осъществяването на състава „тежки последици за обществения интерес“. Обученията били проведени, макар и на други дати, а ръководителят на управляващия орган бил уведомен чрез ИСУН от 23.04.2019 година за променения график. Сочи, че промяната на графика на обученията и неуведомяването в срок на органа за тази промяна не могат да се приравнят нито на непровеждане на обученията, нито на „тежки последици за обществения интерес“. Неправилно съдът мотивирал правната квалификация на акта вместо органа, като по този начин дописал съдържанието на същия. На следващо място твърди, че чл. 3.56.1, б. „а“ от Договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, на която се позовава органа има поредица хипотези. Органът не посочил коя от тях е налице. А съдът констатирал хипотеза (като заместил волята на органа), без да съобрази фактите по спора. Неправилен бил и изводът на съда за неизпълнение на задължението на бенефициера за визуализация на проекта и програмата. При извършената проверка на 27.02.2019 година такова нарушение не било констатирано от органа. Касаторът на поредно място, като излага съображения за целите на договора за повишаване на квалификацията на служителите на дружеството, твърди, че прекратяването на договора в случая при сочените факти е мярка несъответстваща на целта на закона. При спазване на принципа за съразмерност по чл. 6 АПК органът следвало да упражнява правомощията си разумно, добросъвестно и справедливо. Прекратяването на договора заради променен график на обученията и неуведомяване на органа затова в срок (какъвто нормативно не бил регламентиран), се тълкува като мярка несъответстваща на целта на закона, постановена в противоречие с принципа за съразмерност. Съдът не изследвал обстоятелствата за промяна на графика, нито съществуващата обективно възможност за уведомяване на органа преди промяната му, като формално, едностранно възприел съображенията на органа в оспореното решение, като дори дописал волята му в частта относно мотивите. Излага и съображения за неоснователно изключване на част от доказателствата по делото. Прави искане за отмяна на обжалвания съдебен акт и постановяване на друг, с който да се отмени обжалваното Решение за прекратяване на административен договор от 30.04.2019 година на заместник-министъра на труда и социалната политика и ръководител на управляващия орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси 2014 – 2020 година“. Претендира разноски за две съдебни инстанции.
Ответникът по касационната жалба, ръководителят на управляващия орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси 2014 – 2020 година“ оспорва същата като неоснователна.
Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.
При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес.
Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.
С процесното решение, съставът на Административен съд - В. Т е отхвърлил жалбата на „М. П“ ЕООД срещу Решение от 30.04.2019г. на ръководителя на Управителния орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси 2014- 2020 г.“, с което е прекратен Договор №BG05М90Р001-1.021-0353-С02/06.03.2018г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ с предмет изпълнение на проект „Повишаване квалификацията и конкурентоспособността на работещите в ЕООД “М. П“.
За да постанови решението си, съдът е приел от фактическа страна доводите на органа, че жалбоподателят е бенефициер по договора с №BG05М90Р001-1.021-0353-С02/06.03.2018г., като предоставената безвъзмездна финансова помощ, в размер на 67 100 лева, е за повишаване квалификацията на работниците на дружеството с придобиване на професионална квалификация „заварчик“ и „икономист“ и курс по английски език. Изпълнител на дейностите е ЕООД „Постериори“. Приложени са графици за извършване на обученията, като за място на провеждането им е посочено това в гр. З., ул.“Д. П“ № 2. От управляващия орган са извършени две проверки на място. Първата е извършена на 27.02.2019г. в гр. З., ул.“Д. П“ № 2, като не са установени обучители и обучаващи се за придобиване на професионална квалификация по специалност „Икономика и мениджмънт“, съгласно представен от получателя на помощта график. Липсва и визуализация – плакат за проекта. За извършената проверка „М. П“ ЕООД е уведомен чрез системата ИСУН: протоколът е качен в системата на 12.03.2019г. и е отворен на 15.03.2019г. Отразеното в системата съобщение от екипа на управляващия орган е за извършената проверка и необходимостта от стриктно спазване на графика. От дружеството не са постъпили документи във връзка с проверката. Втората проверка е извършена на 16.04.2019г. и са установени същите факти – липса на провеждащо се обучение и на публична информация за проекта. Дружеството отново е информирано за резултатите от проверката, като на 22.04.2019г. е качен протоколът и е отворен на същата дата. На 23.04.2019г. дружеството подава писмени обяснения, че около 11 часа, на обучаващия му се налага спешно да се прибере при семейството си и отлага остатъка от материала за друг ден. Към отговора са приложени писмо от обучителя и актуализиран график на обучението. Въз основа на така установеното, управляващият орган приема, че бенефициерът не изпълнява стриктно задълженията си по договора, поради което и на основание чл. 3.56.1, буква „а“ от него и чл. 39, ал. 5 от ЗУСЕСИФ, прекратява административния договор. За да прекрати договора, административният орган е посочил в своите мотиви, че в Ръководството за бенефициера по процедура „Обучение за заети лица“ изрично е посочено, че „в случай на промяна на представения/-те график/-ци, бенефициерът следва да уведоми Управляващия орган (УО) по надлежния ред. В противен случай УО може да не верифицира разходите за проведеното обучение“. Вследствие извършените проверки, УО е констатирал, че бенефициерът не изпълнява стриктно задълженията си по договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ предвид факта, че по време и на двете извършени проверки на място, не се провеждат обучения, което представлявало неизпълнение на дейност 1 „Предоставяне на професионално обучение за придобиване на професионална квалификация“ от административния договор. Бенефициерът не бил изпълнил задължението си за уведоми по надлежния ред УО за възникналото отклонение от графика.
При така възприетата фактическа и правна обстановка, от правна страна съставът на Административен съд - В. Т е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на процесуалните правила и правилно приложение на материалния закон. Според съдебния състав, чрез установеното от фактическа страна бенефициерът по договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ като не е провел две обучения съгласно графика за обучения по програмата и не е предприел необходимите действия за разгласяване на факта, че договорът се финансира от Европейския социален фонд, неоснователно не е изпълнил задълженията си по административния договор за провеждане на обучения и за визуализация, отговаряща на изискванията за плакат в Единния наръчник за бенефициера за прилагане на правилата за информация и комуникация 2014 -2020 година, като е продължил да не го прави и след първата проверка. По този начин той е осъществил нарушение на чл. 3.56.1 от административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП). Нарушението е с тежки последици за обществения интерес, тъй като представлявало възможност за злоупотреба със средства от ЕСИФ, поради което било правилно квалифицирано от органа основанието за прекратяване на договора – чл. 39, ал. 5 ЗУСЕСИФ.Пстанционният съд не приема възраженията на оспорващия, че липсата на обучение при двете проверки се дължи на непредвидени извънредни обстоятелства и обученията са проведени на други дати, съгласно изменен график. Съдът не кредитира доказателствата по делото представени пред съда за доказване на сочените извънредни обстоятелства и провеждане на обученията макар и извън първоначално обявения график.
При анализ на установените факти във връзка с приложимото материално право, и като съобрази становищата на страните, касационната инстанция при проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК намира, че обжалвания съдебен акт е валиден и допустим.
Касационната инстанция намира възраженията за допуснати от първоинстанционния съд съществени процесуални нарушения за неоснователни. Всички представени от страните доказателствени средства са приети като доказателства по делото. Фактът, че съдът при формулиране на фактическите и правните си изводи, не е кредитирал представените от бенефициера доказателства, се отразява на правилността на акта с оглед неговата обоснованост и правилното приложение на материалния закон, но не засяга правилността на извършените от съда процесуални действия.
Досежно правилното приложение на материалния закон:
Правилни са изводите на първоинстанционния съд досежно характера на административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Според специалната разпоредба на § 1, т. 1 от ДР на ЗУСЕСИФ, "административен договор" е изрично волеизявление на ръководителя на управляващия орган за предоставяне на финансова подкрепа със средства от ЕСИФ, по силата на което и със съгласието на бенефициента (назован така, въпреки дадената легална дефиниция за понятието „бенефициер“ в чл. 2, т. 10 на Регламент № 1303/2013 г.), се създават за последния права и задължения по изпълнението на одобрения проект. Административният договор се оформя в писмено споразумение между ръководителя на управляващия орган и бенефициера, заместващо издаването на административен акт. В съответствие с чл. 27, ал. 1 ЗУСЕСИФ, административните актове по глава трета, в която попада и процесната хипотеза на прекратяване на административен договор, се оспорват пред съда по реда на АПК, като административният договор се оспорва по реда за оспорване на индивидуален административен акт, респективно и прекратяването на административния договор следва да подлежи на оспорване по този ред. Последното следва и от нормата на чл. 128, ал. 1, т. 1 АПК, според която на административните съдилища са подведомствени всички дела по искания за издаване, изменение, отмяна или обявяване на нищожност на административни актове и административни договори.
Предвид изложеното, правилен е изводът на първоинстанционния съд за допустимост на жалбата на „М. П“ ЕООД срещу Решение за прекратяване на административен договор от 30.04.2019 година на заместник-министъра на труда и социалната политика и ръководител на управляващия орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси 2014 – 2020 година“.
Оспореното решение е издадено от компетентен орган, във валидна писмена форма, както правилно приема административния съд.
Правното основание, на което е издадено оспорваното решение е чл. 39, ал. 5 от ЗУСЕСИФ, във вр. с чл. 3.56.1, т. "а" от административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОП "РЧР" 2014 - 2020 от 06.03.2018 г.
