Върховният административен съд на Р. Б. - Пето отделение, в съдебно заседание на втори март в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ:Д. Ч. ЧЛЕНОВЕ:ЕМИЛ ДИМИТР. М. при секретар М. Д. и с участието на прокурора Георги Камбуровизслуша докладваното от председателяД. Ч. по адм. дело № 9753/2021

Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Комисията за защита от дискриминация (КЗД/Комисията) срещу решение № 4799/19.07.2021 г., постановено по адм. д. 11723/2020 г. по описа на Административен съд – София град (АССГ).

Касационният жалбоподател твърди, че решението на АССГ е неправилно и необосновано, от което следва, че е наведено само едно касационно основание за отмяна по чл. 209, т. 3, предл. трето от АПК, а именно необоснованост. В касационната жалба са изложени аргументи, според които отмененото от АССГ решение на Комисията е издадено в съответствие с материалния и процесуалния закон при пълно и всестранно разкриване на обстоятелствата в образуваното пред нея производство, поради което се иска да бъде отменено обжалваното съдебно решение и вместо него да бъде постановено друго, с което да бъде потвърдено решението на КЗД. Подробни съображения в подкрепа на твърденията и исканията са изложени в касационната жалба и писмено становище. Претендира разноски за двете съдебни инстанции и прави евентуално възражение за прекомерност на претендираните от другата страна разноски.

О. С. общински съвет (СОС) оспорва касационната жалба по съображения в писмен отговор. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение.

Ответникът М. М. оспорва касационната жалба и изразява становище за основателност на подадената от него жалба до Комисията.

Представителят на Върховната административна прокуратура изразява становище за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, пето отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срок и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна по следните съображения:

