Производството е по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационна жалба от Председателя на Общински съвет отм. а Загора срещу решение № 74 от 06.04.2017г., постановено по адм. дело № 484 от 2016 г. по описа на Административния съд – С.З.К твърди недопустимост на съдебното решение в частта му, с която е обявена нищожността на чл. 25з, ал. 2 и ал. 3 от Наредба за обществения ред в община С. З и неправилност на същото в останалата му част поради постановяването му в противоречие с материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 от АПК. Моли съдебното решение да бъде частично обезсилено, а в останалата част отм. о като неправилно, и ВАС да прекрати производството в обезсилената част, а в отменената част - да постанови друго решение по съществото на спора, с което да отхвърли изцяло жалбите на Християнска църква „Месия“- С. З, Християнска църква“ Сион“ – С. З, Българска божия църква „Възраждане“-С. З, Църква на бога „Мостът“-С. З, Апостолски християнски център „Живот в слава“-С. З, Е. Х. Б църква отм. а Загора, РИ“ Свидетелите на Йехова в България“ със седалище: гр. С., М. Бекер с адрес в гр.[населено място], Е. Ковач с адрес в гр.[населено място], Й. Райх с адрес в гр. [населено място], С.Я с адрес в гр. [населено място], С.Й от гр.[населено място] и К.В от гр. [населено място] срещу съответните текстове от общинската наредба като неоснователни.

Редовно призован за съдебно заседание, касаторът, Общински съвет – С. З, се представлява от юриск. Вълчева, която поддържа касационната жалба, а по същество твърди основателност на същата, съответно недопустимост и неправилност на атакуваното съдебно решение по съображения, подробно развити в касационната жалба и изложени устно – в хода по същество.

Ответниците по касационната жалба, Християнска църква „Месия“- С. З, Християнска църква“ Сион“ – С. З, Българска божия църква „Възраждане“-С. З, Църква на бога „Мостът“-С. З, Апостолски християнски център „Живот в слава“-С. З, Е. Х. Б църква отм. а Загора, редовно призовани, се представляват от адв.. Х, който оспорва касационната жалба, а по същество твърди неоснователност на същата, съответно – допустимост и правилност на атакуваното с нея съдебно решение по съображения, подробно развити в писмен отговор на жалбата.

Ответниците физически лица, редовно призовани, се явяват лично. Представляват се от адв.В.С, която представлява и ответника РИ“ Свидетелите на Йехова в България“-гр. С., също редовно призован за съдебното заседание. От името на доверителите си адв.. С оспорва касационната жалба и твърди правилност на атакуваното с нея съдебно решение, застъпвайки доводи, подробно развити в писмен отговор на касационната жалба, както и устно – в хода по същество.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд - III отделение, като взе предвид доводите на страните и извърши преценка на доказателствата по делото, намира, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е неоснователна.

Производството по адм. д. № 484/2016 г. по описа на АС – С. З е образувано по жалба на Християнска църква „Месия“- С. З, Християнска църква“ Сион“ – С. З, Българска божия църква „Възраждане“-С. З, Църква на бога „Мостът“-С. З, Апостолски християнски център „Живот в слава“-С. З, Е. Х. Б църква отм. а Загора, уточнена с допълнителна молба от 17.11.2016г., срещу цялата нова Глава пета „ Опазване на обществения ред при дейността на религиозните общности“ от Наредба за обществения ред в община С. З или, алтернативно, срещу чл. 25а, чл. 25е, чл. 25з, ал. 1 и ал. 4 и чл. 25к от Наредбата с искане за обвяване нищожността им или отмяната им като незаконосъобразни.

Пред АС отм. а Загора по жалба на РИ“ Свидетелите на Йехова в България“ със седалище: гр. С., М. Бекер с адрес в гр.[населено място], Е. Ковач с адрес в гр.[населено място], Й. Райх с адрес в гр. [населено място], С.Я с адрес в гр. [населено място], С.Й от гр.[населено място] и К.В от гр. [населено място] срещу чл. 25з, чл. 25 ж и чл. 25е от същата общинска наредба е образувано и адм. д. № 594/2016г.

