Образувано по касационна жалба на М.М от гр.[населено място], чрез адв. Т.А, против Решение №6143 от 11.05.2018г. по адм. д.№6452/2016г. на Върховния административен съд, състав на трето отделение, с което е отхвърлена жалбата на касатора против Заповед №СД-05-98 от 28.04.2016г. на министъра на правосъдието, с която е отказано преместването на нотариус Минкова от район на действие Районен съд Пазарджик в район на действие Районен съд София.
В касационната жалба се твърди, че съдебното решение е неправилно като постановено при пороци по чл. 209, т. 3 АПК, изразяващи се в необсъждане на всички събрани доказателства, относими към правилното решаване на правния спор и по специално събраните гласни и писмени доказателства, както и липса на мотиви по съществените спорни фактически и правни въпроси. Необосновано съдът приел, че жалбоподателката не доказала посочените от съда факти с правно значение : необходимост от постоянно присъствие в гр. С. и липса на възможност за смяна на местоживеенето в по-близък до местоработата район. Касаторът се позовава на Решения №685 от 18.01.2017г. по адм. д.№ 11419/2015г. на ВАС, Решение №82/07.01.2013г. по адм. д.№ 3174/2012г., както и на решенията по адм. д. №№3174/12, 1421/13 и 13176/14г., всички на петчленни състави на ВАС. Съдът не обсъдил представеното по делото медицинско становище за здравословното състояние на жалбоподателката, установяващо нововъзникнали факти, след подаване на заявлението до административния орган, от значение за преценката за наличие на важни причини за промяна на района на действие на нотариуса. Съдът не обсъдил необходимостта от специализирана медицинска помощ за малолетното дете на жалбоподателката. В противоречие с материалния закон съдът отхвърлил жалбата въпреки, че са налице и двете кумулативно дадени предпоставки за уважаване на молбата за преместване по чл. 34б, ал. 2 от ЗННД (ЗАКОН ЗА НОТАРИУСИТЕ И НОТАРИАЛНАТА ДЕЙНОСТ)/ЗННД/. Невъзможността на жалбоподателката да полага пълноценни грижи за малолетното си дете нарушава редица нормативни актове и представлява важна причина за уважаването на молбата за преместване.
Иска се отмяна на първоинстанционното решение, отмяна на оспорения административен акт и връщане на преписката за ново произнасяне от административния орган.
Ответникът по касационната жалба – министърът на правосъдието, чрез юрк.Д., оспорва жалбата.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба в подробно становище по съществото на делото.
Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия, като обсъди допустимостта на касационната жалба, направените в нея оплаквания и съобрази становищата на страните, при спазване на разпоредбите на чл. 218 и чл. 220 АПК, намира жалбата процесуално допустима, а по съществото й съобрази следното:
Административното производството пред министъра на правосъдието е започнало по заявление на М.М с № 94-М-110/01.04.2010 г., на основание чл. 34б от ЗННД (ЗАКОН ЗА НОТАРИУСИТЕ И НОТАРИАЛНАТА ДЕЙНОСТ), с което заявителката, в качеството си на нотариус с район на действие РС – Пазарджик, е поискала да бъде преместена като нотариус с район на действие РС – София. Към момента на това заявление като причини за търсеното преместване тя е изложила проблеми от здравословен характер, свързани с провеждане на инвитро процедури с цел бременност и раждане на дете. В хода на съдебно производство е отменен мълчалив отказ на Министъра на правосъдието и преписката е върната за произнасянето му.
С допълнителна молба 94-М-110/10/30.05.2012 г. до министъра на правосъдието заявителката е посочила като ново обстоятелство и важна причина за исканото преместване отглеждането на новородената си дъщеря с твърдения, че грижите за нея я поставят в частична невъзможност да изпълнява функциите си на нотариус с район на действие РС – Пазарджик.
С. З № ЛС-И-521/28.05.2013 г. Министърът на правосъдието е отказал исканото преместване. Според административния орган, не била налице нито една от предвидените в закона материалноправни предпоставки, които да налагат удовлетворяване на подаденото по съответния ред искане.
С Решение № 9041/24.07.2015 г. по адм. дело № 15435/2014 г. по описа на Върховния административен съд, оставено в сила с Решение № 12939/01.12.2015 г. по адм. дело № 11407/2015 г. на петчленен състав на Върховния административен съд, заповедта е отменена и преписката е изпратена на Министъра на правосъдието за ново произнасяне, съобразно указанията на съда по тълкуването и прилагането на закона. В това производство съдът е приел, че административният орган не е изпълнил задължението си по чл. 35 от АПК и не е уведомил заявителката за събраните по преписката данни, в това число и за становището на Съвета на нотариалната камара, с което я е лишил от възможност за своевременно и ефективно участие в производството. Административният орган не бил съобразил акта си и с данните за броя на населението на Столична община към датата на издаване на заповедта през 2013 г., а взел предвид данни от преброяване осъществено през 2011 г., което от своя страна правело оспорения акт немотивиран. Прието е, че административният орган следва да се произнесе след събиране и проверка на данни относими към отправеното към него искане.
С писмена молба с вх. № 94-М-110/08.12.2015 г. до министъра на правосъдието от заявителката са изтъкнати допълнителни доводи, обосноваващи необходимост от исканото преместване, състоящи се в продължаващата необходимост от грижи за вече тригодишната дъщеря на заявителката и извършване от жалбоподателката на дейности по асистирана репродукция, които в голяма степен затрудняват изпълнението на функциите на нотариус в отдалечено от София населено място, каквото е гр. П..
С оспорената пред първоинстанционния съд Заповед с № СД-05-98/28.04.2016 г. министърът на правосъдието е отказал нотариус Минкова да бъде преместена от район на действие РС – Пазарджик с район на действие РС – София. Административният орган е приел, че съобразно броя на населението с настоящ адрес на територията на област С. – град е налице първата обективна предпоставка – наличието на открито място съгласно изискванията на чл. 10, ал. 1 от ЗННД. Към 06.01.2016 г. населението на област С.- град е 1 430 714 души, като към момента броят на действащите нотариуси с район на действие РС – София е 135. Приел е, че не са налице обстоятелства, от които да се направи обоснован извод за наличието на важни причини, като основание за преместване на нотариуса за упражняване на дейност в района на Софийски районен съд. Административния орган е изложил мотиви, че заявителката действително е майка на малолетна дъщеря, за която следва да полага грижи, но бременността, раждането и отглеждането на дете са събития в живота на голяма част от жените и са свързани както с положителни емоции, така и с евентуални трудности. Тези трудности не са квалифицирани като фактор, който може да доведе до пълна или частична невъзможност за заявителката да упражнява функциите си в съществуващия район на действие. Не е такъв фактор и процесът на асистирана репродукция, в която заявителката участва. Административният орган е преценил, че задълженията на заявителката като родител и желанието й за друго дете са обстоятелства, които не може да бъдат квалифицирани като важна причина, защото това не са обстоятелства настъпили независимо, извън волята на нотариуса, след придобиване на правоспособността му и не водят до пълна или частична невъзможност за упражняване на нотариални функции в съществуващия район на действие. Според административния орган, освен възможността за преместване ЗННД предвижда и възможност за заместване на конкретен нотариус през определен период от време при наличието на нужда или невъзможност същият да извършва дейността си. Това можело да стане и по заместване от друг нотариус в същия район на действие. Приемайки, че не е налице втората предпоставка по чл. 34б, ал. 1 от ЗННД, министърът на правосъдието е отказал да премести заявителката в искания от нея съдебен район.
