Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба от М. Д. К. от [населено място] срещу заповед №РД 09-114 от 27.02.2014г. на министъра на земеделието и храните, с която е одобрен окончателният специализиран слой „Площи в добро земеделско състояние“ за кампания 2013г, като част от Системата за идентификация на земеделските парцели. Заповедта е оспорена в частта ѝ, в която извън одобрения окончателен специализиран слой са останали определени площи, конкретно посочени в жалбата. В същата се съдържа оплакване за незаконосъобразност на заповедта в оспорената част, като постановена в противоречие с материалноправните разпоредби и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Жалбоподателката твърди, че всички обработвани от нея парцели не са включени в обхвата на специализирания слой, въпреки че е извършвала всички необходими дейности по обработката им и отглежданите от нея трайни насаждения са прихванати.Оспорва законосъобразността на извършените теренни проверки, които не са уредени в ЗПЗП и за които тя лично не е била уведомявана. Прави се искане за отмяна на заповедта в оспорената част.
Ответникът – Министърът на земеделието и храните, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Ч., изразява становище за неоснователност на оспорването. Моли жалбата да бъде отхвърлена. Твърди, че по делото не е доказано, че процесните парцели са подходящи за подпомагане. Заключението на назначените по делото експертизи не сочат на различни изводи в сравнение с протоколите от извършените теренни проверки за кампания 2013г през месеците август и септември 2013г.
Настоящият състав на Върховния административен съд, намира жалбата за процесуално допустима. Тя е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК и е от заинтересовано лице, чието възражение срещу обхвата на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2014г. не е уважено.
От фактическа страна по делото е установено следното:
Със заповед №РД 09-114 от 27.02.2014г. министърът на земеделието и храните на основание чл. 25, ал. 4 ЗА и чл. 16г, ал. 2 от Наредба №105 от 2006г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол (Наредба №105/2006г.) е одобрил обновения специализиран слой „Площи в добро земеделско състояние” (ПДЗС) за кампания 2013г. Жалбоподателката е подала възражение с вх. № СБ-02-1571/17.12.2013г. с искане заповедта да бъде преразгледана по отношение на границата на слоя на допустимите площи за 2013гпо отношение на 100 от заявените то нея 110 парцела. Отговорът на МЗХ касае 83 от 100-те парцела, за които е подадено възражението. С писмо с изх. №94-4240 от 17.07.2014г. административният орган е отговорил на възражението. От съдържанието на отговора е видно, че след разглеждането му няма направени промени в границите на допустимия слой.
В заключението на вещо лице С. К. от 21.11.2016г е посочено, за района, в който попадат заявените от жалбоподателката парцели, няма актуално за 2013г заснемане. Границите на специализирания слой за тези райони са определени въз основа на теренни проверки, извършени от Общинска служба по земеделие Трявна в периода 18.08.2013г 24.09.2013г. От проверките по делото са представени протоколи, с отразени в тях измервания и заснемане с GPS устройство.
По делото са представени сертифициращи писма от 20.06.2013г и от 08.10.2013г, както и Потвърждение към Сертифициращо писмо от 08.10.2013г., издадени от сертифициращата организация [фирма], която е наблюдавала биологичните насаждения пред целия програмен период. В последното е записано, че на 25-26.09.2013г е извършена регулярна инспекция в стопанството на ЗП М. К. се констатира 8-10 % неприхванати фиданки, които ще бъдат присадени през пролетта на 2014г.
След първоначалното заключение на вещо лице С. К. от 21.11.2016 г е представено и допълнителна съдебно-техническа експертиза, изготвена въз основа на представени два доклада от проверки от служители от ОСЗ Трявна ОСЗ Дряново, извършени на 21.02.2014г и 20.02.2014г. Вещото лице твърди, че проверката по отношение на живите растения не е могла да е достоверна, тъй като лешниците не са широколистни растения и по това време на годината не са разлистени. По повод на тези констатации на вл С. К. съдът е назначил съдебно-агротехническа експертиза, с вл В. Б.. В заключението си експертът сочи, че на снимки, направени на теренни проверки, могат да се различат живи и изсъхнали фиданки, само когато са в период на вегетация. Този период е от м. април до м. октомври. Освен това вещото лице дава отговор на въпроса как може да се провери един масив от дръвчета за процента на живите растения, с оглед преценката дали земеделските насаждения са в добро земеделско състояние.