С Определение № 347/22.12.2016 г. по адм. д. № 594/2016 по описа на АС отм. а Загора производството по адм. д. № 594/2016г. /АССЗ е прекратено и на основание чл. 123 от АПК по-късно образуваното дело срещу някои текстове от същата общинска наредба е присъединено към адм. д. № 484/2016 г. по описа на АС – С. З.

С обжалваното решение АС отм. а Загора е обявил нищожността на разпоредбите на чл. 25 а, чл. 25 е, чл. 25 ж, чл. 25з и чл. 25к. от Наредба за обществения ред в община – С. З, като е осъдил общински съвет отм. а Загора да заплати на РИ“ Свидетелите на Йехова в България“ със седалище: гр. С., М. Бекер с адрес в гр.[населено място], Е. Ковач с адрес в гр.[населено място], Й. Райх с адрес в гр. [населено място], С.Я с адрес в гр. [населено място], С.Й от гр.[населено място] и К.В от гр. [населено място] деловодни разноски общо в размер на 630 лв, а на жалбоподателите Християнска църква „Месия“- С. З, Християнска църква“ Сион“ – С. З, Българска божия църква „Възраждане“-С. З, Църква на бога „Мостът“-С. З, Апостолски християнски център „Живот в слава“-С. З, Е. Х. Б църква отм. а Загора-деловодни разноски общо в размер на 470 лв.

Обявените за нищожни разпоредби от общинската наредба гласят следното :

„чл. 25а. Религиозни дейности могат да развиват само регистрирани по надлежния ред религиозни общности. ……………………………………………………………

Чл. 25е. Местата за извършване на религиозни обреди и събрания се определят със заповед на кмета на община С. З.

Чл. 25ж. /1/. Публичните прояви и церемонии на открито на вероизповеданията, включително и публичното изразяване на верски убеждения от представители на надлежно регистрирани вероизповедания се осъществява при спазване изискванията и по реда на ЗСММ (ЗАКОН ЗА СЪБРАНИЯТА, МИТИНГИТЕ И МАНИФЕСТАЦИИТЕ) и чл. 12 от ЗВ (ЗАКОН ЗА ВЕРОИЗПОВЕДАНИЯТА).

/2/. Публичното изразяване на верски убеждения от представители на надлежно регистрирани вероизповедания в предвидените за богослужение или религиозни събрания места е свободно, доколкото не нарушава други разпоредби, свързани с опазването на обществения ред.

Чл. 25з ./1/.Забраняват се публичните религиозни прояви, които накърняват общественото спокойствие, морал и традиции.

/2/.Забранява се публичното изразяване на верски убеждения от представители на вероизповедания, които не са регистрирани по реда на ЗВ (ЗАКОН ЗА ВЕРОИЗПОВЕДАНИЯТА).

/3/. Забранява се извършването на религиозна пропаганда по домовете на гражданите без предварително изразено писмено съгласие от страна на последните.

/4/. Забранява се извършването на религиозна агитация по улиците на града посредством раздаването на безплатни печатни материали - брошури, диплянки, книги и др.

……………………………………………………………. Чл. 25к. Забранява се рекламирането на „чудодейни“, „лечебни“, „целителни“ ефекти от дейността на изповеданията, освен ако последните не са с доказан клиничен ефект, удостоверен от здравните органи“.

За да обяви за нищожни цитираните по-горе текстове от общинската наредба, административният съд, базирайки се на разпоредбата на чл. 76, ал. 3 от АПК, е заключил, че общинските съвети не разполагат с правомощия, които да ги овластяват да преуреждат или приповтарят материя, уредена с общ за територията на страната нормативен акт, поради което атакуваните разпоредби от общинската наредба са приети от материално некомпетентен орган. Като е въвел с цитираните разпоредби от Наредба забрани за публични религиозни прояви, правила относно местата за тяхното провеждане, за религиозни прояви по улиците и за пропаганда по домовете на гражданите, както и забрана за пропагандиране на целебен, чудодеен или др. ефект на съответните вероизповедания без удостоверяване на този клиничен ефект от здравните органи, ОбС отм. а Загора по недопустим начин е преуредил обществени отношения, вече уредени на национално ниво от разпоредби от по-висок ранг – тези на чл. 1, чл. 5 – чл. 8 от ЗВ (ЗАКОН ЗА ВЕРОИЗПОВЕДАНИЯТА). Преуреждайки вече уредени на законодателно ниво обществени отношения и въвеждайки на територията на община отм. а Загора допълнителни забрани и ограничения за упражняване на религиозна дейност, непредвидени в ЗВ (ЗАКОН ЗА ВЕРОИЗПОВЕДАНИЯТА), ОбС отм. а Загора е излязъл извън нормотворческата си компетентност по чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 8 от ЗНА. С оглед гореизложеното, както и предвид липсата на законова делегация по ЗВ (ЗАКОН ЗА ВЕРОИЗПОВЕДАНИЯТА), ЗМСМА или друг закон, предоставящ на общинския съвет каквато и да било нормотворческа компетентност за доуреждане обществените отношения свързани с упражняване на религия като основно конституционно право и свобода по чл. 37 от Конституцията на РБ, съдът е преценил, че оспорените разпоредби от общинската наредба следва да бъдат обявени за нищожни. Отделно от горното и при провеждане на пълна проверка за законосъобразност на оспорените текстове по чл. 146 от АПК, АС отм. а Загора е приел незаконосъобразност на оспорените текстове от наредбата поради противоречието им с материалноправни разпоредби от по-висок ранг – тези на чл. 13, ал. 4 и чл. 37 от Конституцията на РБ, тълкувани с Решение № 5 от 11.06.1992г. на КС на РБ по конст. дело № 11/1992г., чл. 9, ал. 1 от Конвенцията за правата на човека и основните свободи и чл. 5-чл. 8 от ЗВ (ЗАКОН ЗА ВЕРОИЗПОВЕДАНИЯТА).

Съдебното решение е валидно, допустимо и правилно.

Неоснователни са развитите в касационната жалба доводи за недопустимост на съдебния акт в частта му, с която е обявена нищожността на разпоредбите на чл. 25 з, ал. 2 и 3 от общинската наредба поради обстоятелството, че в тази част чл. 25 з от ПНА не е атакувана и административният съд се е произнесъл по непредявена жалба – т. е. свръх петитум. Действително, първоначалните жалбоподатели по адм. д. № 484/2016г. по описа на АС – С. З са атакували единствено ал. 1 и ал. 4 от чл. 25з на Наредбата, но жалбоподателите по присъединеното адм. д. № 594/2016 г. по описа на АССЗ са обжалвали тази разпоредба в цялост, поради което допустимо съдът се е произнесъл по законосъобразността на всички алинеи от този нормативен текст.

Неоснователни са и всички оплаквания на Общински съвет – С. З за неправилност на съдебното решение.

Настоящата касационна инстанция споделя изцяло мотивите на съда липса на материалноправна компетентност на ОбС отм. а Загора да приема подзаконови разпоредби с подобно съдържание при регулиране на обществени отношения, свързани със свободата на вероизповедание и правото на упражняването му.

Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правния статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. Общинският съвет като орган на местното самоуправление решава самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност, както и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи - чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА. Нормата на чл. 17 ЗМСМА определя кръга от въпроси от местно значение, решаването на които законът е предоставил в компетентността на общинския съвет и те са в сферата на общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и такси, общинската администрация; устройството и развитието на територията на общината и на населените места в нея; образованието; здравеопазването; културата; благоустрояването и комуналните дейности; социалните услуги; опазването на околната среда и рационалното използване на природните ресурси; поддържането и опазването на културни, исторически и архитектурни паметници; развитието на спорта, отдиха и туризма; защитата при бедствия. От текста на цитираните разпоредби е видно, че законодателят е изключил от компетентността на общинските съвети уреждането на местно ниво на въпросите, касаещи правото на вероизповедание и свързаните с това дейности по неговото упражняване. Този подход напълно съответства на характера на правото на вероизповедание като основно, абсолютно, субективно, лично и ненакърнимо право по смисъла на чл. 37 от Конституцията на РБългария, чл. 2, ал. 1 от ЗВ (ЗАКОН ЗА ВЕРОИЗПОВЕДАНИЯТА) и решение № 5 от 11.06.1992г. на КС на РБ по конст. дело № 11/1992г., поради което свързаните с него обществени отношения са уредени на национално ниво посредством Конституцията на държавата и ЗВ (ЗАКОН ЗА ВЕРОИЗПОВЕДАНИЯТА). В този смисъл обосновано АС отм. а Загора е заключил, че оспорените текстове от общинската наредба са приети от общинския съвет, без този орган на местно самоуправление да разполага с материална компетентност и законова делегация в тази насока.

Ограничения по отношение на правото на вероизповедание са закрепени в разпоредбата на чл. 37, ал. 2 от Конституцията, която предписва, че свободата на съвестта и на вероизповеданието не може да бъде насочена срещу националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала или срещу правата и свободите на други граждани. Към тези ограничения, чл. 13, ал. 2 и ал. 4 от Конституцията добавя забраните за сливане на религиозните институции с държавата и използването на религиозни общности, религиозни институции и верски убеждения за политически цели. Както бе посочено по-горе, на законово ниво правото на вероизповедание е още по-подробно уредено. Нормативните ограничения при упражняване правото на вероизповедание се съдържат в чл. 7 от ЗВ (ЗАКОН ЗА ВЕРОИЗПОВЕДАНИЯТА), съгласно който свободата на вероизповедание не може да бъде насочена срещу националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала или срещу правата и свободите на други лица. Единственото ограничение на конституционно гарантираната свобода на вероизповедание е предвидено в разпоредбата на чл. 8 от ЗВ (ЗАКОН ЗА ВЕРОИЗПОВЕДАНИЯТА), съгласно която правото на вероизповедание може да бъде ограничено, ако са нарушени изискванията на чл. 7 чрез шест, изчерпателно изброени в закона способа:1. спиране на разпространението на дадено печатно произведение;2.спиране на издателската дейност;3. ограничаване на публичните изяви;4. отмяна на регистрацията на учебно, здравно или социално заведение;5. преустановяване дейността на юридическо лице за срок до 6 месеца и 6. отмяна на регистрацията на юридическо лице на вероизповеданието. Съгласно разпоредбата на чл. 8, ал. 2 от ЗВ (ЗАКОН ЗА ВЕРОИЗПОВЕДАНИЯТА) производството за ограничаване се образува по искане на заинтересованите лица или на прокурора. Делото се разглежда по исков ред от Софийски градски съд. Разпоредбата на чл. 8 от ЗВ не предвижда законова възможност основанията, начина и средствата на ограничаване на правото на вероизповедание да се доразвиват и уреждат на местно ниво с подзаконови нормативни актове, приети от общинските съвети. Липсата на законова делегация в тази хипотеза обосновава извод за липса на материална компетентност на органа - Общински съвет Русе за приемане на оспорената разпоредба.

Липсата на материална компетентност у органа, издал съответните разпоредби от подзаконовия нормативен акт, е порок, който по дефиниция води до нищожност на акта, поради което правилно решаващият съдебен състав е обявил нищожността на атакуваните пред него разпоредби от общинската наредба.

