Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Администартивно-процесуалния кодекс.
Постъпила е жалба от д-р Р. П. Д., действащ като ЕТ”Д-р Р. Д. – Амбулатория за индивидуална практика за извънболнична специализирана психиатрична помощ” – гр. С. и д-р Г. К. П., действаща като ЕТ”Хела – Д-р Г. П. – АИИСПП” – гр. С. срещу :
1. Наредба № 39 от 16.11.2004г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията, обн., ДВ, бр. 106 от 2004г., изменена с §13, т. 1 от ПЗР на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК, ДВ, бр. 100/15.12.2012г. в частта на разпоредбата на чл. 2, ал. 5 – нова, обн.,ДВ бр. 100 от 2012г., в сила от 01.01.2013г. и
2. Наредба № 40 от 24.11.2004г. на министъра на здравеопазването, за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК,обн., ДВ, бр. 112/2004г. в частта : на т. 5
от Приложение № 8а към разпоредбата на член единствен /Нова, приета с §8 на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК, ДВ, бр. 99/2012г., в сила от 01.01.2013г. и в частта на точка 5
от Приложение № 9а/нова, приета с § 10 на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК, ДВ, бр. 99/2012г., в сила от 01.01.2013г.
Развиват се оплаквания, че при издаването на актуваните подзаконови нормативни актове министърът на здравеопазването е действал извън рамките на предоставената му от закона нормотворческа компетентност по чл. 45, ал. 2 от Закона за здравното осигуряване и чл. 30, ал. 3 от Закона за здравето. Посочва се още, че атакуваните разпоредби не съответстват на действащи разпоредби на нормативни актове от по-висока степен съгласно изискванията на чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове. Конкретно се посочва, че същите са в противоречие с нормите на чл. 4, ал. 2 от Закона за лечебните заведения, чл. 11, ал. 1, т. 1, б.”г” от Закона за лечебните заведения. На отделен ред се развиват оплаквания за противоречие на разпоредбите с принципа на равнопоставеност на лицата при ползването на здравни услуги – чл. 2, т. 1 от Закона за здравето и принципа на особена закрила на лицата с психически разстройства – чл. 2, т. 5 от Закона за здравето. По изложените основания се иска прогласяване на нищожността на оспорените разпоредби. Алтернативно се иска тяхната отмяна като незаконосъобразни. Претендира се присъждане на разноски.
Ответният по жалбата министър на здравеопазването чрез своите процесуални представители взема становище за недопустимост на оспорването, а като алтернативно поддържа становище за неоснователност на жалбата.
Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение, че жалбата е основателна и следва да бъде уважена.
С определение от 12.02.2013г. е оставено без уважение искането на жалбоподателите за спиране на действието на оспорените подзаконови нормативни разпоредби.
С определение № 3731 от 19.03.2013г., постановено по адм. д.№ 3360/2013г., петчленен състав на Върховния административен съд, първа колегия, е отменил определение от 12.02.2013г. на Върховния административен съд, състав на първо отделение, по адм. д.№1856 по описа за 2013г., в обжалваната част, като вместо него е постановил друго такова, с което е спрял изпълнението на чл. 2, ал. 5 – нова, обн.,ДВ бр. 100 от 2012г., в сила от 01.01.2013год. от Наредба № 39 от 16.11.2004г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията, обн., ДВ, бр. 106 от 2004г., изменена с §13, т. 1 от ПЗР на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК, ДВ, бр. 100/15.12.2012г. ; на точка. 5 от Приложение № 8а към разпоредбата на член единствен /Нова, приета с §8 на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК, ДВ, бр. 99/2012г., в сила от 01.01.2013г./ и на точка 5 от Приложение № 9а към разпоредбата на член единствен /нова, приета с § 10 на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК, ДВ, бр. 99/2012г., в сила от 01.01.2013г./ от Наредба № 40 от 24.11.2004г. на министъра на здравеопазването, за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК,обн., ДВ, бр. 112/2004г.