Пред първоинстанционния съд с писмено становище от 28.09.2017г. жалбоподателката е поддържала, наред с останалите оплаквания против оспорената заповед, доводи за нарушаване на чл. 13 и чл. 8, ал. 2 АПК поради наличие на заповеди на административния орган в полза на други нотариуси, с които е разрешено преместване в друг съдебен район при същите обстоятелства като тези в настоящия случай. Така, според нея, сходни от фактическа страна случаи не се третират еднакво от административния орган. Отделно от това, със същото становище жалбоподателката е твърдяла наличие на ново обстоятелства от значение за произнасяне по заявлението й - нововъзникнало заболяване, за което е представена медицинска документация.
За да отхвърли жалбата на г-жа Минкова против оспорената заповед, първоинстанционният съд е приел, че не е доказано да са налице важни причини по смисъла на чл. 34б, ал. 2 от ЗННД. Съображенията на съда са следните :
1/.не е доказано, че ежедневното пътуване на жалбоподателката до Пазарджик би имало отрицателно въздействие върху резултата на провежданата от нея асистирана репродукция, както и че за положителен резултат при тези процедури е необходимо тя да пребивава в София непрекъснато;
2/.не са представени доказателства, че тези процедури могат да доведат до пълната и трайна невъзможност на лицето да изпълнява задълженията си и да полага труд по специалността в района на сегашната си месторабота;
3/.няма пречка, при съществено затруднение за упражняване на дейност, нотариусът да бъде заместван от помощник, вписан по съответния ред или от друг нотариус от същия район на действие;
4/.установено е, че „съпругът на жалбоподателката е в състояние да упражнява в пълнота родителските си права, т. е. да поема част от грижите за тяхната дъщеря по начин такъв, че да не затруднява работата на нотариуса в района му на действие към настоящия момент“;
5/.водените с малолетното дете на жалбоподателката логопедични сеанси и препоръчаните от логопеда медицински прегледи от ортодонт, офтамолог и специалист по УНГ, могат да бъдат провеждани и в отсъствие на жалбоподателката или при съответни специалисти в гр. П., където тя е вписана като нотариус - относно последното обстоятелство липсват доказателства за обратното;
6/.не са допуснати при издаване на акта съществени процесуални нарушения, изразяващи се в неспазване на принципа на последователност и предвидимост по чл. 13 от АПК и на чл. 12 и чл. 8, ал. 2 АПК - при извършената от съда преценка на представените заповеди за преместване в друг съдебен район не били установени такива нарушения. В същото време административният орган не бил длъжен да обсъжда случаите по издадените заповеди, доколкото това няма отношение с наличието или липсата на важни причини за преместване в настоящия случай.
Съдебното решение е валидно и допустимо, но неправилно, поради следното:
Съгласно чл. 34б, ал. 1 от ЗННД, нотариус може да бъде преместен поради важни причини в друг район на действие въз основа на негово мотивирано заявление до министъра на правосъдието при открито място по чл. 10. По ал. 2 на текста /в сила от 01.07.2011г./, важните причини по ал. 1 са обстоятелства, настъпили независимо и извън волята на нотариуса след придобиване на правоспособността му. Те могат да се отнасят до неговото здравословно състояние, семейно положение и други, които при всички случаи водят до пълна или частична невъзможност да упражнява нотариални функции в съществуващия район на действие.
Сезираният със заявление за преместване на нотариус административен орган действа при условията на обвързана компетентност, когато са налице двете кумулативно-изисквани предпоставки на ал. 1 на чл. 34б. Това следва от редакцията на нормата, която предвижда правна възможност за нотариуса да бъде преместен, а не дискреция на административния орган дали да издаде или да не издава административен акт с исканото съдържание. При произнасянето си по направеното заявление за преместване административният орган има право на преценка относно наличието на „важни причини“ за исканото преместване, но съгласно дадените в ал. 2 на чл. 34б от ЗННД критерии. Тези критерии обвързват преценката за наличие на такива причини с три важни пункта: първо - обстоятелствата да са настъпили независимо и извън волята на нотариуса; второ – това да е станало след придобиване на правоспособността на нотариуса и трето – при всички случаи те да водят до пълна или частична невъзможност нотариусът да упражнява нотариални функции в съществуващия район на действие като примерно законът изброява, че обстоятелствата могат да се отнасят до здравословното или семейно положение на нотариуса.