Съгласно чл. 39, ал. 5 ЗУСЕСИФ, ръководителят на управляващия орган може едностранно да прекрати административния договор и за да предотврати или отстрани тежки последици за обществения интерес.
Чл. 3.56.1, б. "а" от сключения административен договор предвижда, че управляващият орган има право да прекрати договора в случай, че бенефициерът неоснователно не изпълни някое от задълженията си и продължава да не го прави или не представя задоволително обяснение в срок от 5 работни дни след изпращането на писмено уведомление, включително при констатирана нередност от страна на Управляващия орган.
Като анализа съдържанието на обжалваното решение от 30.04.2019 година във връзка с изписаната в него правна квалификация, касационният състав не споделя мотивите на административния съд за мотивираност на обжалвания административен акт, както и за съответствие между установените факти и правната квалификация на акта, при следните изводи от правна страна:
1.Оспореното решение на РУО е издадено на основание чл. 39, ал. 5 от ЗУСЕСИФ, във вр. с чл. 3.56.1, т. "а" от административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОП "РЧР" 2014 - 2020 от 06.03.2018 г. Касационният състав споделя възраженията на касатора, че в решението на органа няма нито едно съображение, освен изписаната цифром квалификация, в което да е посочено, че фактите, установени в хода на двете индивидуализирани проверки представляват обстоятелства с тежки последици за обществения интерес, които прекратяването на договора следва да отстрани. Мотивите на съда в тази насока изцяло дописват изводите на органа. Недопустимостта на това дописване е обосновано от ролята на съда на арбитър в процеса, който следва да осъществи контрол за законосъобразност върху акта, така както е формулиран от органа, а не да формулира волята му. По този начин безспорно се засяга правото на защита на адресата на акта. По отношение на констатираните от органа неизпълнени задължения по договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, напълно основателни са възраженията на касатора, че тези задължения не са правно квалифицирани в акта. Липсва посочване на нарушената разпоредба от договора. Квалификацията на чл. 3.56.1, б. "а" от сключения административен договор препраща към неизпълнение на задължения от административния договор. След като твърди, че такива не се изпълнени, органът следва да посочи кои задължения от договора не са изпълнени и с коя разпоредба от същия те са вменени на бенефициера за изпълнение. Освен позоваването на чл. 3.40 от договора в частта за визуализацията по проекта, органът не е цитирал други неизпълнени от бенефициера задължения по договора. Тази разпоредба обаче не покрива изписаните от фактическа страна твърдени от органа неизпълнени задължения.
2.Вменените от фактическа страна, без изписана правна квалификация по договора неизпълнени задължения, представляващи непровеждане по график на две обучения с дати 27.02.2019 година и 16.04.2019 година и неуведомяване на органа за промени в графика на обучения, според касационния състав не представляват нарушения с тежки последици за обществения интерес (в каквато насока органът няма и мотиви, освен изписана правна квалификация на чл. 39, ал. 5 ЗУСЕСИФ). Законовата норма на чл. 39, ал. 5 ЗУСЕСИФ, посочена като правно основание на акта е привързана от органа с разпоредбата на чл. 3.56.1, т. "а" от административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОП "РЧР" 2014 - 2020 от 06.03.2018 г. Това привързване означава, че органът изпълва законовата норма на чл. 39, ал. 5 ЗУСЕСИФ със съдържанието на договорната. В конкретната хипотеза обаче съдържанието на договорната норма във връзка с изписаните факти по спора по никакъв начин не изпълват съдържанието на законовата норма, изискваща т. нар. „тежки последици за обществения интерес“. Напротив, изводът на органа за пълно неизпълнение на дейност 1 „Предоставяне професионално обучение за придобиване на професионална квалификация“ е немотивиран и бланкетен. В действителност органът конститира отклонение от графика на обученията, както той сам посочва в акта си. Но въведената реципрочност между това отклонение от графика и пълното неизпълнение на дейността по проекта е в противоречие в фактическите установявания и направените от самия орган изводи от правна страна. Липсата на стриктно изпълнение на договорни задължения без основание се приравнява от органа на пълно неизпълнение на дейност 1 по проекта. Обосноваването на т. нар. „тежки последици за обществения интерес“ по смисъла на чл. 39, ал. 5 ЗУСЕСИФ изисква на първо място мотивиране на извода на органа, и на следващо място обоснованост на извода за претендираното пълно неизпълнение на дейността по проекта. Видно от чл. 3.46 от Договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, промяната в план-графика на дейностите е уговорена между страните като промяна, която не засяга основната цел на проекта и която може да се извърши чрез писмено уведомяване на РУО, без между страните да се подписва анекс. С. като тази промяна, съгласно текстовете на подписания между страните договор, не засяга целта на проекта, следва да се постави въпросът по какъв начин органът констатира засягане на тази цел и неизпълнение на дейността.