При тази фактическа установеност съдът прави следните правни изводи:
Заповедта на министъра на земеделието и храните е издадена от компетентния орган, съгласно чл. 16г, ал. 5 от Наредба №105/2006г. в приложимата й редакция след изменението и допълнението с ДВ, бр. 16 от 27.02.2015г. Оспорваната заповед е издадена в предвидената от закона форма. Мотивите й се съдържат в приложенията към нея (дешифрираната ортофотокарта и протоколите за извършени теренни проверки). Спазени са и административнопроизводствените правила. При издаването й обаче е допуснато нарушение на материалния закон.
Оторизирането на заявени за подпомагане площи се извършва след административна проверка чрез Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК). Тази проверка представлява пространствено съпоставяне на данните от заявленията за подпомагане с данните от Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП). Този регистър се създава, поддържа и обновява от Министерството на земеделието и храните – чл. 33а, ал. 1 от ЗПЗП. По законовата делегация на чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП министърът на земеделието и храните определя с наредба условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на системите по ал. 2, в това число и системата за идентификация на земеделските парцели – чл. 30, ал. 2, т. 2 от ЗПЗП. В изпълнение на тази делегация е приета Наредба №105/2006г. Съгласно приложимата разпоредба на чл. 16а, ал. 3 от Наредба №105/2006г. /отменена, но действала към момента на издаване на оспорваната заповед/, в съдържанието й след изменението и допълнението с ДВ бр. 16 от 27.02.2015 г., което е приложимо към момента на издаване на процесната заповед – чл. 142 АПК, данните в СИЗП за физическите блокове и за специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" се обновяват ежегодно чрез дешифрация (дистанционно разчитане) на актуална цифрова ортофото карта, изготвена чрез самолетно или сателитно заснемане, чрез извършване на теренни проверки на характеристиките на физическите блокове и допустимата за подпомагане площ в тях и чрез извършване на проверки на място по чл. 37 от ЗПЗП.
Въз основа на събраните и анализирани доказателства може да се направи извод за основателност на жалбата.
От обсъденото по - горе заключение на вещото лице С. К. с дата 21.11.2016г. се установява, че за района, в който попадат заявените от жалбоподателката парцели, няма актуално за 2013г. заснемане. Границите на специализирания слой на ПДЗС за 2013г. за тези райони са определени въз основа на извършени теренни проверки от ОСЗ Трявна; проверките са извършени в периода 18.08.2013г.- 24.09.2013г., като протоколите от тези теренни проверки са приложени по делото към първоначалната СТЕ на вещото лице С..
По делото нее спорно още, че на 20.06.13г. на К. е издадено и сертификационно писмо № BG- BIO-05-4018-201 3 EU от сертифицираща организация [фирма], която е наблюдавала биологичните насаждения през целия програмен период. Установява се още, че документът е издаден след извършена пълна пряка проверка (оглед на място) на засадените трайни насаждения. [фирма] е оторизирано от МЗХ да издава документи, свързани с официално удостоверяване на факти относно засаждане, прихващаемост, и биологично развитие на растителни видове, подлежащи на субсидиране по мярка 214 Така, [фирма] е удостоверило по надлежния ред факта, че всички насаждения са прихванати и са в нормално развитие. този извод е споделен и в констатациите на вещото лице С. К. по изготвената втора съдебно - техническа експертиза.
В реда на изложеното следва да бъде посочено, че съгласно чл. 37 ЗПЗП интегрираната система за контрол включва административни проверки на подадените заявления за подпомагане и проверки на място. Съгласно ал. 2 на посочения текст, Разплащателната агенция извършва административни проверки на подадените заявления чрез интегрианата информационна система, като съпоставя данните от заявленията с данните от регистрите. Съгласно чл. 37, ал. 4 ЗПЗП проверките на място се извършват чрез инспекция на земеделското стопанство и чрез методи на дистанционно управление.