С обжалваното съдебно решение № 4799/19.07.2021 г., постановено по адм. д. 11723/2020 г. по описа на АССГ е отменено Решение №393/21.06.2019 г. на КЗД в частта, с която: 1. се установява на основание чл. 65, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр), че разпоредбите на чл. 71 и чл. 72 от Наредбата за организация на движението на територията на Столична община (Приета с Решение № 332 по Протокол № 48 от 19.05.2005 г., изм. с Решение № 3 по Протокол № 67 от 12.01.2006 г., доп. с Решение № 515 по Протокол № 83 от 13.07.2006 г., изм. и доп. с Решение № 709 по Протокол № 88 от 28.09.2006 г., изм. и доп. с Решение № 250 по Протокол № 105 от 12.04.2007 г., Решение № 364 по Протокол № 107 от 26.04.2007 г., Решение № 502 по Протокол № 110 от 31.05.2007 г., доп. с Решение № 645 по Протокол № 113 от 12.07.2007 г., изм. - Решение № 76 от 12.06.2007 г. на СГС по адм. д. № 4013/2005 г., адм. отд. III-ж състав, влязло в сила на 15.08.2007 г., изм. и доп. с Решение № 82 по Протокол № 7 от 28.02.2008 г. (отменено с Решение № 378 по Протокол № 16 от 10.07.2008 г.), Решение № 301 по Протокол № 14 от 12.06.2008 г., Решение № 378 по Протокол № 16 от 10.07.2008 г., Решение № 460 по Протокол № 17 от 24.07.2008 г., Решение № 630 по Протокол № 23 от 23.10.2008 г., чието прилагане е спряно с Решение № 153 по Протокол № 35 от 12.03.2009 г., доп. с Наредба № 1 за обществения ред на територията на Столична община - приета с Решение № 152 по Протокол № 35 от 12.03.2009 г., изм. и доп. - Решение № 494 по Протокол № 45 от 29.07.2009 г., Решение № 419 по Протокол № 70 от 22.07.2010 г., Решение № 108 по Протокол № 84 от 24.02.2011 г., Решение № 148 по Протокол № 12 от 22.03.2012 г., Решение № 320 по Протокол № 19 от 28.06.2012 г., Решение № 457 по Протокол № 22 от 13.09.2012 г., Решение № 480 по Протокол № 24 от 20.09.2012 г., Решение № 634 по Протокол № 32 от 20.12.2012 г., Решение № 521 по Протокол № 48 от 26.09.2013 г., изм. - Решение № 4224 от 24.06.2014 г. на Адм. съд София-град, изм. - Наредба за преместваемите обекти, за рекламните, информационните и монументално-декоративните елементи и за рекламната дейност на територията на Столична община, приета с Решение № 717 по Протокол № 71 от 6.11.2014 г., изм. - Решение № 7976 от 18.12.2014 г. на АдмС - София по адм. д. № 6596/2014 г., изм. - Решение № 9045 от 24.07.2015 г. на ВАС по адм. дело № 11689/2014 г., изм. - Решение № 12473 от 23.11.2015 г. на ВАС по адм. дело № 4919/2015 г., изм. и доп. - Решение № 440 по Протокол № 37 от 20.07.2017 г., в сила от 1.10.2017 г., изм. и доп. - Решение № 8 по Протокол № 46 от 25.01.2018 г., изм. - Решение № 4924 от 19.07.2018 г. на АССГ, XX троен състав по адм. дело № 8523 от 2017 г., Решение № 511 по Протокол № 58 от 26.07.2018 г., изм. - Решение № 2559 от 12.04.2019 г. на АССГ по адм. д. № 10531/2018 г., XVIII тричленен състав, частично потвърдено с Решение № 6174 от 27.05.2020 г. на ВАС по адм. дело № 12737/2019 г., седмо отделение, изм. и доп. - Решение № 522 по Протокол № 23 от 12.11.2020 г. и Решение № 523 по Протокол № 23 от 12.11.2020 г., в сила от 19.11.2020 г., изм. - Решение № 3513 от 2.07.2020 г. на АССГ по адм. д. № 1194/2020 г., IV тричленен състав, оставено в сила с Решение № 4730 от 14.04.2021г. на ВАС по адм. д. № 13025/2020 г., седмо отделение, изм. и доп. - Решение № 704 по Протокол № 42 от 28.10.2021 г., в сила от 1.12.2021 г., изм. и доп. - Решение № 808 по Протокол № 44 от 16.12.2021 г., изм. и доп. - Решение № 73 по Протокол № 47 от 10.02.2022 г., в сила от 1.06.2022 г., изм. - Решение № 1867 от 28.02.2022 г. на ВАС по адм. дело № 10567/2021, което отменя Решение № 5604 от 19.10.2020 г. на АдмС - София по адм. д. № 9207/2019 г., поправено с Решение № 2626 от 20.04.2021 г. на АдмС - София по адм. дело № 9207/2019 г., Наредба/та) в частта, с която се въвежда изискване за постоянен адрес, идентичен с адреса на жилищния имот, като условие за предоставяне право на локално платено паркиране, създават по-неблагоприятно третиране по признак „лично положение“ и представляват дискриминация по смисъла на чл. 4, ал. 2 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр); 2. се установява на основание чл. 65, ал. 1 от ЗЗДискр, че Столичният общински съвет е осъществил дискриминация по смисъла на чл. 4, ал. 2 от ЗЗДискр и 3. се препоръчва на основание чл. 47, т. 6, и т. 8 от ЗЗДискр на Столичния общински съвет да измени Наредбата като бъде предоставена възможност за лицата с постоянен адрес, различен от адреса на жилищния имот, който ползват за жилищни нужди и попада в обособените райони за платено паркиране, както и за лицата регистрирани по настоящ адрес, да разполагат с право на локално платено паркиране.

Административният съд е приел за установено, че атакуваното пред него решение на Комисията е действителен акт, издаден от компетентен орган в предвидената от закона форма, но в нарушение на материалния закон, защото в него е обоснован неправилен извод за осъществена пряка дискриминация по защитен признак „лично положение“, с което незаконосъобразно са упражнени правомощията по чл. 47, т. 6 и т. 8 от ЗЗДискр, установени по повод института на непряката дискриминация.

Така постановеното съдебно решение е валидно, частично допустимо и правилно.

При извършената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК, настоящият касационен състав констатира, че обжалваното съдебно решение е частично недопустимо.

С решение № 8229/19.12.2019 г., постановено по адм. д. 8873/2019 г. по описа на АССГ е оставена без разглеждане жалбата на КЗД против Решение №393/21.06.2019 г. на КЗД в частта по т. 3 от него, с която се препоръчва, на основание чл. 47, т. 6, и т. 8 от ЗЗДискр на Столичния общински съвет да измени Наредбата като бъде предоставена възможност за лицата с постоянен адрес, различен от адреса на жилищния имот, който ползват за жилищни нужди и попада в обособените райони за платено паркиране, както и за лицата регистрирани по настоящ адрес, да разполагат с право на локално платено паркиране и е прекратено производството по делото в тази част. В тази част съдебното решение е обжалвано с частна жалба от Столичен общински съвет и е оставена в сила с решение № 14321/18.11.2020 г., постановено по адм. д. 4979/2020 г. по описа на Върховния административен съд, с което спорът е приключил и АССГ недопустимо се е произнесъл по недопустима част от оспорването от КЗД. В тази част съдебното решение трябва да бъде обезсилено.

В останалата обжалвана част съдебното решение е съобразено изцяло със задължителните указания на Върховния административен съд, дадени с решение № 14321/18.11.2020 г., постановено по адм. д. 4979/2020 г. при разглеждане на делото за първи път пред касационната инстанция.

Законосъобразно АССГ е обосновал извод за действителност на Решение № 393/21.06.2019 г. на КЗД като правилно е определил същността на въпроса, поставен за разглеждане пред специализирания държавен орган, а именно установеният в Столична община режим на локално платено паркиране на пътни превозни средства (ППС) представлява ли дискриминационна мярка по отношение на лица, които са собственици на жилищни имоти, попадащи в зона на платено паркиране, но чийто постоянен адрес не е идентичен с адреса на притежавания жилищен имот, респективно в правомощията на КЗД ли е да установява нарушение на ЗЗДискр въз основа на сезирането й от М. М..

По делото не е налице спор относно фактите, които са установени правилно в съответствие със събраните по делото доказателства, а именно, че М. М. е сезирал КЗД за това, че не му е издаден винетен стикер за паркиране по постоянен адрес в зоните за почасово платено паркиране на територията на Столична община по подадено от него заявление с вх. №ВС79812/14.03.2018 г. за автомобил с държавен контролен [рег. номер на МПС] , независимо, че е собственик на недвижим имот, попадащ в зоната за платено паркиране на СО. Отказът е обоснован с Раздел II.3 от Наредбата и е възприет от М. М. като прояван на дискриминационно отношение спрямо него, защото е обусловен от липсата на „постоянен адрес“, съвпадащ с адреса на притежавания от него жилищен имот. Това оплакване е разгледано от КЗД като в обжалваното пред АССГ решение е обозначено и като сигнализиране, и като подаване на жалба. В административното производство М. М. е конституиран като жалбоподател, поради което и правилно е конституиран от АССГ като страна в съдебното производство, но в мотивите на отмененото от първата инстанция решение на КЗД са направени общи установявания за осъществяване на дискриминация по смисъла на чл. 65, ал. 2 от ЗЗДС (пряка дискриминация) по признак „лично положение“ без да индивидуализиран М. М. като засегнато лице. В диспозитива отново не е посочен М. М. като дискриминирано лице, а е прието за установено, че разпоредбите на чл. 71 и чл. 72 от Наредбата в частта, с която се въвежда изискване за постоянен адрес, идентичен с адреса на жилищния имот като условие за предоставяне на право на локално платено паркиране, създават неблагоприятно третиране по признак „лично положение“ и представляват пряка дискриминация, както и че СОС осъществява пряка дискриминация (явно с приемане на описаните разпоредби от Наредбата).

Обосновано административният съд е приел, че в атакуваното пред него решение липсва яснота относно лицето/лицата, които са по - неблагоприятно третирано/и спрямо друга група лица, която също не е точно определена. В мотивите на решението на Комисията съвсем общо и твърде непрецизно е посочено, че чл. 71 и чл. 72 от Наредбата създава пряка разлика в третирането между лицата собственици и наематели, които са с постоянен адрес, идентичен с адреса на жилищния имот и тези които не са с постоянен адрес, но в друга част се посочват и съображения относно правото на собственост като достатъчно основание за получаване на право на локално платено паркиране, което създава допълнителна неяснота относно сравняваните групи и точното съдържание, което е вложено в приложения защитим признак „лично положение“. Комисията е обсъждала едновременно „постоянен адрес“ и „настоящ адрес“ като елементи на гражданската регистрация на лицата, за да се обоснове извод, че те попадат в защитимия признак „лично положение“, но след това противопоставя лицата по това дали притежават постоянен адрес или настоящ адрес, попадащ в зона с платено почасово паркиране без да свързва тези обстоятелства с правото на собственост по отношение на недвижим имот, попадащ в обособените зони за платено паркиране. По този начин КЗД се е отдалечила от доводите на М. М., който е инициирал производството с оплакване, че му е отказано право на платено локално паркиране, независимо, че е собственик на жилищен имот с адрес в зона с платено почасово паркиране, без да е твърдял, че там е неговия „настоящ адрес“. При липса на жалба до АССГ и касационна жалба от тази страна по спора тези обстоятелства не е възможно да бъдат възприемани като касационни основания за отмяна на обжалваното пред настоящата инстанция решението на АССГ само по жалба на КЗД, която е допуснала това нарушение.

Допълнително и изрично първоинстанционният съд е приел за незаконосъобразен изводът на Комисията, че постоянният и настоящият адрес попадат в обхвата на признака „лично положение“ по смисъла на чл. 4 от ЗЗДискр. В подкрепа на този извод съдът се е позовал и на решение № 6980/10.05.2019 г., постановено по адм. д. 9991/2018 г. по описа на Върховния административен съд, според което постоянният и настоящият адрес сами по себе си не са постоянна, същностна характеристика на личността.

Разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр забранява дискриминация по изброени в закона обективни признаци (пол, раса, народност, етническа принадлежност, човешки геном, гражданство, произход, религия или вяра, образование, убеждения, политическа принадлежност, увреждане, възраст, сексуална ориентация, семейно положение, имуществено състояние семейно положение), поради което и неопределените и недефинирани понятия „лично и обществено положение“ трябва да бъдат възприемани като обективно съществуващи, неразривно свързани с личността белези, които не само да позволяват нееднозначно определяне на личността, но и да са сравними по значимост с останалите защитими признаци, за да е законоустановена забраната за неравно третиране, обусловено от тях.

С. З. за гражданската регистрация (ЗГР) всяко лице, подлежащо на гражданска регистрация по този закон трябва да притежава постоянен и настоящ адрес, който да съвпада с адрес, определен от кмет на община. Установена е и законова презумция за постоянен и настоящ адрес за лицата, които не са ги заявили сами, но при всички случаи е налице възможност за избор/промяна и на двата адреса, респективно те не са непроменяем личен белег, неразривно и неотменимо свързан с личността на физическото лице, който да го определя без да зависи от неговата свободна воля. В този смисъл не е възможно адресната регистрация и в двата аспекта „постоянен и настоящ адрес“ да съставлява защитим признак „лично положение“. Промяната на адресната регистрация е свързана с известни неудобства и разходи, които се в зависимост от смяната на постоянен или настоящ адрес, са само в детайлите и обема на затрудненията, но в никакъв случай не води до засягане на основни човешки права или достойнството на човека. От тази гледна точка, условието лицето да живее на настоящия адрес, на което е регистрирано, е свързано дори с повече изисквания и затруднения към личността, отколкото наличието на постоянен адрес, който според чл. 93, ал. 6 от ЗГР служи за упражняване или ползване на права или услуги в случаите, определени в закон или друг нормативен акт. Именно това е и законовото основание за установяване на режим на локално платено паркиране, с който се предоставя различна възможност за паркиране само на лица с постоянен адрес в зоните на улици, булеварди и площади - общинска собственост и други части от пътната инфраструктура, както и други терени - общинска собственост, за които е въведен режим на почасово платено паркиране. Следователно този режим е установен с нормативен акт (Наредба), който съответства на закон (ЗГР) и представлява законна мярка по критериите, установени в практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ), използвани и от КЗД, независимо, че „лично положение“ не е част от защитимите белези по чл. 14 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ/Конвенцията), а и правото да се паркира на улици, булеварди и площади - общинска собственост и други части от пътната инфраструктура, както и други терени - общинска собственост, не е право или свобода по Конвенцията.

Съгласно чл. 14 от Конвенцията упражняването на правата и свободите, изложени в тази Конвенция, следва да бъде осигурено без всякаква дискриминация, основана на пол, раса, цвят на кожата, език, религия, политически и други убеждения, национален или социален произход, принадлежност към национално малцинство, имущество, рождение или друг някакъв признак Тази разпоредба определя забраната за дискриминация като задължително свързана с упражняването на друго право или свобода по Конвенцията по определени признаци, с което се различава от по-общата забрана за дискриминация, въведена от националния закон в чл. 4 от ЗЗДискр. В този смисъл не представлява нарушение и няма пречка да се използва практиката на ЕСПЧ като вдъхновение за тълкуване на приложимите национални норми в областта на антидискриминацията, но трябва съответно да се отчита спецификата на приложимото материално право, което в случая дава по-голяма закрила от международноправната.

В настоящия казус, без да отчита неприложимостта на ЕКПЧ към казуса, Комисията е подложила на анализ доколко мярката е обективно и разумно оправдана за постигане на законова цел и дали средствата за постигане на целта са пропорционални, подходящи и необходими, но без преди това да е идентифицирала ясно и недвусмислено сравняваните субекти и признак, който ги разграничава. Аксиома е, че не всяко неравно третиране е дискриминация, а само в случаите, когато има различно отнасяне към лица с идентично или относително сходно положение, респективно еднакво отнасяне към лица в различно положение, като разликата е обусловена от защитим признак. След несъмнено установяване на подобно различно третиране, се проверява дали то е възможно да бъде оправдано от обективни и разумни основания, да преследва легитимна цел с пропорционални и подходящи средства за постигането й, а в определени случаи на пряка дискриминация a priori се приема, че не съществува подобно оправдание. Следователно допуснатите нарушения при определяне на сравнимите групи и наличието на защитим признак са опорочили и останалата част констатациите в решението на КЗД, което обосновано е възприето от АССГ като основание за неговата отмяна.

Изрично трябва да бъде посочено, че в тази част решението на КЗД не е съобразено и с решение № 9045/24.07.2015 г., постановено по адм. д. 11689/2014 г. по описа на Върховния административен съд, което на основание чл. 193, ал. 2 от АПК има действие спрямо всички, а не само по отношение страните по делото. С цитираното решение е отхвърлена жалбата на областния управител на О. С. Г. В. и Сдружение “Софийски обществен съвет“ против Раздел II.3 Режим на локално платено паркиране на ППС на живущите в зоните за почасово платено паркиране от Г. Ч. П. на Наредбата, в който раздел се намират чл. 71 и чл. 72. Решаващите мотиви на съда съдържат обсъждане доколко този режим по принцип представлява дискриминация, анализът на съда е направен при идентични фактически установявания, независимо, че страните са правили довод, че е налице дискриминация по неустановен в закона защитим признак „местоживеене“, поради което и е трябвало да бъде съобразен от КЗД. В писмения отговор на СОС са цитирани други съдебни актове на Върховния административен съд (решение № 14418/29.12.2016 г., постановено по адм. д. 3932/2016 г. по описа на Върховния административен съд, решение № 6596/26.05.2017 г., постановено по адм. д. 9296/2016 г., по описа на Върховния административен съд) и друго решение на Комисията (Решение № 573/21.06.2021 г. по преписка № 721/2019 г. на КЗД), които не са пряко относими и задължителни при решаване на настоящия спор, но отразяват преобладаващите правни мнения относно обсъждания режим за паркиране. Единствено в решение № 15599/17.12.2009 г., постановено по адм. д. 6988/2009 г., по описа на Върховния административен съд, е застъпено принципно различно становище, но то е постановено преди приемане на обсъжданите чл. 71 и чл. 72 от Наредбата, които са били предмет на съдебен контрол със задължителното за всички решение № 9045/24.07.2015 г., постановено по адм. д. 11689/2014 г. по описа на Върховния административен съд.

По изложените съображения, касационната инстанция намира, че обжалваното съдебно решение в допустимата му част трябва да бъде оставено в сила като правилно, обосновано и законосъобразно.

По водене на делото пред касационната инстанция ответникът СОС не е направил разноски, но е представляван от юрисконсулт, поради което с огледи изхода на спора и направеното искане и на основание чл. 143, ал. 3 от АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ има право на разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лв.

По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение

РЕШИ:

ОБЕЗСИЛВА решение № 4799/19.07.2021 г., постановено по адм. д. 11723/20 г. на Административен съд – София град в частта, с която е отменено Решение №393/21.06.2019 г. на Комисията за защита от дискриминация в частта по т. 3, с която се препоръчва на основание чл. 47, т. 6, и т. 8 от Закона за защита от дискриминация на Столичния общински съвет да измени Наредбата за организация на движението на територията на Столична община като бъде предоставена възможност за лицата с постоянен адрес, различен от адреса на жилищния имот, който ползват за жилищни нужди и попада в обособените райони за платено паркиране, както и за лицата регистрирани по настоящ адрес, да разполагат с право на локално платено паркиране

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 4799/19.07.2021 г., постановено по адм. д. 11723/20 г. на Административен съд – София град в останалата част.

ОСЪЖДА Комисията за защита от дискриминация, гр. София, бул. „Драган „Цанков“ № 35 да заплати на Столичен общински съвет, гр. София, ул. „Московска“ № 33 сумата от 100 (сто) лева, разноски за пред касационната инстанция.

РЕШЕНИЕТО не подлежи на обжалване.

Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/ Донка Чакърова

секретар: ЧЛЕНОВЕ:/п/ Е. Д. п/ Александър Митрев