Производството е реда на чл. 145 – 178 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на В.Т срещу заповед № 8121К-397/26.01.2018 г. на Министъра на вътрешните работи, с която му е наложено дисциплинарно наказание „забрана за повишаване в длъжност“ за срок от две години. По наведени в жалбата доводи за незаконосъобразност на административния акт, изразени в неспазване на изискванията за неговата форма, постановяването му при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон и неговата цел се иска отмяната му, както и присъждане на направените деловодни разноски.
Ответникът – Министърът на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата. Моли съда да постанови решение, с което да я отхвърли като неоснователна.
Върховният административен съд (ВАС), състав на Пето отделение, след като обсъди доводите на страните и прецени по реда на чл. 171 АПК представените по делото доказателства, приема за установено от фактическа и правна страна следното:
Заповедта е постановена от Министъра на вътрешните работи, който е компетентния орган по смисъла на чл. 204, т. 1 от ЗМВР (ЗАКОН ЗА МИНИСТЕРСТВОТО НА ВЪТРЕШНИТЕ РАБОТИ) (ЗМВР), предвид заеманата от жалбодателя длъжност в МВР началник сектор „Противодействие на криминалната престъпност“ в Областна дирекция на Министерство на вътрешните работи (ОДМВР) Перник.
Актът е в писмена форма и и формално съдържа реквизитите по чл. 210, ал. 1 ЗМВР - извършителят; мястото, времето и обстоятелствата, при които е извършено нарушението; разпоредбите, които са нарушени, доказателствата, въз основа на които то е установено; правното основание и наказанието, което се налага; срокът на наказанието; пред кой орган и в какъв срок може да се обжалва.
Със заповед № 313з-1297/07.07.2017 г. Директорът на ОДМВР – Перник разпорежда извършване на проверка за изясняване на постъпилите данни в докладна записка рег. № 1920р-7172/04.07.2017 г. от Началника на І РУ - Перник, която е приключила с изготвяне на справка № 313р-10869/07.09.2017 г., в която е установено че през периода от 28.09.2015 г. до 27.03.2017 г. са изготвени - с посочен номер и дата на изготвяне, но неподписани наказателни постановления (НП), групирани по материи – по чл. 218б от НК (НАКАЗАТЕЛЕН КОДЕКС) (НК); по ЗГР (ЗАКОН ЗА ГРАЖДАНСКАТА РЕГИСТРАЦИЯ) (ЗГР), по ЗМВР, по ЗОБВВПИ (ЗАКОН ЗА ОРЪЖИЯТА, БОЕПРИПАСИТЕ, ВЗРИВНИТЕ ВЕЩЕСТВА И ПИРОТЕХНИЧЕСКИТЕ ИЗДЕЛИЯ) (ЗОБВВПИ) и по Закон за българските лични документи(ЗБЛ). В справката е посочено, че във връзка с констатираните нарушения, свързани с изтичането на посочените в ЗАНН давностни срокове по значителен брой административнонаказателни преписки в І РУ Перник е образувано следствено дело № 31/2017 г. по описа на ОСлО към ОП – Перник за извършени престъпления по чл. 282, ал. 1 НК.
С писмо № УРИ 343р-11063/13.09.2017 г. справката е изпратена на Министъра на вътрешните работи, ведно с приложени материали, описани в писмото, като същият се е запознал със справката на 07.09.2017 г., а с писмото на 28.09.2017 г.
С докладна рег. № 8121р-20689/29.09.2017 г. Директорът на дирекция „Човешки ресурси“ (ДЧР) - МВР на основание чл. 96, ал. 1, т. 6 от Правилник за устройството и дейността на МВР (ПУДМВР) предлага на министъра да приеме справка № 313р-10869/07.09.2017 г., за неправилна, непълна и необоснована, относно изложената в нея фактическа обстановка, установените дисциплинарни нарушения, противоречивата и неправилна квалификация, от която не става ясно какви дисциплинарни нарушения са установени, в какво се състоят и от кого точно са извършени, както и кой е компетентния дисциплинарнонаказващ орган и материалите по така извършената проверка да бъдат върнати на Директора на ОДМВР Перник за извършване на нова проверка.
Със заповед № 313з -1911/16.10.2017 г. Директорът на ОДМВР Перник в изпълнение на разпореденото от Директора на ДЧР - МВР разпорежда извършване на нова проверка, в хода на която са приобщени събраните материали от първата извършена такава, снети са обяснения от служителя, от другите трима служители, които през периода 2015 до началото на 2017 г. са замествали Началника на І РУ – ОДМВР Перник, от двете служителки, изпълнявали длъжността системен оператор в І РУ-ОДМВР Перник и докладни, изготвени от Началника на І РУ -ОДМВР Перник от 04.10.; 07.10. и 13.10.2016 г., в които директорът на ОДМВР е сезиран с проблема с изоставяне с административнонаказателната дейност с предложение за назначаване на още един служител.
С отделна докладна записка от 30.09.2016 г. началникът на І РУ – ОДМВР Перник е поискал извършване на вътрешна комплексна проверка на управлението.
Приложени си всички проекти за НП за периода, както и заповедите на министъра за възлагане на делегиране на правомощия по административнонаказателна дейност по отделните закони, посочени конкретно по-горе, заповедите въз основа на които Тодоров е изпълнявал длъжността „началник на І РУ – ОДМВР Перник“, длъжностните характеристики за тази длъжност от 2010 и 2016 г., доказателства за ползвани от Тодоров платени отпуски и такива поради временна неработоспособност.
Проверката е приключена с изготвяне на справка УРИ № 313р-169/04.01.2018 г., в която комисията, назначена да я извърши в окончателно определения ѝ по надлежния ред състав установява, че са налице неподписани НП от всички служители, замествали началника на І РУ – Василев (понастоящем пенсионер), М.Т, Б.Б, титуляря А.П и жалбодателя, като значителната част от същите са неподписани от последния. Въз основа на установеното комисията предлага на В.Т да бъде наложено наказание „порицание“ за извършено нарушение през периода общо 28.09.2015 г. до 23.02.2017 г., конкретизиран в 6 отделни периода, в които по силата на отделни заповеди е изпълнявал длъжността „началник на І РУ - ОДМВР Перник“. Същевременно в справката, неподписаните от Тодоров НП, както и тези, неподписани от останалите служители, изпълнявали тази длъжност са разграничени по различните закони - по 218б НК, по ЗМВР, по ЗГР, по ЗБЛД и по ЗОБВВПИ.
С обжалваната заповед, издадена на 26.01.2018 г. на Тодоров е наложено дисциплинарно наказание „Забрана за повишаване в длъжност“ за срок от две години за извършени три нарушения на служебната дисциплина по чл. 194, ал. 2, т. 2 ЗМВР – неизпълнение на служебни задължения, за което нарушение по чл. 200, ал. 1, т. 2 от с. з. се предвижда налагане на дисциплинарно наказание „порицание“, като органът приема, че нарушенията са извършени при условията на системност, в която хипотеза по чл. 201, ал. 1, т. 2 ЗМВР се предвижда налагане на наказание „забрана за повишаване в длъжност“ за срок от една до три години. Като нарушения в заповедта са описани по номера и дати, неподписаните от Тодоров НП в едномесечен срок по чл. 56 от ЗАНН (ЗАКОН ЗА АДМИНИСТРАТИВНИТЕ НАРУШЕНИЯ И НАКАЗАНИЯ) (ЗАНН) за произнасяне на административнонаказващия орган (след изтичане на тридневния срок за възражение по акта за установяване на административно нарушение (АУАН) по чл. 44, ал. 1 ЗАНН.
В заповедта като извършени нарушения са описани конкретно по номера наказателни постановления, като за тези по т. 1 е посочено, че в периода от 23.02.2016, до 22.06.2016 г., за тези по т. 2, че в периода от 01.08.2016 г. до 19.12.2016 г, че в периода от 01.08.2016 г. до 19.12.2016 г. и за тези по т. 3, че в периода от 03.01.2017 до 23.02.2017 г. при заместване на Началника на 01 Районно управление Перник не са подписани от него в едномесечен срок по чл. 56 от ЗАНН (ЗАКОН ЗА АДМИНИСТРАТИВНИТЕ НАРУШЕНИЯ И НАКАЗАНИЯ) (ЗАНН) за произнасяне на административнонаказващия орган - след изтичане на тридневния срок за възражения по съставените актове за установяване на административни нарушения.
Прието е от дисциплинарнонаказващия орган, че с бездействието си Тодоров не е изпълнил вменените му по длъжностна характеристика № 3286р-1914/15.01.2016 г. за длъжността „началник на РУ при ОДМВР“ да „налага административни наказания ….. в предвидените от закона случаи“ и служебните му задължения на началник на районно управление и административнонаказващ орган, възложени по силата на заповедите, с които министърът е оправомощил конкретна категория длъжностни лица да издават наказателни постановления по ЗМВР, Закон за гражданска регистрация и Закон за оръжията и боеприпасите.
В заповедта е посочено, че са допуснати отделни нарушения по всяка една от посочените в заповедта три точки по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 2 ЗМВР – неизпълнение на служебни задължения, за което по чл. 200, ал. 1, т. 11 ЗМВР е предвидено налагане на дисциплинарно наказание „порицание“. ДНО приема, че в случая доколкото и трите нарушения са извършени в рамките на едно година в случая се касае до системност по смисъла на § 1, т. 22 от ДР на ЗМВР, при което следва да бъде наложено наказанието по чл. 201, ал. 1, т. 2 ЗМВР „забрана за повишаване в длъжност“ за срок от една до три години, а сроковете по чл. 195, ал. 1 ЗМВР следва да се изчисляват по реда на чл. 69 от Инструкция № 8121з-470 от 27.04.2015 г. за организацията на дейността по установяване на дисциплинарни нарушения и налагане на дисциплинарни наказания, събирането и обработката на информация за състоянието на дисциплината и дисциплинарната практика в МВР предвиждащ, че в случаите на системност едногодишният срок по чл. 195, ал. 1 ЗМВР започва да тече от датата на извършване на последното дисциплинарно нарушение, а двумесечният – от датата на откриване на системността.
За да наложи дисциплинарното наказание по цитираните текстове ДНО приема, че едногодишния срок не е изтекъл, тъй като през период служителят е ползвал общо 87 дни отпуск. Този факт не е оспорен от жалбодателя.
По делото няма спор, че през периодите визирани в заповедта - от 23.02.2016 г. до 22.06.2016 г., от 01.08.2016 г. до 19.12.2016 г. и от 03.01.2017 г. до 23.02.2017 г. Тодоров, който е заемал длъжност Началник-сектор „Противодействие на криминалната престъпност“ при ОДМВР Перник, а по силата на заповеди съответно №№ 313з-377/23.02.2016 г.; № 313з-1678/01.08.2016 г. и и № 313з-14/03.01.2017 г. е замествал началника на 01 РУ - Перник, като е замествал последния и през друг период по силата на заповед № 313з-1470/01.07.2016 г., считано от същата дата до завръщането от отпуск. 07.2016 г., което се установява от писмо № УРИ 313р-10596/31.08.2017 г. на старши експерт „човешки ресурси“ при ОДМВР Перник.
Служителят е запознат с длъжностната характеристика за длъжност „началник на Районно управление “Полиция“ при ОДМВР“ рег. № К-130003/26.11.2010 г. на 19.10.2015 г., което е удостоверено с надлежен протокол, но дисциплинарната му отговорност не е ангажирана за нарушение на длъжностни задължения по тази длъжностна характеристика, а на длъжностната характеристика № 3286р-1914/15.01.2016 г.
От писмо № 313з-2347/20.02.2019 г. на директора на ОДМВР – Перник се установява, че със заповед № 3286р-278/22.01.2016 г., с непосочен издател е утвърдена нова длъжностна характеристика за длъжността „началник на районно управление при ОДМВР“, с която Тодоров не е запознат, но дисциплинарната му отговорност е ангажирана за нарушения именно по тази длъжностна характеристика, която предвид датата на утвърждаването е била в сила за периода, посочен в заповедта като такъв, в който са извършени нарушенията.
Със заповед № 8121з-493/01.09.2014 г. - по т. 2.18 Министърът на вътрешните работи е упълномощил началниците на РУ в СДВР и ОДМВР и заместник началниците, определени със заповед за възлагане на функции по управление да издават наказателни постановления по Закон за българските документи за самоличност, което е наименованието на ЗБЛД до изменението с ДВ бр. 82/2009 г., като с издадените последващи заповеди № № 8121з-733/15.10.2014 г. 8121з-818/09.07.2015 г. 8121з-907/30.07.2015 г. и 8121з-423/15.03.2017 г. не е променена тази част от посочената заповед.
Със заповед № 8121з-595/26.05.2015 г. Министърът на вътрешните работи е оправомощил началниците и заместник началниците на РУ в ОДМВР и СДВР да издават наказателни постановления по ЗОБВВПИ (ЗАКОН ЗА ОРЪЖИЯТА, БОЕПРИПАСИТЕ, ВЗРИВНИТЕ ВЕЩЕСТВА И ПИРОТЕХНИЧЕСКИТЕ ИЗДЕЛИЯ) (ЗОБВВПС) по т. 1.11.
Със заповед № 8121з-610/28.05.2015 г. – т. ІІ. 10 Министърът определя началниците на РУ в ОДМВР да издават наказателни постановления по Глава четвърта от ЗГР (ЗАКОН ЗА ГРАЖДАНСКАТА РЕГИСТРАЦИЯ) (ЗГР).
Със заповед № 8121з-1371/11.11.2015 г. – т. 1.14 оправомощава началниците на РУ в ОДМВР да издават наказателни постановления по ЗМВР.
За нито една от посочените заповеди не са представени доказателства да е съобщена на служителя.
При така установеното от фактическа страна настоящият състав намира, че заповедта е постановена при допуснати нарушения на административно производствените правила и в противоречие с материалния закон.
Както бе установено по-горе заповедта е издадена от компетентния орган, който е министърът на вътрешните работи, предвид разпоредбата на чл. 204, т. 1 ЗМВР – на служител, заемащ ръководна длъжност.
При това именно на министъра, който е дисциплинарнонаказващия орган законодателят по силата на чл. 205, ал. 2 ЗМВР е предоставил възможност да възложи проверка за изясняване на постъпилите данни. В случая такава проверка е разпоредена от Директора на ОДМВР Перник със заповед № 313з-1297/07.07.2017 г. При изпращане на материалите при приключването ѝ,с които ДНО се запознава на 28.09.2017 г., видно от поставената резолюция върху писмо УРИ № 313р11063/13.09.2017 г., с което материалите са му изпратени същият не е разпоредил извършване на проверка, а заповедта е издадена едва на 26.01.2018 г. – т. е, след изтичане на двумесечния срок от откриване на нарушението.
В случая е извършена допълнителна проверка, но отново разпоредена от Директора на ОДМВР - Перник със съгласието на ДНО по указание на Директора на ДЧР – МВР, при което не са изпълнени изискванията на цитирания законов текст. Директорът на ДЧР няма правомощия за пряка намеса по конкретни дела, предвид уредбата на дисциплинарните производства, дадена в ЗМВР и Инструкция № 8121з-470 от 27.04.2015 г. за организацията на дейността по установяване на дисциплинарни нарушения и налагане на дисциплинарни наказания, събирането и обработката на информация за състоянието на дисциплината и дисциплинарната практика в Министерството на вътрешните работи – чл. 3 и Раздел ІІ - Провеждане на дисциплинарно производство при постъпили данни за извършено нарушение на служебната дисциплина по чл. 198 – 202 ЗМВР от същата, по който ред е проведено настоящето производство.
Дисциплинарната отговорност на Тодоров е ангажирана за извършени нарушения на служебната дисциплина, осъществени чрез бездействие – неподписване на НП, чието издаване по силата на различни закони или със съответните заповеди на Министъра на вътрешните работи е възложено на началниците на РУ в ОДМВР.
От приложените материали се установява, че комисията, извършила проверката е установила, че НП по чл. 218б НК, които е прието, че е следвало да бъдат издадени от Тодоров са изготвени в периода 28.09.2015 г. до 12.12.2016 г. Съгласно разпоредбата на чл. 424, ал. 5 НК тези постановления се издават от кмета, въз основа на материали, изпратени му от прокурора, или на акт от администрацията на предприятието, на учреждението или от контролните органи, а когато нарушението е констатирано от органите на Министерството на вътрешните работи, наказателното постановление се издава от министъра на вътрешните работи или от упълномощено от него лице.
На първо място по делото липсват доказателства, от които да може да се установи по безспорен начин, че по всички тези административнонаказателни преписки НП е следвало е да бъде издадено от съответния орган на МВР - министъра, независимо, че са изпратени от Прокуратурата с такива указания, а дори това да е било налице такова задължение липсват доказателства за упълномощаване от министъра на конкретни лица, от категорията на изпълнявалите длъжността началник РУ, които да издават НП по реда на чл. 424, ал. 5 НК, за което е ангажирана дисциплинарната отговорност на Тодоров. Отделно от това при посочена последна дата - 12.12.2016 г. на неиздадени проекти на НП по този законов текст и постановяване на заповедта на 26.01.2018 г. същата в частта ѝ, в която е прието, че неиздаването на НП по този законов текст за периода, за който е прието, че е извършено дисциплинарното нарушение е след изтичане на преклузивния срок по чл. 195, ал. 1 ЗМВР, дори след съобразяване на факта, че през периода Тодоров е ползвал общо 87 дни различни видове отпуск, доколкото самото дисциплинарно производство е образувано след изтичане на девет месеца от 12.12.2016 г. – когато е разпоредено за първи път извършването на първата проверка.
На второ място от установеното по-горе не може да се приеме, че началникът на РУ – ОДМВР – Перник и съответно заместващият го служител е имал задължение по издаването на тези НП, при което изводът за неизпълнение на такива задължения е необоснован.