Системата за интегриране и контрол, регламентирана със Закон за подпомагена на земеделските стопани е в съотвествие с европейското законодателсто - Регламент (ЕО) № 73/2009, в който е предвидено, че административните проверки се допълват от система проверки на място. В Регламент (ЕО) №1122/2009 е предвидено, че административните проверки, посочени в чл. 20 от Регламент (ЕО)73/2009 позволяват установяване на нередности, по - специално автоматично откриване чрез компютърни средства, включително кръстосани проверки на : правата на плащане, за да се провери наличието им и допустимостта за помощ; проверка между земеделските парцели, декларирани в единното заявлениие и референтните парцели, съдържащи се в идентификационната система за земеделски парцели, за да се провери допустимостта за помощ на площите като такива.
В чл. 35 от Регламент (ЕО) №1122/2009 е предвидено, че провеките на място съгласно чл. 20, § 2 от Регламент (ЕО) № 73/2009 могат да се осъществяват чрез дистанционно проучване.
Основателно жалбоподателката поддържа, че теренните проверки не са идентични с административните такива и проверките на място. Теренните проверки, направени в разглеждания казус, към момента на тяхното извършване, не са нормативно регламентирани. Теренните проверки като понятие са въведени за първи път с изменението на чл. 16 а, ал. 3 от Наредба №105/2006 г., в сила от 11.03.2014 г. Според текста, данните в СИЗП за физическите блокове и специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" се обновяват ежегодно чрез дешифрация (дистанционно разчитане) на актуална цифрова ортофотокарта, изготвена чрез самолетно или сателитно заснемане или чрез извършване на теренни проверки на характеристиките на физическите блокове и на допустимата за подпомагане площ в тях. В чл. 16 а, ал. 4 от наредбата е предвидено, че теренните проверки се извършват въз основа на заповед на министъра на земеделието и храните и не са проверки на място по смисъла на чл. 37 ЗПЗП. Резултатите от тях се отразяват в контолни доклади, които служат за обновяване на инфомацията в Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП).
Теренните проверки не са идентични с административните такива и проверките на място, които са законово регламентирани в българското законодателство и чрез посочените по - горе регламенти на европейското законодателство.Това изрично е посочено в чл. 16 а, ал. 4 от Наредба №105/2006, За този вид проверки липсва легално определение, процедура за извършването им, ред и условия за съставяне на актовете, с които приключват проверките, както и възможност за запознаване на земеделските стопани с направените констатации.
В чл. 37 от Закон за подпомагане на земеделските стопани са предвидени два вида проверки за контрол - административна и проверка на място, в съотвествие с европейското законодателство. Наредба №105/2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол е издадена по силана на делегация на закона - чл. 30, ал. 6 ЗПЗП. Като подзаконов акт по неговото прилагане наредбата може да урежда само материята, за която е предвидено да бъде издадена - чл. 12 от ЗНА (ЗАКОН ЗА НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ). Не е допустимо в подзаконовия нормативен акт да бъдат предвидени разпоредби, с които да се допъват или изменят законовите разпоредби, за прилагането на които е издаден подзаконовия нормативен акт.
По гореизложените мотиви, Върховният административен съд, в свое решение № 1155 от 02.02.2015г. по адм. д. № 10 538/14г., влязло в сила, е приел, че горепосочените текстове на Наредбата допълват чл. 37 ЗПЗП с нов вид проверка за контрол "теренна провека", каквато не е предвидена в него, нито в евройпейското законодателство, а допълването на чл. 37 ЗПЗП може да стане само чез неговото изменение, но не и чрез подзаконов нормативен акт по прилагането му. Тълкувайки разпоредбите на чл. 15 във връзка с чл. 11, ал. 3 ЗНА, Върховният административен съд във визираното по - горе решение, е приел, че е недопустимо нормативен акт от по - висша степен да бъде изменян и допълван с нормативен акт от по - ниска степен, а в дадения случай е допуснато такова нарушение.
Въз основа на всичко гореизложено, настоящият състав на ВАС, трето отделение, намира, че при издаването на оспорената заповед по отношение на всички процесни поземлени имоти е допуснато нарушение на материалния закон. По отношение на тези части са били налице всички основания за допустимост за подпомагане, уредени в Наредба № 105/2006г. Неспазването на материалния закон е отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК. Само на това основание процесната заповед следва да се отмени в частта й, с която от одобрения окончателен специализиран слой са изключени, както следва: