Производството е по чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 124, ал. 1 от ЗДСл (ЗАКОН ЗА ДЪРЖАВНИЯ СЛУЖИТЕЛ) (ЗДСл.).
Образувано е по жалба на В. А. И. против заповед № ЧР1-162/20.07.2016г. на Министъра на труда и социалната политика, с която се прекратява служебното му правоотношение на длъжност началник на отдел “Европейска координация” в дирекция “Европейски въпроси и международно сътрудничество” с присъден ранг ІІІ старши, поради съкращаване на длъжността, считано от 20.07.2016г. Излагат се съображения за незаконосъобразност на оспорения административен акт, поради противоречие с материалния закон и съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Претендира се отмяна на заповедта и присъждане на направените по делото разноски.
Ответникът – Министър на труда и социалната политика, орган издал оспорения административен акт, чрез процесуален представител, оспорва основателността на жалбата. Развива съображения за законосъобразност на административния акт за прекратяване на служебното правоотношение, като издаден при наличие на изложеното в заповедта материалноправно основание по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. и при спазване на административно-производствените правила по ЗДСл. и АПК.
Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд, Пето отделение, като обсъди събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност по реда на чл. 144 АПК вр. с чл. 235, ал. 2 ГПК, съобрази доводите на страните и извърши служебна проверка за законосъобразност на оспорения административен акт, в съответствие с разпоредбата на чл. 168, ал. 1 АПК вр. с чл. 146 АПК, приема следното от фактическа и правна страна:
Индивидуалният административен акт е съобщен устно на оспорващия, съгласно чл. 61, ал. 2, изр. първо от АПК, при спазване на нормативните изисквания. Видно от Протокол №РД 10-21/20.07.2016г., в Министерство на труда и социалната политика в присъствието на директор на дирекция “Европейски въпроси и международно сътрудничество”, технически сътрудник в отдел “Човешки ресурси” и държавен експерт в отдел “Човешки ресурси” оспорващият е уведомен устно по телефона относно съдържанието на процесната заповед, с която се прекратява служебното му правоотношение. Налице е валидно устно съобщаване на индивидуалния административния акт съгласно чл. 61, ал. 2, изр. първо от АПК, като кумулативно са спазени двете условия според текста на нормата, а именно: 1. заинтересованото лице да е уведомено устно за съдържанието на акта и 2. направеното по този начин уведомяване да бъде удостоверено с подпис на извършилото го длъжностно лице с означаване на момента на съобщаването от който момент тече и срокът за оспорване на административния акт. Законоустановеният срок, 14-дневен срок, за обжалване е започнал да тече от момента на съобщаването – 20.07.2016г. и е спазен от оспорващия с подаването на жалба на 03.08.2016г.
Предвид гореизложеното, съдът намира, че жалбата е подадена в преклузивния срок по чл. 149, ал. 1 АПК, от надлежна страна съобразно чл. 147, ал. 1 АПК, срещу подлежащ на оспорване административен акт, поради което е допустима. Разгледана по същество жалбата е неоснователна.
Жалбоподателят В. А. И. е заемал длъжността началник на отдел „Европейска координация" (ЕК) в дирекция “Европейски въпроси и международно сътрудничество” (ДЕВМС), с място на работа Министерство на труда и социалната политика.
Със заповед № ЧР1-162/20.07.2016 г. на Министъра на труда и социалната политика е прекратено служебното му правоотношение, считано от 20.07.2016 г. на основание чл. 106 ал. 1 т. 2 ЗДСл., във връзка с Постановление № 176 от 18.07.2016г. за изменение и допълнение на нормативни актове на Министерски съвет (обн. ДВ. бр. 56 от 20.07.2016 г. - извънреден) и утвърдено длъжностно разписание в сила от 20.07.2016 г., поради съкращаване на длъжността.
С ПМС № 176/18.07.2016 г. се правят промени във функциите и числеността на звена в Министерството на труда и социалната политика (МТСП). Числеността на дирекция „Европейски въпроси и международно сътрудничество” е увеличена от 21 щатни бройки на 24 щатни бройки. На дирекцията се възлага нова функция по осъществяване на протоколни дейности, а функцията, свързана с разработването и провеждането на политиката по корпоративна социална отговорност, с която отдел ЕК е пряко ангажиран преминава в друга дирекция. Засилва се координиращата роля на дирекцията при подготовката на заседания на Съвета на Европейския съюз (Заетост, социална политика, здравеопазване и потребителски въпроси).
Във връзка с промените в Устройствения правилник на МТСП със Заповед № РД01-463 от 20.07.2016 г. на Министъра на труда и социалната политика е утвърдено длъжностно разписание на МТСП, в сила от 20.07.2016 г., с което се променя структурата на ДЕВМС. В заповедта е посочено, че двата отдела в ДЕВМС: отдел „Международни организации и международно сътрудничество" (МОМС) и отдел „Европейска координация" (ЕК) се закриват, конкретно са посочени длъжностите и щатните бройки за всяка длъжност, които влизат в структурата на дирекцията. Длъжността „началник на отдел" е съкратена и за двата отдела в дирекцията.
Съдът, като съобрази установената по делото фактическа обстановка, прави следните правни изводи:
Оспорената заповед е издадена от компетентния съгласно чл. 108, ал. 1 ЗДСл орган (министърът на труда и социалната политика е орган по назначаването на служителите във ведомството съгласно чл. 42, ал. 5 от ЗАдм (ЗАКОН ЗА АДМИНИСТРАЦИЯТА)).
Не са налице нарушения, свързани с формата на административния акт - спазена е писмената форма, която съдържа предвидените в чл. 108 ЗДСл. реквизити. За разлика от общия текст на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, изискващ излагане и на фактическите основания за издаване на административния акт, чл. 108 ЗДСл установява посочване само на правните такива. Посоченото в акта правно основание в конкретния случай съдържа в себе си и обуславящото го фактическо обстоятелство, поради което не е необходимо излагането на други мотиви.
Осъществени са и материалноправните предпоставки, предвидени в нормата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, за постановяване на оспорената заповед - съкращаване на длъжността.
Съгласно легалната дефиниция, съдържаща се в чл. 2, ал. 1 от Наредба за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, "длъжност в администрацията" е нормативно определена позиция, която се заема по служебно правоотношение или по трудово правоотношение въз основа на определени изисквания и критерии, свързана с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. От това определение е видно, че основните белези на понятието "длъжност в администрацията" са две: 1/ нормативно определена позиция; 2/ изразяваща се в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика.
За да е налице "съкращаване на длъжността" по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл е необходимо кумулативно да са налице двете предпоставки: длъжността да е отпаднала като нормативно определена позиция, с пълно премахване на функциите, задачите и задълженията й; или респ. тяхното изменение да е толкова значително, че новата им съвкупност и изискванията за тяхното осъществяване да налагат извод за наличие на качествено нова длъжност. По преценка на органа по назначаването може да се преустанови някоя от осъществяваните в администрацията видове дейност или да се намали обемът на дейността, което се изразява в премахване на предвидените в длъжностното разписание щатни бройки. И в двата случая е налице съкращаване на длъжността като основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл.
С оглед на гореизложеното длъжността „началник на отдел" е съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Длъжността вече не фигурира като наименование (нормативно определена позиция) в щатното разписание на МТСП, и като съвкупност от определени функции, задачи и задължения, утвърдени с приложената, като доказателство длъжностната характеристика. Двете обстоятелства са установени кумулативно.
Относно първото обстоятелство - заличаване на длъжността в длъжностното разписание: видно от приложената към административната преписка Заповед №РД01-463/20.07.2016 г. на Министъра на труда и социалната политика за утвърждаване на длъжностно разписание на Министерството на труда и социалната политика в сила от 20.07.2016 г., длъжността „началник отдел" в дирекция ЕВМС не съществува. Закриването на двата отдела в дирекцията е довело съответно и до закриване на длъжността с наименование "началник на отдел".
Съгласно нормите на чл. 5, ал. 3 и чл. 11 от ЗАдм (ЗАКОН ЗА АДМИНИСТРАЦИЯТА), в оперативната самостоятелност на ръководителя на администрацията е да определи наименованията и броят на главните дирекции и дирекции в общата и специализираната администрация, техните функции и числеността на персонала в тях, респективно да прецени необходимостта от длъжности „Началник отдел" в дирекция ЕВМС.
Мотивите за съкращаването на длъжностите са обективирани в предложението на директора на дирекцията, а именно: Основната функция на отдел ЕК „Политиката за корпоративна и социална отговорност" преминава в друга дирекция, а на дирекция ЕВМС се вменяват нови функции, свързани с организиране, координиране и осъществяване на протоколните дейности на министъра и заместник-министрите. С оглед спецификата на функциите, които ще трябва да изпълнява дирекцията по време на българското председателство на Съвета на ЕС през 2018 г., подготовката на което навлиза в активна фаза се изисква по-ангажирано участие на всички служители в дирекцията, като им бъдат вменени задължения по цялостната подготовка, организация и провеждане на председателството. Изложени са доводи, че за изпълнението на тези функции е необходим екип с експертиза в отделните политически области, който да може своевременно и с най-високо качество да изпълнява задачите. Развити са съображения, че горните обстоятелства налагат създаването на по - ефективна, гъвкава структура с по-оперативно ръководство за по-пълноценно използване капацитета на дирекцията, за което няма необходимост от три ръководни длъжности, което би утежнило и забавило процесите.
С оглед оптимизиране на структурата на МТСП, отделът, който е ръководил жалбоподателят е закрит и част от дейности, които той е изпълнявал са разпределени в друга дирекция. Именно липсата на структурното звено, което е ръководил жалбоподателят, води и до липса на длъжността, която той е заемал като нормативно определена позиция (наименование). В кръга на притежаваната компетентност органът е в правото си да извърши реорганизация в управляваната от него администрация с цел оптимизиране на работата, при съобразяване с приетата структура и численост на служителите.
По делото е назначена съдебно – икономическа експертиза, заключението по която е прието като пълно и обосновано. От извършения сравнителен анализ на длъжностните характеристики в дирекция „Европейски въпроси и международно сътрудничество" преди влизане в сила на заповедта за изменение на Устройствения правилник на МТСП и след тях по старото и новото длъжностно разписание вещото лице установява, че съгласно длъжностната си характеристика жалбоподателя изпълнява ръководни функции - ръководи, подпомага планирането, организира, контролира и координира отдела. Останалите служители, съгласно утвърдените длъжностни характеристики имат експертни функции (приложение от 9 до 26).
При съпоставка на обема и същността на възложените с вътрешно-ведомствени актове функциите и задачите на служителите в Дирекция „Европейски въпроси и международно сътрудничество" към МТСП с тези, възложени на жалбоподателя с неговата длъжностна характеристика и работен план, изпълнявани от него на длъжност началник отдел „Европейска координация" до момента на съкращаването, вещото лице извежда, че функциите и задълженията залегнали в длъжностната характеристика на жалбоподателя се изпълняват в минимална степен в длъжностните характеристики на „директор дирекция" и „държавен експерт"- 1 бр. в дирекция „Европейски въпроси и международно сътрудничество". При изслушване на вещото лице, в проведеното открито съдебно заседание, същото обобщава, че в длъжностната характеристика на длъжност “държавен експерт” няма включени ръководни функции. Те са само при длъжност “началник – отдел”. Общото между двете длъжностни характеристики е в експертната част. Ръководните функции на експертните длъжности не се констатират в длъжностната характеристика на жалбоподателя, защото тя е за “началник – отдел”. Длъжността "началник на отдел" е длъжност с ръководни функции и съгласно чл. 5 от Наредба за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията служителите на ръководна длъжност в администрацията: ръководят, включително планират, организират, контролират и координират, съответната администрация; и/или структурно звено; носят отговорност за изпълнението на задачите на администрацията и/или на структурното звено пред съответния държавен орган; отчитат постигането на целите и дейността на администрацията и/или на структурното звено пред съответния държавен орган; ръководят работата на непосредствено подчинените им служители в съответната администрация и/или структурно звено. Видно от длъжностната характеристика на жалбоподателя, което се потвърждава и от извършената съдебно-икономическа експертиза по делото, при съпоставка на длъжностните характеристики на служителите от дирекция ЕВМС преди съкращаването на длъжностната „началник отдел" и след това функциите, извършвани от жалбоподателя, не са идентични с длъжностните характеристики на 3-те щатни бройки за длъжност „главен експерт", с които е увеличена числеността на дирекция ЕВМС. На тези длъжности са преназначени служители от други дирекции в МТСП.
Съгласно същите длъжностни характеристики, частично съвпадение има единствено с част от функциите в длъжностната характеристика на жалбоподателя, с длъжността „държавен експерт" в същата дирекция и никакво съвпадение с длъжността „главен експерт", „старши експерт", „младши експерт" в дирекция "Европейски въпроси и международно сътрудничество" от новото длъжностно разписание на МТСП от 20.07.2016 г. Това частично съвпадение е констатирано по отношение на изискванията за длъжността, които са нормативно определени, както и по отношение на изискванията към областите на познания. Преките задължение, които е изпълнявал жалбоподателя не се препокриват с нито една от длъжностните характеристики на служителите в дирекция ЕВМС, след реорганизацията.
Основните различия с длъжностната характеристика за нова длъжност "главен експерт" в дирекция "Европейски въпроси и международно сътрудничество" са свързани с това, че тази нова длъжност няма никакви функции съответстващи на основните задължения, които е изпълнявал жалбоподателя, съгласно утвърдената и връчена му длъжностна характеристика.
В ЗДСл липсва задължение за органа по назначаване да предлага друга длъжност на съкратените държавни служители или да извършва подбор. Липсата на предложение до служителя да бъде преназначен на друга длъжност не променя факта на съкращаване на неговата длъжност. Предвид горното, изложените от жалбоподателя факти за преназначаването на началник отдел „Международни организации и международно сътрудничество" на друга по-ниска от заеманата до момента длъжност са ирелевантни към предмета на спора. С оглед на изложеното, неоснователни са доводите на жалбоподателя за „явна неравнопоставеност без изтъкването на каквито и да било мотиви".
Настоящият състав намира, че премахването на определени длъжности и създаването на нови в рамките на администрацията е въпрос по целесъобразност, предоставен на органа по назначаването (арг. от чл. 11 от ЗА). Въпрос на свободна преценка на органа по назначаването е определяне на наименованието и съответната система от функции, задачи и задължения на всяка една длъжност в нормативно установените административни звена и допълнително обособените с щатното разписание отдели и сектори на тези звена. В рамките на предоставената му оперативна самостоятелност органът по назначаването разполага с възможността да извършва структурни промени, водещи до закриване на едни длъжности и разкриване на други. Свободна преценка е възможна и по въпроса коя от няколкото длъжности да бъде премахната (като система от функции, задачи и задължения) при реално съкращаване на длъжности, свързано с намаляване на бройки от щатното разписание или тяхна трансформация в рамките на общата численост, нормативно установена от съответния Устройствен правилник.