По отношение на неподписаните от Тодоров НП по ЗМВР - съгласно чл. 267 от с. з. наказателните постановления се издават от министъра на вътрешните работи или от оправомощени от него длъжностни лица, като със заповед № 8121з-1371/11.11.2015 г. са посочени общо 16 категории служители, като по т. 1.14 фигурират и началниците на районни управления на МВР. Липсват доказателства жалбодателят да е уведомен надлежно за заповедта, а отделно от това от материалите по преписката се установява, че последното от тях, с което според органа е осъществено дисциплинарно нарушение чрез бездействие – неиздаване е от 23.11.2016 г. – т. е. и в тази ѝ част със заповедта е също е наложено наказание след изтичане на преклузивния срок по чл. 195, ал. 1 ЗМВР.
По отношение на НП, неподписани от Тодоров по ЗГР, ЗБЛД и ЗОБВВПИ липсват доказателства заповедите на Министъра на вътрешните работи, с които се възлага на Началниците на РУ ОДМВР да са съобщавани на Тодоров, а отделно от това на същия не е връчена и длъжностната характеристика за посочената длъжност, действаща към момента на периода, за който е наложено дисциплинарното наказание на Тодоров за изпълняваната от него длъжност, за да се приеме, че същият не е изпълнил служебни задължения. Ето защо настоящият състав намира, че и в тази част изводът на ДНО, че е налице неизпълнение на служебни задължения от страна на служителя е необоснован.
В тази връзка следва да бъде посочено, че по длъжностната характеристика за длъжността началник на РУ в ОДМВР, действала през периода от 2010 до 2016 г., с която Тодоров е запознат на началниците на РУ е било възложено като длъжностно задължение да отговаря за административнонаказателната дейност на територията на РУП за нарушения, извършено от български граждани по реда на БЛД и макар същата да не е била в сила към момента на извършване на дисциплинарното нарушение в тази част – по отношение на неиздадените НП по ЗБЛД, които са и най - големият брой от неиздадените такива, и за които не е изтекъл преклузивния срок по чл. 195, ал. 1 ЗМВР, доколкото последното е следвало да бъде издадено на 27.02.2017 г., доколкото същите не са отделени и индивидуализирани в заповедта не може да бъде извършена преценки за законосъобразност на същата по правилното приложение на закона – тежест на нарушението, настъпили вредни последици, предвид наложеното наказание и неговия размер.
Заповедта е постановена и в нарушение на материалния закон описаното нарушение – „неподписване на НП в определения едномесечен срок по чл. 56 ЗАНН за произнасяне на административнонаказващия орган (след изтичане на тридневния срок за възражения по АУАН по чл. 44, ал. 1 ЗАНН)“ не намира опора в цитираните законови разпоредби. Чл. 56 ЗАНН предвижда следното“: „Ако при решаване на въпроса за обезщетението наказващия орган срещне трудности от фактически или правен характер, производството по него се прекратява, а заинтересуваният се насочва да потърси обезщетение чрез съда на общо основание.“ Следователно цитираната разпоредба, освен, че не предвижда никакъв срок не е и нарушена с бездействието на служителя, а и не за това е наложено дисциплинарното наказание.
Действително според разпоредбата на чл. 52, ал. 1 ЗАНН наказващият орган е длъжен да се произнесе по административната преписка в месечен срок от получаването ѝ, но този срок е във връзка с разпоредбата на чл. 44, ал. 3 ЗАНН предвиждащ, че в двуседмичен срок от подписването на акта, той се изпраща на наказващия орган, заедно с възраженията, събраните доказателства и другите приложения към преписката. При това неправилно срокът, в който административнонаказващия орган е следвало да вземе решение дали да издаде наказателно постановление или не неправилно е обвързан с изтичане на тридневния срок за възраженията, които нарушителят може да направи след подписване на акта по чл. 44, ал. 1 ЗАНН.
Предвид изложеното настоящият състав намира, че обжалваният административен акт е незаконосъобразен, като постановен при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и при неправилно приложение на материалния закон и следва да бъде отменен.
При този изход на делото и на основание чл. 143, ал. 1 АПК, при редовно и в срок направено искане за присъждане на разноски МВР следва да бъде осъдено да заплати на жалбодателя деловодни разноски в размер на 660 лв., от които 10 лв. заплатена държавна такса и 650 лв. хонорар за едни адвокат.
По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение
РЕШИ:
ОТМЕНЯ по жалба на В.Т заповед № 8121К-397/26.01.2018 г., издадена от Министъра на вътрешните работи като незаконосъобразна.
ОСЪЖДА Министерство на вътрешните работи да заплати на В.Т, с [ЕГН] деловодни разноски в размер на 660 (шестстотин и шестдесет)лева.
Решението може да се обжалва пред Петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.