По горните съображения касационната жалба се явява неоснователна, а обжалваното съдебно решение като правилно следва да бъде оставено в сила.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, трето отделение

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 74 от 06.04.2017г., постановено по адм. дело № 484 от 2016 г. по описа на Административния съд – С. З.

Решението е окончателно.

Особено мнение на съдия И. Аа:

Не съм съгласна с решението на мнозинството от съдебния състав. Съображенията ми за това са следните:

Съгласно чл. 7, ал. 1 от ЗВ (ЗАКОН ЗА ВЕРОИЗПОВЕДАНИЯТА), свободата да се изповядва религия може да бъде ограничавана за целите на националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала или срещу правата и свободите на други лица. За разлика от мерките по ограничаване на правото на вероизповедание ( чл. 8, ал. 1 ), както и на органа, който може да наложи това ограничаване (чл. 8, ал. 2), в ЗВ (ЗАКОН ЗА ВЕРОИЗПОВЕДАНИЯТА), не е предвидено съдържанието на понятието обществен ред, нито е предвидено, че съдържанието на това понятие, както и съдържанието на останалите от разпоредбата на чл. 7, ал. 1 – народно здраве, морал, права и свободи на други лица, следва да бъде уредено със законови разпоредби, но не и с разпоредби от подзаконов нормативен акт.

Не е спорно, че общинският съвет може да приема разпоредби, които имат за цел да осигурят обществения ред на територията на съответната община. Оспорените разпоредби са предвидени именно в Наредба за обществения ред в О. С. З и се намират в глава, която е с наименование „Опазване на обществения ред при дейността на религиозни общности“. От това следва, че с оспорените разпоредби, общинският съвет не е излязъл извън правомощието си да предвиди правила, които имат за цел защита на обществения ред на територията на общината и спокойствието на населението й. Следователно, целта на оспорените разпоредби е, не да предвиди мерки за ограничаване на свободата на вероизповедание, различни от тези, предвидени в ЗВ (ЗАКОН ЗА ВЕРОИЗПОВЕДАНИЯТА), а да гарантира защитата на обществения ред на територията на общината и спокойствието на населението й при осъществяването на дейност от религиозни общности. Тоест, оспорените разпоредби са приети от компетентен орган.

Доколко с оспорените разпоредби се засяга свободата на вероизповедание е въпрос, касаещ тяхната законосъобразност. За тази преценка обаче, се изисква задълбочен анализ на няколко предпоставки. Не е достатъчно да се приеме, че оспорените разпоредби са незаконоъсобразни, тъй като засягат или биха могли да засегнат свободата на вероизповедание. Свободата на вероизповедание съществува редом с други гарантирани основни права на гражданите, които са насалението на една община. Съдът, ако стигне до извод, че оспорените разпоредби или някои от тях засягат или могат да засегнат свободата на вероизповедание, следва да прецени, това засягане, може ли да бъде обосновано със съображения за опазване на обществения ред, народното здраве и морала или с правата и свободите на други лица и ако може, пропорционално ли е на преследваната цел, т. е доколко е спазен балансът между конкуриращите се интереси, в случая – между обществения интерес от ред и спокойствие за населението на съответната община и свободата на вероизповедание. При тази преценка, за част от оспорените разпоредби, съдът в конкретния случай следва да вземе предвид и специалният закон, към който препраща една от тях, а именно ЗСММ (ЗАКОН ЗА СЪБРАНИЯТА, МИТИНГИТЕ И МАНИФЕСТАЦИИТЕ), в който също се съдържат гаранции за осигуряването на обществения ред и спокойствие на населението. Тази преценка не е извършена от административния съд, постановил обжалваното решение.

По тези съображения, считам, че решението на административния съд следва да се отмени, а вместо това делото се върне за ново разглеждане от друг съдебен състава съда.

Мотивирала особеното мнение: