Производството е по реда на чл. 208 - чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по касационна жалба на министъра на земеделието храните и горите, чрез процесуалния представител юрк. Ч. против решение № 1254 от 29.01.2018г. по адм. д. № 10535/2014 г. по описа на Върховния административен съд /ВАС/, тричленен състав, с което по жалба на [фирма] е отменена Заповед № РД-09-114 от 27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните в оспорената й част и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне в тази част, в 14-дневен срок от получаването при спазване задължителните указания на съда по тълкуване и прилагане на закона.
В касационната жалба се излагат доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон - касационно основание по см. на чл. 209, т. 3 от АПК. Твърди се, че първоинстанционният съд неправилно се е позовал на решение № 1155 от 02.02.2015 г. по адм. д. № 10538/2014 г. на ВАС, с което са отменени определени текстове от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за административен контрол (Наредба № 105/2006 г.), касаещи извършването на теренни проверки на физическите блокове. Касаторът счита, че отменените разпоредби нямат никакво отношение към кампания 2013 г., тъй като същите са допълнени като нови алинеи на чл. 16а от Наредба № 105/2006 г. и обнародвани в ДВ на 11.03.2014 г. Посочва, че теренни проверки са извършвани от 2007 година насам и наред с фотоинтерпретацията (дешифрирането) на изображенията от самолетно или сателитно заснемане са единствените два познати способа за ежегодно следене на земеползването в изпълнение на законовото задължение на МЗГХ да поддържа Система за идентификация на земеделските парцели (СИЗП), заложено в чл. 30, ал. 2 и ал. 4, т. 2 от ЗПЗП (ЗАКОН ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА ЗЕМЕДЕЛСКИТЕ ПРОИЗВОДИТЕЛИ) /ЗПЗП/, чиято актуалност и точност на данните е основен гарант за правомерно разходване на европейските средства в областта на директните плащания на площ. Претендира отмяна на оспореното решение.
Ответната страна – [фирма] чрез процесуалния си представител оспорва касационната жалба. Претендира присъждане на адвокатско възнаграждение.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба.
Настоящият петчленен състав на Първа колегия приема, че касационната жалба е подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е процесуално допустима, а разгледана по същество - основателна, по следните съображения:
От фактическа страна е установено, че със Заповед № РД09-840 от 02.12.2013 г. на осн. чл. 16б, ал. 1 от Наредба № 105/2006 г. е одобрен обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. В точка ІV от тази заповед е дадена възможност на земеделските стопани в едномесечен срок от уведомяването по т. ІІ от заповедта да подават възражения за включване или невключване на определени физически блокове или части от тях в специализирания слой ПДЗС. [фирма] се е възползвало от тази процесуална възможност и е подало възражение с вх. № 40 от 06.01.2014г. с искане заповедта да бъде преразгледана относно допустимите площи за 2013 г. по отношение на парцели [номер], [номер] и [номер], за които е установено несъответствие между декларираната и площта в добро земеделско състояние. С Писмо изх. № 70-2912/04.07.2014 г. на МЗХ, дружеството - жалбоподател е уведомено за резултата от подаденото възражение. В таблична форма е посочено, че след разглеждането на възражението процесните парцели се възприемат и определят като площи извън слоя ПДЗС3 от заявените парцели в землището на [наименование].
Пред първоинстанционния съд е приложен на цифров носител Протокол № SHU-3-SH-9341/28.10.2013 г. от теренна проверка, извършена на 24.10.2013 г. от ОСЗ Каолиново, съгласно който по отношение на физически блок (ФБ) 1486 няма допустими площи за подпомагане, а съществуващите към момента насаждения на терена са доста стари, малко на брой и при тях се наблюдава засъхване на клони, скелетни разклонения и цели стъбла. Видимо липсвали данни за извършена подмяна на старите изсъхнали дървета с нови насаждения. Към протокола са приложени снимки, като вещото лице пояснява, че заснетото на тях отговаря на отразеното в протоколите.
В резултат на така проведената процедура е издадена оспорената пред първоинстанционния съд заповед № РД 09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните. Заповедта е издадена на основание чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105/2006 г. и с нея е одобрен окончателният специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за Кампания 2013.
Приети са основно и допълнително заключение на съдебно-техническа експертиза, съгласно което процесните площи не отговарят на изискванията за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели. Процесните парцели са заявени с култура код 223010-орехови насаждения по отношение и на трите схеми за подпомагане - СЕПП, НДП и АЕП и са останали извън границите на допустимия слой, поради установеното при теренната проверка състояние на трайните насаждения.
При тези фактически установявания съдът е счел, че към 24.10.2013 г. (датата на проверката) не е имало нормативно основание за извършване на теренната проверка, тъй като за този вид проверки е липсвало легално определение към релевантния период, процедура за извършването им, ред и условия за съставяне на актовете, с които приключват проверките, както и възможност за запознаване на земеделските стопани с направените констатации. По тези съображения съдът е отменил заповедта в оспорената и част и е върнал преписката за ново разглеждане.
Оспореното решение е валидно и допустимо, но неправилно.
Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд не споделя извода на първоинстанционния, че актуализирането на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. е извършено в нарушение на материалния закон. Към момента на издаване на заповедта за одобряване на окончателния специализиран слой в ЗПЗП не е разписано изрично, че той може да бъде актуализиран и чрез извършване на теренни проверки, но това е превдидено в пряко и директно приложимото законодателство на Европейския съюз. В тази връзка неправилен е изводът на първоинстанционния съд, че отменената разпоредба на чл. 16а, ал. 3 от Наредба № 105/2006 г. е била приложима към момента на издаване на процесната заповед. Следва да се отбележи, че отменената с решение № 1155 от 02.02.2015 г. по адм. д. № 10538/2014 г. на ВАС, второ отделение, влязло в сила с постановяване на решение № 7501 от 22.06.2015 г. по адм. д. № 4327/2015 г. на ВАС, петчленен състав на Втора колегия, разпоредба на чл. 16а, ал. 3 от Наредба № 105/2006 г. е в сила от 11.03.2014 г., т. е. след издаване на оспорената заповед, която е от 27.02.2014 г. Издаването на процесната заповед на база извършени теренни проверки е уредено в нормативните актове, приети от Европейския съюз, задължителни за изпълнение от Р. Б като държава-членка и регламентиращи условията и правилата за директно подпомагане на земеделските стопани, а именно - Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19.01.2009 г. за установяване на общи правила и схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани и Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. на Комисията от 30.11.2009 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор отм. , но действащ за кампания 2014 г./. Съгласно чл. 14 от Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета всяка държава-членка е задължена да създаде и да прилага интегрирана система за администриране и контрол (интегрирана система), която съгласно чл. 15 се състои от следните елементи: компютъризирана база данни; система за идентификация на земеделските парцели; система за идентификация и регистрация на правата на плащане; заявления за подпомагане; интегрирана система за контрол; единна система за регистриране на самоличността на всеки земеделски стопанин, който подава заявление за подпомагане. Съгласно чл. 17 Системата за идентификация на земеделските парцели се създава на базата на карти или документи от поземлените регистри или други картографски документи. Използваните техники се основават на компютризирана географска информационна система, която е желателно, а не задължително, да включва въздушни или сателитни ортогонални изображения, с хомогенен стандарт, гарантиращ точност, равна поне на картографско изображение с мащаб 1:10 000. Предвид цитираната норма, неоснователно е възражението на жалбоподателя в първоинстанционното производство, че липсата на въздушни или сателитни ортогонални изображения е пречка за осъществяване на проверки на място. Задължението за създаване и прилагане на ИСАК следва да се осъществи от държавата, като по силата на принципа на процесуалната автономия, всяка държава-членка сама решава с какви правно-технически средства да извърши това. Именно в изпълнение на разпоредбата на член 6 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. се създава специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане", който се обновява и представлява геореферентна графична база данни за площите, допустими за подпомагане за съответната кампания, изграден на база актуални ортофото или сателитни изображения на територията на страната за съответната година. Актуализирането се извършва с използване на сателитни или самолетни изображения и отразяването на резултати от теренни проверки на характеристики на физическите блокове. В съображение 48 от цитирания регламент е предвидено, че условията за използване на проверки на място с дистанционно проучване следва да бъдат определени и да се предвидят разпоредби да бъдат извършвани физически проверки в случаите, когато интерпретирането на снимките не води до ясни резултати. Регламентът предвижда извършване на административни проверки и проверки на място, а в чл. 35 е уредена проверката на място чрез дистанционно проучване, като изрично е предвидено а) извършване фотоинтерпретация на сателитни снимки или заснемане от въздух на всички земеделски парцели по заявленията, които трябва да бъдат проверени, с оглед установяване на почвеното покритие и измерване на площта; б) извършване физически проверки на полето на всички земеделски парцели, за които фотоинтерпретацията не дава възможност да се провери точността на декларацията, удовлетворяваща компетентните органи. Тази уредба е аналогична на съществувалата в чл. 32 от Регламент 796/2004г. Езиковото сравнение на текстовете в интернет страницата EUR-lex сочи, че използваният термин за процесните проверки в Регламент 1122/2009 не е проверки на място, а „физически проверки на полето”, което е буквален превод на английската версия - „physical inspections in the field”. Френската версия обаче използва „inspections physiques sur le terrain”, чийто буквален превод е „физически проверки на терена”. Именно този текст - „inspections physiques sur le terrain”, е преведен като „теренни проверки” в Регламент (ЕО) № 972/2007 на Комисията от 20 август 2007 година за изменение на Регламент (ЕО) № 796/2004 относно определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители, от където терминът „теренни проверки” навлиза в българските нормативни актове. Изводът е, че теренните проверки са именно проверките, предвидени в чл. 32 от Регламент 796/2004 и в чл. 35 от Регламент 1122/2009.
Независимо от тази разлика в термините, целта и естеството на тези проверки са еднакви – те попълват чрез проверки на място данните, необходими за изграждане на специализирания слой от площи, допустими за подпопамагане. За класическите проверки на място обаче терминологията е друга – съответно проверки на място, оn-the-spot checks и сontroles sur place, което е допълнителен аргумент, че физическите проверки на полето по смисъла на чл. 35 от Регламента, използвани при определяне на допустимия слой, се различават от проверките на място, които се извършват по подадените заявления. За всички предвидени проверки по регламента е посочено, че земеделските стопани може да бъдат уведомени за тях, но самият регламент не създава задължение за държавата в това отношение. Относно реда за извършване на проверките, пред настоящата инстанция са представени Указания за извършване на специализирани теренни проверки на физически блокове, одобрени от заместник – министъра на земеделието и храните. Отделен въпрос е доколко е съобразено с изискванията на ЗНА (ЗАКОН ЗА НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ) редът за извършване на проверките да е предвиден в указания и каква е правната природа на този акт, но на този въпрос не може да бъде даден отговор в настоящото производство.
Специализираният слой се използва за извършване на административните кръстостани проверки и подпомага (ориентира) земеделските производители при заявяване на площите за подпомагане. Така, за кампания 2013 г. със заповед на министъра на земеделието и храните № РД 09-114/27.02.2014 г., на основание чл. 25, ал. 4 от ЗАдм (ЗАКОН ЗА АДМИНИСТРАЦИЯТА) и чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105/2006 г. е одобрен окончателният специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" като на ДФ "Земеделие" са предадени и цифрови географски данни за "физически блокове", както и нова цифрова ортофотокарта /ЦОФК/.
Неправилни са изводите на първоинстанционния съд относно допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила и липса на мотиви към оспорената заповед. По своя характер тази заповед съставлява съвкупност от множество индивидуални административни актове, както е прието в Тълкувателно решение № 8 от 11.12.2015г. по тълк. дело № 1/2015г., ОСС на ВАС, I И II колегия. Поради огромния брой имоти, за които се отнася заповедта, е невъзможно текстовата и част да съдържа мотиви за всеки от тези имоти. Когато липсва графична част, поради това, че няма самолетно или сателитно заснемане на съответната територия, мотивите на заповедта следва да се считат допълнени от констатациите в протоколите за проверки на терена.
Ето защо и при наличие към административната преписка на протоколите от ОДЗ от теренни проверки, заповедта следва да се приеме за мотивирана в оспорената част. Протоколите изхождат от ОДЗ Шумен, която е част от системата на министерството. Съгласно чл. 3, ал. 2 от Устройствения правилник на МЗХГ, министърът контролира цялостната дейност на специализираните териториални администрации - областните дирекции "Земеделие". В чл. 33, ал. 1 ЗСПЗЗ е предвидено, че Областните дирекции "Земеделие" са специализирана териториална администрация към министъра на земеделието, храните и горите.
Протоколите от извършените теренни проверки, съставени от служители на ОДЗ Шумен, сочат какви са действителните причини за изключване на заявените парцели от допустимия слой за подпомагане. Налице е нарушение на административно-производствените правила, доколкото в административното производство заявителят не е имал възможност да се запознае с данните от тези проверки и да ангажира защитата си. Тази възможност обаче той има в съдебното производство, като пред първоинстанционния съд е могъл да оспори протоколите, съставляващи официални документи и да представи доказателства в подкрепа на оспорването. В хода на процеса жалбоподателят се позовава на допуснатите нарушения в административното производство, но не твърди и не доказва, че съществуващите в БЗС насаждения са здрави и че терените са поддържани. Изслушаното експертно заключение потвърждава верността на констатациите в протоколите, като то не е оспорено в съдебния процес. В този смисъл, след като съдът не е установил различни фактически изводи от тези в административното производство относно състоянието на БЗС, административно-процесуалните нарушения не могат да бъдат счетени за съществени.
По тези съображения първоинстанционното решение следва да бъде отменено, а жалбата срещу заповедта в оспорената и част – отхвърлена. При този изход от спора на касатора се дължи юрисконсултско възнаграждение в размер на 300 лв за двете инстанции, на основание чл. 24 от Наредба за заплащането на правната помощ.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК настоящият състав на Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия РЕШИ:
ОТМЕНЯ решение № 1254 от 29.01.2018г. по адм. д. № 10535/2014 г. по описа на Върховния административен съд, тричленен състав, и вместо това ПОСТАНОВЯВА:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на [фирма] срещу Заповед № РД-09-114 от 27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните в оспорената й част.
ОСЪЖДА [фирма] да заплати на Министерство на земеделието, храните и горите съдебни разноски в размер на 300 лв за двете инстанции. Решението е окончателно.