При условията на чл. 189, ал. 2 от АПК с определение от 02.04.2013г. е допуснато встъпване на страната на оспорващите на следните страни:
Д-р Л. Г. К. - действаща като ЕТ "Д-р Л. К. - Амбулатория за индивидуална практика за специализирана психиатрична помощ" - гр. П.; Д-р К. С. С. - действаща като ЕТ "ИПСМП - Д-р К. С." - гр. Т.; Д-р А. П. А. - гр. Т.; Д-р М. Д. Б. - гр. Р.; Д-р В. Б. П. - осъществяваща търговска дейност като "Медицински център Д-р Б." ЕООД - гр. Т.; Д-р В. К. Г. - действащ като ЕТ "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - Психиатър Д-р В. Г." - гр. Г. О.; Д-р Л. И. С. в качеството й на изпълнител на специализирана извънболнична медицинска помощ по психиатрия - гр. Д.; Д-р Н. А. К. - лекар-психиатър в ДКЦ 1 "С. К. - Варна" ЕООД - гр. В.; Д-р Т. К. А. - лекар-психиатър в "Амбулатория за индивидуална практика за специализирана медицинска помощ" /Психиатрия/ - гр. В.; Д-р В. Д. К. - действаща като ЕТ "Д-р В. К. ИПСМП" - гр. П.; Д-р Д. М. Р. - Милева - лекар-психиатър в "ДКЦ - І - Габрово" ЕООД - гр. Г.; Д-р Д. Р. Х. - лекар-психиатър в "ХVІІ ДКЦ София" ЕООД - гр. С.; Д-р В. И. П. - действаща като ЕТ "Д-р В. П. - Амбулатория за индивидуална практика за специализирана медицинска помощ" - гр. Х.; Д-р И. И. К. - действаща като ЕТ "Д-р И. К." - "Индивидуална специализирана медицинска помощ по психиатрия"- гр. Д.; Д-р Н. В. Н. - осъществяващ дейност като лечебно заведение - "Амбулатория за специализирана медицинска помощ - Психиатрия - индивидуална практика д-р Н. Н."- гр. В.; Д-р Б. И. К. - осъществяващ дейност като Амбулатория за индивидуална практика за изънболнична специализирана психиатрична помощ - гр. В.; Д-р Н. Д. Н. - осъществяващ търговска дейност като "Групова практика за специализирана извънболнична медицинска помощ по психиатрия - Ников, Господинова, с-ие" СД - гр. С.; Д-р Н. Т. А. - осъществяваща търговска дейност като "Д-р А. - Специализирана индивидуална практика - Амбулатория за извънболнична медицинска помощ по психиатрия" ЕООД - гр. С.; Д-р И. Б. Д. - осъществяващ трудова дейност като лекар-психиатър в "ДКЦ ІІ - Плевен" ЕООД - гр. П.; Д-р В. Д. В. - осъществяваща търговска дейност като "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - Д-р В. 2002" ЕООД - гр. Т.; Д-р Л. Б. Б. - като "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ по психиатрия - Д-р Л. Б." - гр. Б.; Д-р И. Г. С. - осъществяваща търговска дейност като ЕТ "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - психиатрия Д-р И. С." - гр. С. З.; Д-р Д. А. Б. - осъществяваща търговска дейност като "Д-р Д. Б. - АИПСИМП по психиатрия" ЕООД - гр. П.; Д-р Н. Г. С. - осъществяваща търговска дейност като лекар - психиатър в "МЦ І - Д. М." ЕООД - гр. Д. М.; Д-р А. Й. К. - лекар-психиатър в МЦ "Трета поликлиника" ЕООД за извънболнична специализирана психиатрична помощ - гр. С. З.; Д-р Е. Е. М. - действаща като ЕТ "Д-р Е. М. - ИПСМПП - КПЗ" - Амбулатория за индивидуална практика за извънболнична специализирана психиатрична помощ - гр. П.; Д-р И. М. Х. - осъществяваща дейност като Амбулатория за специализирана медицинска помощ - индивидуална практика - гр. П.; Д-р И. П. Д. - действаща като ЕТ "Д-р И. Д. АИПСМП по психиатрия" - гр. Р.; Д-р Д. С. Т. - осъществяваща дейност като "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ по психиатрия" - гр.С. З.; Д-р И. И. В. - лекар-психиатър в "ДКЦ ІІ - Плевен" ЕООД - гр. П.; Д-р Е. М. В. - действаща като ЕТ "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - Д-р Е. М." - гр. Т.; Д-р Е. Д. Б. - действаща като ЕТ "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - Д-р Е. Д." - гр. Т.; Д-р Н. С. М. - действащ като ЕТ "Д-р Н. М. - АИПСМП по психиатрия" - гр. П.; Д-р П. С. Ф. - лекар-психиатър в "ДКЦ 1 Габрово" ЕООД - гр. Г.; Д-р У. Д. А. - Панайотова - лекар-психиатър в МЦ "Хипоталамус" ООД - гр. П.; Д-р П. Г. Ц. - лекар-психиатър в "ДКЦ І - Ямбол" ЕООД - гр. Я.; Д-р Е. Л. С. - Иванова - осъществяваща медицинска дейност като "Амбулатория за индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - Д-р С." - гр. Х.; Д-р К. Д. К. - в качеството й на изпълнител на специализирана извънболнична медицинска помощ по психиатрия в АМЦСМИ "Олимед" ООД - гр. В.; Д-р Л. А. Х. - лекар-психиатър в "АГПСПП - Фиилипополис" ООД - гр. П.; Д-р Л. С. И. - действаща като ЕТ "Д-р Л. И." - Амбулатория за индивидуална практика за извънболнична специализирана психиатрична помощ” - гр. П.; Д-р М. Н. Б.а - осъществяваща търговска дейност като "Амбулатория за специализирана извънболнична медицинска помощ по психиатрия - Д-р Б." ЕООД - гр. Р.; Д-р К. И. А. - действаща като ЕТ "Д-р К. А. - АИПСМП" - гр. Я.; Д-р М. А. М. - осъществяващ дейност като лекар-психиатър - Амбулатория за индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - психиатрия - гр. Л.; Д-р А. Л. Л. - действащ като ЕТ "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - лекарски кабинет - Д-р А. Л." - гр. П.; Д-р И. Г. Т. - действащ като ЕТ "Индивидуална практика за специализирана медицинска помощ - Д-р И. Т." - гр. Т.; Д-р С. Н. С. - лекар-психиатър в СД "Групова практика за специализирана извънболнична медицинска помощ по психиатрия - Ников, Господинова, с-ие" - гр. С.; Д-р А. М. Д. - лекар-психиатър в "ДКЦ ІІІ - Плевен" ЕООД - гр. П.; Д-р М. Х. Г. - действаща като ЕТ "Д-р М. Г. - ИПСМП" - гр. О.; Д-р М. К. Р. - действаща като ЕТ "АИПСМП - д-р М. Р." - гр. Е.; Д-р Т. П. Й. - осъществяваща търговска дейност като "АИПСМП по психиатрия - Д-р Т. Й." - гр. Я.; Д-р И. Р. Р. - представляващ "АСИМП - Индивидуална практика по психиатрия Д-р Р." ЕООД - гр. Р.; СД "Групова практика за специализирана извънболнична медицинска помощ по психиатрия - Ников, Господинова, с-ие" - представлявано от Е. Г. К. - гр. С.; Национална организация на потребители на психично-здравни услуги - представлявана от К. З. Г. - гр. С.; Български лекарски съюз (БЛС) - представляван от Д-р Ц. Р..
Върховният административен съд, тричленен състав на първо отделение, като обсъди събраните по делото доказателства и доводите на страните, намира за установено следното :
Съгласно чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Р. Б., Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. Тези актове имат нормативен характер, с тях се създават права и задължения за неограничен кръг правни субекти, за които съществува правен интерес да ги обжалват пред ВАС, ако считат, че те противоречат на закона като нормативен акт от по-висока степен и накърняват правата и законните им интереси. Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.
В писмената защита на ответния министър на здравеопазването са правят възражения за недопустимост на подадените жалби, като аргументите в тази насока се групирани в следните основания:
1. Разпоредбата на чл. 2, ал. 5 от Наредба № 39 на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията, обн., ДВ, бр. 106 от 2004г., изменена с §13, т. 1 от ПЗР на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК, ДВ, бр. 100/15.12.2012г. вече не съществува във вида, в който е била оспорена, тъй като е променена с §1, т. 1 от Наредба за допълнение на Наредба № 39, обнародвана в „Държавен вестник”, бр. 33 от 2013г. Несъществуването на оспорван текст от нормативен акт в оспорената редакция съставлява отрицателна процесуална предпоставка, която не е нарочно предвидена в разпоредбата на чл. 159 от АПК, която не е нарочно предвидена, но изключва правото на оспорване.
2. При сега действащата разпоредба на чл. 2, ал. 5 от Наредба № 39 от 2004г. за жалбоподателите не съществува правен интерес от по-нататъшно поддържане на жалбата, тъй като извършените промени в разпоредбата водят до промяна в дейностите, които се извършват от лечебните заведения за извънболнична помощ по отношение на диспансеризацията на лице с психични заболявания. Посочва се, че новосъздадените тестове към чл. 2, ал. 5 от наредбата дават възможност включването на пациент на диспансерно наблюдение вече да се извършва от специалист по психиатрия от специализираната извънболнична медицинска помощ, който определя и периода на диспансерното наблюдение на пациента, а необходимостта от продължаване на диспансерното наблюдение на пациента задължително се преценява в края на всяка година от определения период.
3. Жалбата е недопустима и поради липсата на изискуемия се по силата на закона правен интерес от оспорване на подзаконов нормативен акт, очертан в разпоредбата на чл. 186, ал. 1 от АПК. По тази точка се твърди, че правният интерес се обоснована с нарушаване на конкретни твърдяни права, а двамата жалбоподатели не притежават такива права, които да се засягат с оспорените разпоредби. Част от аргументите в подкрепа на тази точка се развиват в становището на ответника по съществото на жалбата.
Доколкото въпросът за допустимостта на жалбата е предпоставка за нейното разглеждане по същество, същият следва да бъде разгледан приоритетно. По направените възражения настоящият съдебен състав съобрази следното:
Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Записът в цитираната разпоредба е императивен и категорично сочи за осъществяване на непосредствен, пряк и личен правен интерес като предпоставка за оспорване на подзаконов акт. Наличието на такъв според чл. 159, т. 4 от АПК е основание за допустимост на подадената жалба.
Предмет на оспорване според подадените жалби са разпоредби на :
1. Наредба № 39 от 16.11.2004г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията, обн., ДВ, бр. 106 от 2004г., изменена с §1, т. 1 от ПЗР на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК, ДВ, бр. 100/15.12.2012г. в частта на разпоредбата на чл. 2, ал. 5 – нова, обн.,ДВ бр. 100 от 2012г., в сила от 01.01.2013год. и
2. Наредба № 40 от 24.11.2004г. на министъра на здравеопазването, за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК,обн., ДВ, бр. 112/2004г. в частта : на т. 5
от Приложение № 8а към разпоредбата на член единствен /Нова, приета с §8 на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК, ДВ, бр. 99/2012г., в сила от 01.01.2013г. и в частта на
точка 5
от Приложение № 9а/нова, приета с § 10 на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК, ДВ, бр. 99/2012г., в сила от 01.01.2013г.
По силата на чл. 11, ал. 1, т. 1, от Закона за лечебните заведения амбулаториите за първична или специализирана медицинска помощ в качеството си на лечебни заведения могат да извършват различни действия в областта на здравеопазването, в това число и диспансеризация – б.”г”, в това число и на лица с психични заболявания. С влизането в сила на оспорените разпоредби на № 39 от 16.11.2004г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията, издадена въз основа на чл. 30, ал. 3 от Закона за здравето /ЗЗ/,, считано от 01.01.2013г. е променен редът на диспансеризация на лица с психични заболявания, като е прието, че диспансеризация на психичните заболявания се провежда в лечебни заведения за болнична помощ и в центрове за психично здраве. Тъй като по силата на закона – чл. 11, ал. 1, т. 1, б.”г” от ЗЛЗ лекарите, упражняващи дейност като амбулатории за специализирана медицинска помощ имат право да извършват диспансеризация на болни, а с оспорените разпоредби се изключва възможността да извършват такава по отношение на лица с психични заболявания, за тях е налице правен интерес от тяхното оспорване. В този смисъл следва да бъде прието, че за жалбоподателите / и първоначалните двама и останалите присъединени/, които упражняват дейност като амбулатории за специализирана медицинска помощ, е налице правен интерес от обжалване по смисъла на чл. 186 от АПК и направеното възражение за липса на такъв от страна на ответника се явява неоснователно. Отделно от това следва да бъде прието, че по този въпрос преюдициално произнасяне се съдържа и в определенията по искането за спиране на действието на оспорените разпоредби, с които определения се приема, че жалбоподателите имат правен интерес да оспорват посочените норми, като в противен случай не би се стигнало до спиране на тяхното действие при условията на чл. 190 от АПК.
По изложените по - горе мотиви правен интерес от оспорване е налице и по отношение на присъединените жалбоподатели Български лекарски съюз, като съсловна организация на лекари, в това число и такива, извършващи дейността като амбулатории за специализирана медицинска помощ, Национална организация на потребители на психично-здравни услуги - гр. С..
С оглед на данните по делото, следва да бъдат приети за неоснователни и възраженията на ответника по т. 1 и 2. Първоначалната / оспорена/ редакция на чл. 2, ал. 5 от Наредба № 39 определя, че диспансеризация на психичните заболявания се провежда в лечебни заведения за болнична помощ и в центрове за психично здраве. С §1, т. 1 от Наредба за допълнение на Наредба № 39, обнародвана в „Държавен вестник”, бр. 33 от 2013г. към първоначалната редакция на нормата са добавени две нови изречения, според които включването на пациент на диспансерно наблюдение се извършва от специалист по психиатрия от специализираната извънболнична медицинска помощ, който определя и периода на диспансерното наблюдение на пациента; необходимостта от продължаване на диспансерното наблюдение на пациента задължително се преценява в края на всяка година от определения период.
Анализът на първоначалната и сега действащата редакция на разпоредбата налагат извода, че оспореният текст продължава да съществува, което обосновава правния интерес на оспорващите от неговото обжалване. Добавянето на две нови изречения, които дават възможност на специалисти по психиатрия от специализираната извънболнична медицинска помощ да извършват определени действия, свързани с провеждане на диспансеризацията от лечебните заведения за болнична помощ и центровете за психично здраве, не означава, че е променен реда на извършване на диспансеризация на психичните заболявания, установен с първоначалната редакция на чл. 2, ал. 5 от Наредба № 39. В този смисъл следва да бъде прието, че и след изменението на разпоредбата, извършено с §1, т. 1 от Наредба за допълнение на Наредба № 39, обнародвана в „Държавен вестник”, бр. 33 от 2013г. за жалбоподателите съществува правен интерес от нейното оспорване.
Предвид гореизложеното следва да бъде прието, че за жалбоподателите съществува правен интерес от оспорване на процесните разпоредби и жалбата им следва да бъде разгледана по същество.
Оплакванията ще бъдат разгледани по реда на тяхното излагане.
Първото основно оплакване, развито в т.ІІ от жалбата, се изразява в излагане на твърдения, че при издаване на оспорените подзаконови разпоредби министърът на здравеопозването е действал извън рамките на предоставената му от закона нормотворческа компетентност. На база на тълкуване на разпоредбите на чл. 45, ал. 1 и 2 от Закона за здравното осигуряване / ЗЗО/ и чл. 30, ал. 3 от ЗЗ се прави извод, че по силата на посочените разпоредби министърът на здравеопазването има оперативна самостоятелност, законово ограничена до : 1.основният пакет от здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК /национална здравно-осигурителна каса/ - Наредба № 40 от 24.11.2004г. и 2. условията, реда и финансирането на диспансеризацията – Наредба № 39 от 16.11.2004г. Твърди се още, че министърът не урежда вторични обществени отношения, отнасящи се до кръга на очертаната му рамка на законова делегация, и че с оспорените разпоредби по същество се променят установените със закон правила и принципи на диспансеризацията, като вид медицинска дейност, както и на кръга от лечебни заведения, които имат право да я извършват. На база на това се гради оплакване, че с приемането на описаните промени министърът е нарушил определената му от закона нормотворческа компетентност – чл. 45, ал. 2 от ЗЗО и чл. 30, ал. 3 от ЗЗ във вр. с чл. 5, ал. 1, т. 14 и чл. 6 от Устройствения правилник на министерство на здравеопазването, ДВ бр. 88/2009г., както и е допуснал нарушение на един от основните принципи на административния процес, очертан в чл. 4, ал. 1 от АПК , според който административните органи действат в рамките на правомощията си, установени от закона, което прави издадените разпоредби нищожни.
По направеното възражение съдът приема за установено следното:
Член 45 от Закона за здравното осигуряване е в раздел VІ от глава втора – Задължително здравно осигуряване и определя видовете медицинска помощ, оказването на която се заплаща от националната здравноосигурителна каса. Според алинея втора, изречение първо от същия, медицинска помощ по ал. 1, с изключение на т. 11, 12 и 15, се определя като основен пакет, гарантиран от бюджета на НЗОК.Изречение втора на ал. 2 от чл. 45 разпорежда, че основният пакет се определя с наредба на министъра на здравеопазването. В изпълнение на това си правомощие от страна на министъра е издадена Наредба № 40 от 24.11.2004г. на министъра на здравеопазването, за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК,обн., ДВ, бр. 112/2004г., която включва и оспорените т. 5 от Приложение № 8а и т. 5 от Приложение 9а към разпоредбата на член единствен.
Чл. 30, ал. 3 от Закона за здравето /ЗЗ/ разпорежда, че условията, редът и финансирането за извършване на профилактичните прегледи и диспансеризацията, както и списъкът на заболяванията, при които се извършва диспансеризация, се определят с наредба на министъра на здравеопазването. В изпълнение на това законово правомощие е издадена Наредба № 39 от 16.11.2004г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията, обн., ДВ, бр. 106 от 2004г., която включва и оспорената ал. 5 на чл. 2 .
Тълкуването на посочените разпоредби налага извода, че министърът на здравеопазването притежава следните правомощия:
1. по силата на чл. 30, ал. 3 от ЗЗ да определя условията и реда за извършване на диспансеризация, както и да определя списъка на заболявания, за които се извършва диспансеризация.
2. по силата на чл. 45, ал. 1 и 2 от ЗЗО да определя основния пакет от медицинската помощ, която се заплаща от бюджета на НЗОК.
С оглед на това следва да бъде прието, че издавайки оспорените разпоредби, министърът на здравеопазването е действал в рамките на своите законово установени правомощия, а оплакванията на жалбоподателите, че е нарушил същите и регулирал и вторични обществени отношения, за които не разполагал с правомощия, са неоснователни, и следва да бъдат оставени без уважение.
В писмената защита на пълномощниците на жалбоподателите д-р Р. П. Д. и д-р Г. К. П. се правят оплаквания за нарушаване на административно-производствените правила при приемане на разпоредбите. Подобно оплакване не се съдържа в жалбата, но с оглед на разпоредбата на чл. 196 във вр. с чл. 168, ал. 1 от АПК то следва да бъде разгледано. Според същото, в хода на производството ответникът не е ангажирал доказателства, че при издаване на оспорените разпоредби е спазил административно-производствените правила по глава V, раздел ІІІ от АПК във връзка със субсидиарното приложение на нормите от глава ІІІ от Закона за нормативните актове/ЗНА/. Излагат се доводи, че по представените по делото административна преписка не съдържат доказателства за спазване на процедурата по чл. 77 от АПК за съгласуване на проекта на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 40.
Направеното оплакване е неоснователно.
Съгласно чл. 77 от АПК компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 26, 2 ал. от ЗНА, която изисква преди внасянето на проект за нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14 дневен срок за предложения и становища по проекта.
От данните по административната преписка се установява, че проектът за изменение на Наредба № 40, съответно № 39 е публикуван на интернет страницата на Министерство на здравеопазването на 29.11.2012г.. По повод на проекта е изразено становище от Асоциация на частно практикуващите психиатри в България /л. 349 от делото/, подписано от жалбоподателя д-р Р. Д. в качеството му на и. д. председател на асоциацията. На това писмо е отговорено с писмо изх. № 15 – 00 – 228/15.12.2012г. на министерство на здравеопазването, подписано от д-р М. В., зам. министър. От ответната страна по делото са ангажирани и други доказателства, че преди приемане на оспорените разпоредби е било извършено обсъждане на проекта за изменение на наредбите и с други лица и организации, засегнати от предлаганите разпоредби.
Предвид на гореизложеното следва да бъде прието, че при приемане на оспорените разпоредби административният орган е изпълнил изискването на чл. 77 от АПК, респективно чл. 26 от ЗНА, и направените оплаквания за противното се явяват неоснователни.
В жалбата се правят оплаквания за несъответствие на оспорените разпоредби с действащи разпоредби от по-висока степен. Като такива се сочат разпоредбите на чл. 2, т. 1 и 5 от Закона за здравето, разпоредбите на чл. 4, ал. 2 от ЗЛЗ и чл. 11, ал. 1, т. 1, б.”г” от ЗЛЗ. Тези възражения ще бъдат разгледани по реда на тяхното излагане.
По т.ІІІ.1 от жалбата се прави оплакване за противоречие на оспорените разпоредби с принципа на равнопоставеност на лицата при ползване на здравни услуги и принципа на особена здравна закрила на лицата с психически разстройства – чл. 2, т. 1 и 5 от ЗЗдр. Излагат се доводи, че ЗЗдр. не дефинира и не изброява видовете здравни услуги и формите на тяхното предоставяне и ползване и в този смисъл понятието „здравна услуга” следва да се прилага и тълкува съобразно конкретните функции на органите на националната система за здравеопазване по чл. 4 от същия закон, в която система са включени и лечебните заведения по ЗЛЗ. На база на това се твърди, че амбулаториите за специализирана индивидуална медицинска помощ прилагат „диспансеризацията” като метод лечение, определено изрично в нормата на чл. 11, ал. 1, т. 1, б.”г” от ЗЛЗ. Посочва се още, че този законодателен подход е последователно проведен и в разпоредбите на чл. 149, ал. 1 от ЗЗДр., чл. 132, ал. 2 от Националния рамков договор от 2012г. На база на изложеното се гради извод, че според действащото законодателство диспансеризацията е вид здравна услуга – универсален метод на лечение по отношение на пациенти, страдащи от психични заболявания, който се предоставя и прилага от лечебни заведения, в това число и от амбулаториите за специализирана индивидуална медицинска помощ, а оспорените разпоредби предвиждат диспансеризацията да се провежда само в лечебни заведения за болнична помощ и в центрове за психично здраве. Твърди се, че с тези разпоредби се ограничават правата на пациентите, страдащи от психични заболявания, в това число и чрез нарушаване на принципа за особена закрила на лицата с психични заболявания, установен в чл. 2, т. 5 от ЗЗдр, доразвит в чл. 148 от същия закон, който разпорежда, че държавата изгражда широка мрежа от специализирани заведения за извънболична психиатрична помощ и приоритет на грижите в семейството и социалната среда.
Настоящият съдебен състав намира направеното оплакване по тази точка от жалбата за основателно.
Легална дефиниция на „диспансеризацията е дадена в §1, т. 2 от ДР на ЗЗдр., според който, „диспансеризация” е метод за активно издирване, диагностика, лечение и периодично наблюдения на болни с определени заболявания. Както бе вече посочено, нормата на чл. 30, ал. 3 от същия закон делегира правомощия на министъра на здравеопазването правомощия с наредба да определя условията, реда и финансирането на диспансеризацията. Издадената въз основа на тази разпоредба Наредба № 39 от 16.11.2004г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията определя в чл. 2, ал. 2, че диспансеризацията се провежда от лекар в лечебни заведения за болнична помощ, в комплексни онкологични центрове, в центрове за психично здареве и в центрове за кожно-венерически заболявания.
Нормата на чл. 52, ал. 1 от Конституцията повелява, че гражданите имат право на здравно осигуряване, гарантиращо им достъпна медицинска помощ, и на безплатно ползване на медицинско обслужване при условия и по ред, определени със закон. В изпълнение на тази разпоредба са приети няколко различни закона, един от които е Законът за здравето, чл. 1 от която посочва, че този закон урежда обществените отношения, свързани с опазване на здравето на гражданите. В нормата на чл. 2 се посочват принципите при опазване на здравето на граждажданите от държавата. В конкретния случай от страна на жалбоподателите се твърди нарушаване на два от тези принципа с оспорените разпоредби – този по т. 1, който определя равнопоставеност при ползване на здравни услуги и този по т. 5, който предвижда особена закрила на определена категория лица, в това число и такави страдащи от психически разстройства. Последният принцип е доразвит и в глава пета от закона – Психично здраве. В тази гласа се намират и основните принципи при лечение на лицата с психични разстройства – чл. 148 от ЗЗдр.. По-специално в случая са относими принципите по т. 3, който дефинира лечението на такива лица да се извършва чрез изграждане на широка мрежа от специализирани заведения за извънболнична психиатрична помощ и приоритет на грижите в семейството и социалната среда и този по т. 4, постовящ изискване за интегрираност и равнопоставеност на психиатричната помощ с останалите медицински направления. От друга страна нормата на чл. 149, ал. 1 от закона разпорежда, че лечението на лицата с лечението на лицата с психични разстройства се извършва от лечебни заведения за първична или специализирана извънболнична помощ, лечебни заведения за стационарна психиатрична помощ, центрове за психично здраве, специализирани отделения към многопрофилните болници и домове за медико-социални грижи.
Предвид на гореизложеното следва да бъде прието, че оспорените разпоредби на Наредба № 39 и Наредба № 40 влизат в противоречие с разпоредбите на чл. 2, т. 1 и 5, чл. 148, т. 3 и 4 и чл. 149, ал. 1 от Закона за здравето, като ограничават правата на лечение на лицата с психични заболявания, стеснявайки кръга на лечебните заведения, който могат да извършват „диспансеризация” на такива лица като допустим медицински метод за лечение на психични заболявания. В същото време тези разпоредби ограничават и правата на лекарите, упражняващи права в амбулатории за специализирана извънболнична помощ по психиатрия.
По т.ІІІ.2 от жалбата се прави оплакване за противоречие на оспорените норми с разпоредбите на чл. 4, ал. 2 от ЗЛЗ, който прогласява принципа на равнопоставеност на лечебните заведения. Излагат се аргументи, че с процесните разпоредби лечебните заведения за извънболнична помощ се поставят в неравностойна позиция спрямо болничните такива и центровете за психично здраве, както по отношение на капацитета от здравни услуги, които по закон могат да извършват, така и по отношение на възможността на реализиране на приходи от предоставянето им.
Направеното оплакване е неоснователно. Употребения в нормата на чл. 4, ал. от ЗЛЗ израз „независимо от собствеността им” води до извода, че тя въвежда принципа за равнопостановеност на лечебните заведения по критерий кой е техен собственик – държавата, общините и от други юридически и физически лица. Нормата не въвежда равнопоставеност на лечебните заведения от гледна точка на обема и вида на извършваната от тях медицинска дейност, което е и обективно невъзможно с оглед спецификите на отделните лечебни заведения.
По т.ІІІ.3 от жалбата се твърди противоречие с чл. 11, ал. 1, т. 1, б.”г” от Закона за лечебните заведения. Правят се оплаквания, че диспансеризацията като здравна услуга и метод на лечение е в общата функционалност на амбулаториите за специализирана извънболнична медицинска помощ, като аргумент на чл. 10, ал. 1 от ЗНА всяка промяна в регламентацията на този вид правна услуга следва да се извърши със същия по степен нормативен акт, в случая закон. Твърди се още, че законът не предоставя на министъра на здравеопазването правомощия да отнема или ограничава установените със закон функции на лечебните заведения, в това число и на АСИМП.
Направеното оплакване е неоснователно.
С нормата на чл. 11, ал. 1, т. 1 от Закона за лечебните заведения са определени медицинските дейности, които могат да извършват амбулаториите за първична или специализирана медицинска дейност в качеството им на лечебно заведение по смисъла на чл. 8, ал. 1, т. 1 и 2 от същия закон, в това число и диспансеризация – б.”г” от разпоредбата. В същото време нормата на чл. 30, ал. 3 от ЗЗдр. определя, че условията, редът и финансирането за извършване на профилактичните прегледи и диспансеризацията, се определят с наредба на министъра на здравеопазването. При анализа на двете разпоредби би могло да се стигне до извод, че до известна степен те си противоречат, но това обстоятелство няма как да бъде обсъждано в това производство. Нормата на чл. 11, ал. 1, т. 1, б.”г” от ЗЛЗ дава възможност на АСИМП да извършват диспансеризация като вид метод на лечение, но доколкото това е позволено и определено с наредба на министъра на здравеопазването, по силата на делегираните му правомощия по силата на чл. 30, ал. 3 от ЗЗдр.
Предвид на гореизложеното по т.ІІІ,1 от жалбата следва да бъде прието, че разпоредбата на чл. 2, ал. 5 – нова, обн.,ДВ бр. 100 от 2012г., в сила от 01.01.2013г от Наредба № 39 от 16.11.2004г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията, обн., ДВ, бр. 106 от 2004г., изменена с §13, т. 1 от ПЗР на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК, ДВ, бр. 100/15.12.2012г. и Наредба № 40 от 24.11.2004г. на министъра на здравеопазването, за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК,обн., ДВ, бр. 112/2004г. в частта :
на т. 5
от Приложение № 8а към разпоредбата на член единствен /Нова, приета с §8 на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК, ДВ, бр. 99/2012г., в сила от 01.01.2013г. и в частта на
точка 5
от Приложение № 9а/нова, приета с § 10 на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК, ДВ, бр. 99/2012г., в сила от 01.01.2013г. противоречат на разпоредби от по-висш порядък –чл. 2, т. 1 и 5, чл. 148, т. 3 и 4 и чл. 149, ал. 1 от Закона за здравето и като такива следва да бъдат отменени.
При условията на чл. 194 от АПК в случай на не подаване на касационни жалби или протест или ако те са отхвърлени от второинстанционния съд, решението следва да се обнародва в „Държавен вестник”.
При този изход на процеса ответната страна следва да бъде осъдена да заплати на жалбоподателя д-р Р. П. Д., действащ като ЕТ”Д-р Р. Д. – Амбулатория за индивидуална практика за извънболнична специализирана психиатрична помощ” – гр. С., разноски по делото за настоящата инстанция в размер на 1 070лв., от които 50лв. д. т., 20лв. такса за обнародване в ДВ и 1000лв. адвокатски хонорар и на д-р Г. К. П., действаща като ЕТ”Хела – Д-р Г. П. – АИИСПП” – гр. С. разноски по делото за настоящата инстанция в размер на 1 300лв, от които 50лв. д. т. и 1250лв. адвокатски хонорар.
Предвид гореизложеното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на първо отделение,
РЕШИ:
ОТМЕНЯ
чл. 2, ал. 5 – нова, обн.,ДВ бр. 100 от 2012г., в сила от 01.01.2013г от Наредба № 39 от 16.11.2004г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията, обн., ДВ, бр. 106 от 2004г., изменена с §13, т. 1 от ПЗР на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК, ДВ, бр. 100/15.12.2012г. и Наредба № 40 от 24.11.2004г. на министъра на здравеопазването, за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК,обн., ДВ, бр. 112/2004г. в частта :
на т. 5
от Приложение № 8а към разпоредбата на член единствен /Нова, приета с §8 на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК, ДВ, бр. 99/2012г., в сила от 01.01.2013г. и в частта на
точка 5
от Приложение № 9а/нова, приета с § 10 на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 40 от 2004г. на министъра на здравеопазването за определяне на основния пакет на здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК, ДВ, бр. 99/2012г., в сила от 01.01.2013г.
ОСЪЖДА Министерство на здравеопазването да заплати на жалбоподателите разноски по делото както следва:
- на д-р Р. П. Д., действащ като ЕТ”Д-р Р. Д. – Амбулатория за индивидуална практика за извънболнична специализирана психиатрична помощ” – гр. С., ж. к."Красно село", ул."Плиска",бл. 2, вх.Г, ет. 6, ап. 71 , разноски в размер на 1 070 /хиляда и седемдесет/лева;
- д-р Г. К. П., действаща като ЕТ”Хела – Д-р Г. П. – АИИСПП” – гр. С., "Младост", кв."Горубляне", бл. 44, вх.А, ап. 3, разноски в размер на 1 300 /хиляда и триста/лева.
При неподаване на касационни жалби или протест или ако те са отхвърлени от второинстанционния съд, решението да се обнародва в „Държавен вестник”.
Решението може да бъде обжалвано пред петчленен състав на Върховния административен съд в четиринадесетдневен срок от съобщението до страните, че същото е изготвено.
Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Й. К.в
секретар:
ЧЛЕНОВЕ:
/п/ И. А.а/п/ Б. Л.
Й.К.