Извършването на въпросната преценка от страна на административния орган, съгласно тези критерии, подлежи на съдебен контрол като част от проверката за материална законосъобразност на административния акт. В този смисъл е и съдебната практика на Върховния административен съд по тълкуването и прилагането на чл. 34б от ЗННД, в която последователно се приема, че Върховният административен съд като първоинстанционен съд по оспорванията на заповеди на министъра на правосъдието, с които се отказва преместване на нотариуси, се произнася налице ли са, във всеки конкретен случай, „важни причини“ по смисъла на законовата норма /вж Решения по адм. д.№№14606/17г., 2509/18г., 3543/17г., 9612/17г., всички на петчленни състави на ВАС и др./.
Целта на обсъжданата материално-правна законова норма е, когато упражняването на нотариални функции в един съдебен район е напълно или частично невъзможно поради важни причини в живота на нотариуса, той да има правото да бъде преместен в район на действие, където има свободно място, без да се явява отново на конкурс. В същото време, преценката на посочените обстоятелства следва да се прави с оглед на това, прилагането на разпоредбата да не води до заобикаляне на правилата за назначаване на нотариусите чрез конкурс в съответен район на действие. Съответствието на всеки конкретен индивидуален административен акт с така разбираната цел на закона е петият критерий за законосъобразност на индивидуалния адмнистративен акт, който първоинстанционният съд по оспорването на акта следва да провери и служебно, дори жалбоподателят да не излага доводи затова.
Съдебният контрол върху административен акт, съгласно чл. 168, ал. 1 вр. чл. 146 АПК, включва съдебна проверка дали са спазени изискванията за законосъобразност на административните актове.
В случая, първоинстанционният съд е приел, че оспореният пред него акт на министъра на правосъдието е издаден от компетентен орган, при спазване на изискванията за форма, без да са нарушени съществено процесуалните правила и при правилно прилагане на материалния закон.
Законосъобразно съдът е приел издаването на административния акт от компетентен орган, което не е било и спорно.
Обосновано съдът е приел, че не е установено нито съществено нарушение на процесуалните правила в производството по издаването на акта, нито нарушаване на изискванията за форма.
Първоинстанционният съд не е обсъждал съответствието на административния акт с целта на закона като изискване за законосъобразност.
Относно материалната законосъобразност на административния акт, пред тричленния състав на ВАС не е било спорно наличието на първата предпоставка на чл. 34б, ал. 1 - свободно място в съдебния район, за който се иска преместването. Спорът е бил относно това, налице ли са „важни причини“ по смисъла на ал. 2 на законовия текст.
Принципно правилно първоинстанционният съд е приел, че издаването на заповеди на административния орган за преместване на други нотариуси, при фактически обстоятелства като процесните, няма отношение към законосъобразността на оспорената пред него заповед. Това следва от компетентността, при която в случая действа органът, а тя не е оперативна самостоятелност, при която се прилагат разпоредбите на чл. 8, ал. 2 и чл. 13 от АПК, на които се позовава жалбоподателката и в касационната жалба.