3. Не без значение за съставомерността на твърдените от органа неизпълнени задължения е и фактът, че нито органът посочва, нито съдът констатира изпълнението на задължението за уведомяване на промяна в план-графика на обученията да е скрепено със срок, който да е регламентиран в договора между страните, в общите условия към него или в документите по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕСИФ по програмата. В тази част органът се позовава на Ръководство на бенефициера по процедура „Обучение за заети лица“. Но и в това ръководство се говори за уведомяване по „надлежен ред“, без това уведомяване да е скрепено със срок. А от друга страна, последиците от неуведомяването са разписани като правна възможност на органа да не верифицира разхода по обучението, и липсва скрепена последица по прекратяване на административния договор. Съвсем на самостоятелно основание се поставя и въпроса за правния характер и юридическата сила на това т. нар. Ръководство. Доколкото същото има за цел да улесни бенефициерите по програмата, както и доколкото липсва юридическо основание чрез него да се вменяват задължения на бенефициерите, които не са регламентирани в ЗУСЕСИФ, акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ, административния договор или общите условия към него, позоваването на същото ръководство с цел вменяване на задължения на бенефициера, за които не се сочи, въз основа на кой нормативен или договорен акт се изведени, е незаконосъобразно.
4. Липсата на визуализация на проекта на мястото на ул. „Д. П“ № 2 в гр. З. по време на двете проверки на 27.02.2019 година и на 16.04.2019 година нито означава пълно неизпълнение на задължението на бенефицера по чл. 3.40 от административния договор, нито е аргументирано от органа като нарушение с тежки последици за обществения интерес. От една страна сочената разпоредба на договора говори за извършване на „всичко необходимо“ за разгласяване на факта, че проектът се финансира по сочената програма, а не само за плакат на мястото на обучението /още по-малко предвид непроведеното обучение/. По преписката не са изследвани други възможности за разгласяване на факта за финансиране на проекта. От друга страна в акта на органа липсват мотиви това нарушение да е с тежки последици за обществения интерес.
Горното обосновава извод за незаконосъобразност на обжалвания административен акт, който като материално-незаконосъобразен следва да бъде отменен. Като не е достигнал до тези правни изводи, първоинстанционният съд е постановил неправилен съдебен акт, който следва да бъде отменен и вместо него постановен друг, с който обжалвания административен акт бъде отменен.
Основанията за прекратяване на административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ са разписани в чл. 39 ЗУСЕСИФ. Разпоредбата на чл. 39, ал. 5 ЗУСЕСИФ оправомощава ръководителя на управляващия орган да прекрати едностранно административен договор за предоставяне на безвъзмездна помощ при наличието на специална цел – да предотврати или да отстрани тежки последици за обществения интерес. Н.о или обективния юридически факт, или неизпълнението на задължението по договора, за да е с тежки последици за обществения интерес следва да бъде обосновано от органа по начин, че последиците от него да рефлектират пряко върху основните ценности на Съюза или да представляват пречка за изпълнение на целите на проекта. Прекратяването на договора на посоченото основание следва да бъде мотивирано или от нарушаване на правилата за предоставяне на помощта (т. е. нарушение, което засяга въобще правото тя да бъде получена), или от нарушаване на правилата за нейната разходване съобразно поставените цели на проекта. Във всички случаи обаче органът следва да установи „нарушаване или застрашаване“ на обществен интерес или друг факт от правната действителност, който пряко и непосредствено рефлектира върху постигане на целта на проекта при спазване на основните ценности на Съюза. В случая такова нарушаване/такъв факт/такова неизпълнение на договорно задължение със сочените правни последици не се обосновава въобще, освен, че цифрово органът е изписал квалификацията на чл. 39, ал. 5 ЗУСЕСИФ.
Предвид гореизложения изход на спора, на касатора следва да се присъдят разноски за две съдебни инстанции в размер на 8867, 80 лева по представен списък. Касационната инстанция не споделя възражението на ответника за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение при съобразяване на фактическата и правна сложност на спора, броя проведени производства и съдебни заседания.
Воден от гореизложеното и на основание чл. 222, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс, съставът на седмо отделение на Върховния административен съд РЕШИ:
ОТМЕНЯ решение № 131 от 07.07.2020 година на Административен съд гр. В. Т по адм. д. № 165/2020 година, В. К. П:
ОТМЕНЯ Решение за прекратяване на административен договор от 30.04.2019 година на заместник-министъра на труда и социалната политика и ръководител на управляващия орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси 2014 – 2020 година“.
ОСЪЖДА Министерство на труда и социалната политика да заплати на „МАВЕЛ ПРИМ“ ЕООД, ЕИК 202313978, гр. С., сумата от 8867, 80 лева (осем хиляди осемстотин шестдесет и седем лева и осемдесет стотинки), разноски за производството.
Решението е окончателно.