Образувано е по касационна жалба на Общински съвет – Приморско, представляван от председателя З.Т, срещу Решение № 1837/01.11.2019 г. на Административен съд – Бургас, тричленен състав, по адм. дело № 2143/2019 г., с което по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – гр. Б. е отменена Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост на територията на община П., приета с Решение № 922/25.09.2008 г. на Общински съвет - Приморско.

Ответната страна – прокурор при Окръжна прокуратура – гр. Б., не е изразил позиция по жалбата.

Заключението на прокурора от Върховната административна прокуратура е за правилност на съдебното решение.

Касационната жалба е допустима, но неоснователна.

Решаващите изводи на първата инстанция за незаконосъобразност на наредбата в нейната цялост (в актуалната й към момента на съдебното решение редакция с изключение на отменения с влязло в сила решение по адм. дело № 370/2017 г. на АС – Бургас чл. 45, ал. 4, предл. 1), основани на неизпълнението на чл. 26 ЗНА в процедурата по приемане на наредбата, са правилни.

1. а. При изрично дадени на страната указания на основание чл. 170, ал. 1 вр. чл. 196 АПК, доказателства за публикуване на проекта на наредбата на интернет страницата на институцията заедно с мотивите, съответно доклада, и предоставяне на възможност на заинтересованите лица да направят предложения и изразят становища по него – чл. 26, ал. 2 ЗНА (в релевантната редакция – ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г., сега ал. 3), не са ангажирани и не се съдържат в преписката по приемането на наредбата.

б. Затова констатациите в обжалваното решение относно неизвършването на действията по разгласяване на проекта на наредбата по реда на чл. 26, ал. 2 ЗНА съответстват на съдопроизводствените правила и са обосновани. Те, както правилно е приел и първостепенният съд, са относими и към последвалите промени в нормативния акт, а твърдението на касатора в обратния смисъл е по съществото си бланкетно и неподкрепено с конкретни доказателствени източници.

2. Споделимо е и заключението на съда, че изискванията по чл. 26, ал. 2 ЗНА представляват съществени административнопроизводствени правила при изработването и приемането на наредбата. По аргумент от § 5 ДРЗНА те се прилагат за всички нормативни актове, издавани (приемани) от органи, предвидени от Конституцията, т. е. са важими и за нормативните актове на общинските съвети.

а. Предварителната публикация на проекта по реда на чл. 26, ал. 2 ЗНА е елемент от фактическия състав на производството, който, освен запознаването на адресатите с бъдещия акт, осигурява възможността да се повлияе върху съдържанието на регулацията посредством евентуалните становища и предложения на заинтересованите лица.

б. Противно на тезата на касатора, липсата на постъпило до момента съдебно оспорване на текст от наредбата не санира пороците на процедурата, които са изначални, нито е критерий за преценката на законосъобразността на нормативния акт. Проверката на наредбата се подчинява на установени от закона, т. е. обективни правила, спрямо които нереализираното след влизането в сила на подзаконовия акт право на жалба е неотносимо. Приемането на подобно виждане би означавало законосъобразността на акта да се постави в зависимост от следващи приемането му и стоящи извън него факти и обстоятелства, а квалификацията на административнопроизводствените правила като съществени да бъде презумптивно изключена.

в. Аналогично на характера на изискванията по чл. 26, ал. 2 ЗНА, тяхното нарушаване (на което е приравнимо по резултат недоказването на факта на изпълнението им) е предпоставка за отмяната на нормативния акт на процесуално основание – чл. 146, т. 3 АПК.Пването в касационната жалба на съдебна практика в подкрепа на отричане на тежестта на процесуалните пороци, от които е засегнат подзаконовият акт, е избирателно и не кореспондира с актуалната съдебна практика на Върховния административен съд.

3. а. Към момента на приемането на наредбата разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА е била действаща, което е аргумент за дължимостта от изпълнението на предвидените в нея задължения, а не за отричането му. Периодът пък между влизането в сила на разпоредбата и датата на решението на общинския съвет е без значение за съществуването на задълженията.

б. Съмнението на касатора по отношение наличието на нормативен източник, който да го задължава в определен срок да изработи интернет страница на институцията е преодолимо с логическото тълкуване на самата цитирана разпоредба. Съдържанието на задължението за публикуване по хипотеза включва в себе си и предполага създадена и функционираща интернет страница на институцията. Разпоредбата е достатъчно основание за възприемане от администрацията на обвързаността й с действията по поддържане на интернет страница.

4. Необсъждането от съда на изявлението на кмета на общината, обективирано в уведомително писмо до съда от 11.09.2017 г., че поради извършване на нерегламентиран достъп до сайта на общината е настъпила безвъзвратна загуба на данни, качени на сайта към 2011 г., не представлява съществено съдопроизводствено нарушение, доколкото не се е отразило на правилността на съдебния акт.

Обективната невъзможност да се проведе успешно доказване на факта на публикуване на проекта на наредба не е предпоставка на съждението за изпълнени задължения по чл. 26, ал. 2 ЗНА. Ползваща административния орган презумпция за законосъобразност на нормативния административен акт в тази хипотеза не е уредена от закона. С оглед разпределението на тежестта на доказване според чл. 170, ал. 1 АПК следва да се приеме, че изпълнението на законовите изисквания при приемането на подзаконовия акт не е установено, независимо от възпрепятстващите процеса на доказване причини.

5. Обществените последици от отмяната на действалата до този момент наредба са извън припознатите от АПК критерии за проверка на законосъобразността на нормативния акт. Последиците, възникнали от отменен като унищожаем подзаконов нормативен акт, се уреждат служебно от компетентния орган в срок не по-дълъг от три месеца от влизането в сила на съдебното решение – чл. 195, ал. 2 АПК.

При съдебно установена незаконосъобразност на наредбата съдът е длъжен да постанови нейната отмяна и не разполага с алтернативно правомощие, въпреки потенциалното неблагоприятно въздействие на отмяната върху регулираните с акта обществени отношения. То обаче е преодолимо с активните действия на администрацията по попълването на възникналата празнота в правната уредба.

6. Поради процесуалното естество на констатираните от първата инстанция и споделени от настоящата нарушения, обсъждането на правилността на мотивите на съда относно колизията между част от разпоредбата на чл. 35, ал. 3 от наредбата (протестирана от прокурора при условието на евентуалност) с акт от по-висока степен не е необходимо – освен че проверката за спазване на материалния закон е предпоставена от правомерното осъществяване на елементите от динамичния фактически състав на производството по изработване и приемане на нормативния акт, тя не би променила и резултата от инстанционния контрол.

Изложеното мотивира оставянето в сила на оспореното съдебно решение – чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 1 АПК.

Воден от горното, Върховният административен съд, състав на II отделение РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 1837/01.11.2019 г. на Административен съд – Бургас, тричленен състав, по адм. дело № 2143/2019 г. Решението е окончателно.