По определение, административният орган действа при оперативна самостоятелност, когато може да преценява, съобразява и избира : дали да действа или да се въздържи от действие; кога да действа и как да действа /какво по същество да бъде неговото решение/ /вж. проф.К.Л, „Актуални трудове“, изд.Ciela, 2017г., „Обвързана компетентност и оперативна самостоятелност“, III, 2, стр. 342/. Приложено за настоящия случай, това определение дава яснота, че сезираният със заявление за преместване административен орган е компетентен и трябва да издаде заповед за преместване, ако са налице двете предпоставки - свободно място в желания район на преместване и „важни причини“. Колебанието дали изразът „важни причини“ в ал. 1 на чл. 34б от ЗННД, все пак, не показва, че административният орган действа при оперативна самостоятелност, получава отговор в същото цитирано основно съчинение на доктрината, където е казано : „Трябва дебело да се подчертае, че няма въпроси, които „сами по себе си“, „по естеството си“ да са въпроси на целесъобразност /на „оперативна самостоятелност“/. Всичко зависи от законодателя – той може да превърне в изискване за законност всеки въпрос, който априорно изглежда въпрос на целесъобразност“ /Пак там, III, 3, стр. 343, 6, стр. 347/. Настоящият съдебен състав на касационната инстанция намира, че случаят е точно такъв. Тълкувайки волята на законодателя, в този случай, трудно е да се приеме обосновано, че тя е била - преценката на административния орган за наличие на „важни причини“ за преместване на нотариус в друг съдебен район да бъде дадена единствено на административния орган, каквато би била най-важната последица на тезата, че в случая при извършването на въпросната преценка министърът на правосъдието действа при оперативна самостоятелност.
Прогласеният в чл. 12 от АПК принцип на достъпност, публичност и прозрачност не съдържа задължение за административния орган да обсъжда в мотивите си основанията си за издаване на административни актове, постановени в други производства, които нямат връзка с процесното и това правилно е прието и от тричленния съдебен състав.
Основателно обаче в касационната жалба се поддържа, че първоинстанционният съд не е изложил мотиви относно съществени за решаването на спора фактически и правни въпроси, свързани с порока материална незаконосъобразност, в контекста на изложеното по-горе тълкуване на приложимата материално–правна норма, което представлява съществено нарушение на процесуалните правила при постановяването на решението и налага отмяната му и връщането на делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд.
Видно от систематизираните мотиви на първоинстанционното решение, съдът не е дал ясен отговор дали правилно административният орган е приел, че родителските задължения на жалбоподателката и желанието й да има и друго дете са обстоятелства независимо и извън волята й, поради което не могат да се считат „важни причини“ по смисъла на първото изречение на чл. 34б, ал. 1 ЗННД. Доколкото отговорът на този въпрос е относно правилното прилагане на материалния закон, съдебният състав на касационната инстанция дължи служебно преценка за съответствието на първоинстанционното решение с материалния закон, но такава проверка не може да бъде извършена, когато тричленният състав на ВАС не е дал отговор на поставения въпрос. В тази връзка трябва да се има предвид и че съдебната практика на различни състави на Върховния административен съд е разнопосочна при даването на отговор на така поставения въпрос. С. решението по адм. д.№ 3174/12г. на тричленен състав и оставилото го в сила решение по адм. д.№1421/13г. на петчленен състав на ВАС, посочените обстоятелства съставляват „важни причини“ по смисъла на законовия текст, а съгласно решението по адм. д. № 8763/13г., макар раждането и отглеждането на дете да са съществени и значими обстоятелства, за целите на преместването на нотариус, законодателят е предвидил в чл. 34б, ал. 2 от ЗННД, настъпилата важна причина да е извън волята на нотариуса, какъвто този случай не е. Аналогично е разрешението в Решение № 9933 от 2.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 6087/2013 г., 5-членен с-в.
Мотивът на тричленния съдебен състав, че не е доказано, че ежедневното пътуване на жалбоподателката до Пазарджик би имало отрицателно въздействие върху резултата на провежданата асистирана репродукция, както и че за положителен резултат при тези процедури е необходимо тя да пребивава в София непрекъснато, няма никакво отношение към въпроса дали посочените обстоятелства влияят върху начина на изпълнение на задълженията на нотариуса в съдебния район, от който иска да бъде преместен, а от даденото по-горе тълкуване на законовата норма въпросната причинна връзка е част от преценката за наличие на важни причини.
Съображението на съда, че не са представени доказателства, че процедурите по асистирана репродукция могат да доведат до пълната и трайна невъзможност на лицето да изпълнява задълженията си и да полага труд по специалността в района на сегашната си месторабота не съответстват на законовата норма на чл. 34б, ал. 2, изречение второ, която изисква „важните причини“ при всички случаи да водят до пълна или частична невъзможност да упражнява нотариални функции в съществуващия район на действие.
Настоящият състав на касационната инстанция не споделя принципното съображение на първоинстанционния съд, че тъй като има законова възможност нотариусът да бъде заместван от помощник нотариус или друг нотариус от същия съдебен район, каквито и обстоятелства да му пречат да изпълнява задълженията си, те не биха били „важни причини“ по смисъла на разпоредбата. Основателно жалбоподателката поддържа, че законовият принцип на ЗННД е нотариусът да извършва дейност лично, а не чрез заместник. Доведено до крайност това логическо съждение на административния орган и на първоинстанционния съд обоснова извод, че няма обстоятелства, при които изобщо да се осъществява хипотезата на законовата норма, даваща право на нотариуса да бъде преместен.
Не е ясно от мотивите на първоинстанционния съдебен акт, въз основа на какви доказателства съдът е приел, че е установено, че „съпругът на жалбоподателката е в състояние да упражнява в пълнота родителските си права, т. е. да поема част от грижите за тяхната дъщеря по начин такъв, че да не затруднява работата на нотариуса в района му на действие към настоящия момент“. В тази връзка, събраните и необсъдени от тричленния състав гласни доказателства съдържат информация с друго съдържание. Отделно от това, не е ясно дали съдът приема, че ако другият родител /съпругът на нотариуса/ полага всички или по-голямата част от всички грижи за отглеждането и възпитанието на детето, това има отношение към родителските задължения на нотариуса и нуждите на детето. По същия начин неотносими към централния спорен въпрос са мотивите на съда, че водените с малолетното дете на жалбоподателката логопедични сеанси и препоръчаните от логопеда медицински прегледи от ортодонт, офтамолог и специалист по УНГ, могат да бъдат провеждани и в отсъствие на жалбоподателката или при съответни специалисти в гр. П., където тя е вписана като нотариус. О. от това, съдът не е указал на жалбоподателката, че за тези обстоятелства, които счита за съществени за решаване на спора, тя не представя доказателства.
На последно място, но не и по значение, както се вижда от изложеното по-горе, с писменото си становище от 28.09.2017г. пред тричленния съдебен състав жалбоподателката е изтъкнала наличие на ново обстоятелства от значение за произнасяне по заявлението й – заболяване /проявено след произнасянето на административния орган/, за което е представен медицински документ. Този документ изобщо не е обсъден от първоинстанционния съд - само е посочено представянето му, а въпросното твърдение е за осъществяване на обективен факт, каквото представлява твърдяното заболяване, което се отразява върху дейността на заявителката като нотариус в съдебен район, различен от този в който живее постоянно. Съгласно чл. 142, ал. 2 АПК, установяването на нови факти от значение за делото след издаване на акта се преценява към момента на приключване на устните състезания. В тази връзка, основателно е касационното оплакване, че съдът изобщо не е обсъдил нито посочените доводи, нито представените доказателства. Поради забраната за фактически установявания /чл. 220 АПК/, касационният съдебен състав не може за първи път да обсъжда тези доводи и доказателства.
Всичко изложено мотивира настоящия съдебен състав на касационната инстанция да отмени първоинстанционното решение и да върне делото за ново произнасяне от друг състав на първоинстанционния съд, при спазване на задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона. Новият съдебен състав следва да мотивира решението дали оспореният административен акт е материално законосъобразен и съответен на целта на закона.
Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия
РЕШИ:
ОТМЕНЯ Решение №6143 от 11.05.2018г. по адм. д.№6452/2016г. на Върховния административен съд, състав на трето отделение.
ВРЪЩА делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд.
Решението не подлежи на обжалване.