Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационна жалба на П. К. С. от [населено място] срещу решение № 7244/28.11.2014 по адм. д. №8358/2014г. по описа на Административен съд София град. Въвежда касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК – неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяване на друго, с което да се отмени решение № РС-266-13-060 от 17.07.2014г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси.

Ответникът по касационната жалба, Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, изразява становище за неоснователност на касационната жалба.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Заявява, че П. К. С. е взел участие в подготовката на актове като член на ЕСУТ, но в производството не се установява пряка връзка между гласуването му в ЕСУТ, като помощен орган, и приетия вид облага – подкрепа или влияние, тъй като са опосредени от акта на главния архитект, който може и да не одобри съответния проект.

Касационната жалба е допустима като подадена от лице с правен интерес, срещу съдебен акт по чл. 208 АПК. С определение № 4736/20.04.2016г. по адм. д. № 3491/2016г. тричленен състав на Върхован административен съд е възстановил срока за касационно обжалване на решение № 7244/28.11.2014 по адм. д. № 8358/2014г. по описа на Административен съд София град.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК, настоящият състав на ВАС приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

Касаторът не прави възражения за допуснати от АССГ съществени процесуални нарушения.

По възражението досежно правилното приложение на материалния закон и обосноваността на обжалвания съдебен акт:

Производството пред АССГ е образувано по жалба на П. К. С. от [населено място] срещу решение № РС-266-13-060 от 17.07.2014г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси.

За да отхвърли жалбата срещу оспорения акт, АССГ е приел, че същият е издаден от компетентен орган, във валидна форма, при правилно приложение на материалния и процесуалния закон, и в съответствие с целта на закона. Решението е неправилно.

Предмет на контрол за законосъобразност пред АССГ е решение № РС-266-13-060 от 17.07.2014г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. Със същото на основание чл. 27, ал. 2, предл. 1 от Закон за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, Комисията е установила: 1. КОНФЛИКТ НА ИНТЕРЕСИ по отношение на П. К. С., ЕГН [ЕГН]- Главен експерт „Устройствени планове“ в Дирекция УТИП на [община], за това, че в качеството си на лице, заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 25, предл. 4 ЗПУКИ, за периода 30.03.2011г – 16.09.2011г, като член на ОЕСУТ е участвал в извършването на оценка за съответствие и приемането по реда на чл. 142 ЗУТ на 8 броя инвестиционни проекта, в частен интерес на свързано с него лице по смисъла на пар. 1, т. 1 от ДР на КПУКИ – [фирма] – [населено място], ЕИК[ЕИК], със седалище и адрес на управление: [населено място], [улица], в нарушение на чл. 8, изр. 2, предл. 2 ЗПУКИ; 2. НЕПОДАВАНЕ НА ДЕКЛАРАЦИЯ по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ от П. К. С., ЕГН [ЕГН]-Главен експерт „Устройствени планове“ в Дирекция УТИП на [община], в качеството си на лице, заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 25, предл. 4 ЗПУКИ, за периода 30.03.2011г – 16.09.2011г, във връзка с участието му като член на ОЕСУТ в оценката за съответствие и приемането по реда на чл. 142 ЗУТ на 8 броя инвестиционни проекта, изготвени от [фирма] – [населено място], ЕИК[ЕИК], със седалище и адрес на управление: [населено място], [улица]-свързано с него лице по смисъла на пар. 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ – с което е нарушил чл. 16 от ЗПУКИ; 3. КОНФЛИКТ НА ИНТЕРЕСИ по отношение на П. К. С., ЕГН [ЕГН]-Главен експерт „Устройствени планове“ в Дирекция УТИП на [община], за това, че в качеството си на лице, заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 25, предл. 4 ЗПУКИ, за периода 30.05.2013г – 26.09.2013г, е одобрил по реда на чл. 145 ЗУТ, 20 броя инвестиционни проекта, в частен интерес на свързано с него лице по смисъла на пар. 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ - [фирма] – [населено място], ЕИК[ЕИК], със седалище и адрес на управление: [населено място], [улица], в нарушение на чл. 8, изр. 1, пр. 1 ЗПУКИ; 4. НЕПОДАВАНЕ НА ДЕКЛАРАЦИЯ по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ от П. К. С., ЕГН [ЕГН]-Главен експерт „Устройствени планове“ в Дирекция УТИП на [община], в качеството си на лице, заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 25, предл. 4 ЗПУКИ, в периода 30.05.2013г – 26.09.2013г, във връзка с одобряването по реда на чл. 145 ЗУТ, 20 броя инвестиционни проекта, в частен интерес на свързано с него лице по смисъла на пар. 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ - [фирма] – [населено място], ЕИК[ЕИК], със седалище и адрес на управление: [населено място], [улица], с което е нарушил чл. 16 от ЗПУКИ.

Първоинстанционният съд неправилно е приложил закона:

Касационната инстанция констатира допуснати от КПУКИ процесуални нарушения, представляващи самостоятелно основание за отмяна на обжалваното решение на комисията, както следва:

На първо място, органът е допуснал нарушения във връзка с индивидуализиране на деянието, квалифицирано като конфликт на интереси по т. 1 и т. 3 от диспозитива на решението на комисията:

Съгласно правната доктрина /виж „Конфликт на интереси по българското право“, Н. Н., Издателство за правна литература Ф. 2012г., л. 31 и следв./ конфликтът на интереси е деяние. Той е факт от обективната действителност, а не субективно отношение към определена обективна даденост. Деянието може да бъде действие или бездействие. Действието се схваща като извършване на определени телодвижения в пространството, съответно бездействието е липса на такива. От обективна и субективна страна това деяние се характеризира с няколко признака: От субективна страна – субектите на това деяние са изчерпателно изброени в специалния закон – ЗПУКИ. От обективна страна – това деяние носи родовите характеристики на административното нарушение: чрез него се нарушават установени предварително правила за поведение; същото е предварително обявено за наказуемо с административно наказание; чрез деянието се постига частен интерес в полза на властимащия или на свързано с него лице.

Определянето на конфликта на интереси като деяние задължава органа /КПУКИ/ на първо място при изписването на фактите да индивидуализира това деяние от обективна и субективна страна.

Конфликтът на интереси е понятие на административното право и процес, а не престъпление по смисъла на НК (НАКАЗАТЕЛЕН КОДЕКС) /НК/. В тази насока, във фазата на установяването на конфликта на интереси, намират приложение разпоредбите на специалния ЗПУКИ, както и общите правила на АПК, ЗАНН, при липса на специални такива.

Решението на КПУКИ, с което се установява конфликт на интереси, по своята същност представлява административен акт, с който се установява административно нарушение. Съгласно разпоредбата на чл. 30 ЗПУКИ, въз основа на влязлото в сила решение на комисията, с което се установява конфликт на интереси, се издава наказателно постановление, като в този случай не се съставя акт за установяване на административно нарушение.

Дори и установяването на конфликта на интереси, да се регламентира от специалния закон – ЗПУКИ, общият ЗАНН намира приложение в производството по установяване на конфликтите, което следва от правната природа на това правно явление. ЗПУКИ квалифицира конфликта като нарушение в нормите на чл. 24, чл. 27а и чл. 43, ал. 1.

Разглеждането на конфликта на интереси като вид нарушение спрямо родовото понятие по чл. 6 ЗАНН, прави приложими по отношение на тези нарушения общите правила относно този вид нарушения.

В тази насока, конфликтът на интереси като вид административно нарушение, следва да се индивидуализира с всички елементи от субективна и обективна страна по отношение на всяко едно извършено от дееца деяние.

В административното право, за разлика от наказателното, е непознат института на „идеална или реална съвкупност“, както и института на „продължаваното престъпление“. В административното право, отделно наказание се налага за всяко нарушение като отделно деяние, като е недопустима и кумулация.

В тази насока, конфликт на интереси като деяние от обективна страна е конкретно действие/бездействие.

В случая по т. 1 и т. 3 от решението на комисията в диспозитива са изписани едно нарушение по т. 1 за 8 броя проекти и едно нарушение по т. 3 за 20 броя проекти, осъществени във времеви период съответно от 30.03.2011г. – 16.09.2011г., и 30.05.2013г. – 26.09.2013г., които са характеризирани първото като конфликт на интереси по чл. чл. 8, изр. 2, предл. 2 ЗПУКИ, а третото като конфликт на интереси по чл. 8, изр. 1, пр. 1 ЗПУКИ.

Всяко отделно деяние е самостоятелно нарушение, осъществено в случая чрез действие, което следва да бъде индивидуализирано с всеки от елементите му от субективна и обективна страна. В случая се касае за 8, съответно 20 броя деяния / по т. 1 и по т. 3/, всяко от тях е самостоятелно нарушение, тъй като в административното производство липсва понянието „продължавано нарушение за период от време“, каквото съществува в наказателното такова.

Съгласно правната доктрина, /виж Наказателно право, обща част, А. С., издателска къща С., 1999г. – л. 329/ продължаваното престъпление е вид усложнена престъпна деяност. То позволява квалифициране като едно престъпление на две или повече деяния, които осъществяват съставите на едно или няколко престпълнения, но са осъществени при една и съща обстановка, при еднородност на вината, и всяко следващо е продължение на предходното. Същото е недопустимо в административното производство, тъй като липсва понятие както за усложнена престъпна дейност, така и за продължавано нарушение. В тази част ЗАНН не препраща към НК. Тъй като е осъществено при продължавана престъпна дейност, една такова престъпление се третира като едно, въпреки осъществяването му чрез отделни деяния. В случая, при смесване на институти от наказателното и административното производство, КПУКИ е установила по т. 1 и т. 3 от решението нарушение - конфликт на интереси за период от време, в който реално в действителността са осъществени съответно 8 или 20 деяния, всяко от които поотделно осъществява състав на нарушение. Това е недопустим;, представлява съществено процесуално нарушение, препятстващо както правото на защита на нарушителя, така и задължението на съда да осъществи контрол относно това дали всяко от деянията има характер на конфликт на интереси с оглед елементите от обективна и субективна страна по отношение на всяко от тях.

Сходно е и нарушението, допуснато от КПУКИ и по отношение на констатираните нарушения по т. 2 и т. 4 от решението с тази разлика, че в случая е констатирано по едно нарушение в хипотеза на „продължено“ такова.

Разликата между „продължавано“ и продължено“ касае формите на изпълнителното деяние и съответно дали то се осъществява чрез действие или бездействие. Съгласно цитирания погоре труд на проф. С., - л. 337, „продълженото деяние“ има като форма на изпълнителна дейност винаги бездействие /по изключение действие и бездействия в съвкупност/. Касае се за неизвършването на определено действие в период от време или състояние на трайно бездействие за този период. При нарушенията по т. 2 и т. 4 на решението обаче, липсва такава форма на изпълнително деяние /продължено нарушение/. В случая се касае за 8 или съответно 20 деяния, осъществени чрез бездействие /неподаване на декларация/. Неподаването на декларация за всеки отделен случай е самостоятелно изпълнително деяние и проверката следва да се извърши за всяко поотделно с оглед наличието на всички елементи от обективна и субективна страна. В тази насока, посочването на период от време за „н“ броя изпълнителни деяние и третирането им като едно нарушение, продължено във времето, представлява съществено процесуално нарушение, основание за отмяна на обжалваното решение в тази част.

Нарушение в случая е и констатираното от съда разминаване между описаните в мотивната част на решението и описани чрез посочване на брой преписки в диспозитива на същото.

Ответникът по касационната жалба пледира за 42 броя нарушения, извършени от дееца и изписани в мотивната част на решението му – според броя преписки. От текста на същото обаче се установява, че като конфликт на интереси по чл. 8, изр. 2, пр. 2 ЗПУКИ е квалифицирано деяние за периода от 30.03.2011г. до 16.09.2011г. по 8 проекта. Разминаването представлява съществено процесуално нарушение. От една страна в контекста на гореказаното, касае се за самостоятелни изпълнителни деяния, всяко с конкретни елементи от фактическия състав от обективна и субективна страна, а не за едно продължавано такова. На следващо място, в мотивната част на решението са изброени деяния, които не са част от диспозитивното установяване, като въпреки това се внушава неправомерно поведение на дееца при извършването им, без да се съобразява дали спрямо тях не е изтекла давността по чл. 11 ЗАНН във връзка с чл. 81, ал. 3 НК /в редакцията към датата на извършването им/.

Предвид гореизложеното, касационната инстанция приема, че съдът неправилно е приложил закона.

В хода на производството пред КПУКИ са допуснати процесуални нарушения, които препятстват задължението на съда да разгледа спора по същество. Същите предвид тяхната същественост, са основание за отмяна на обжалваното решение на КПУКИ.

Предвид изхода на спора, на П. С. се дължат разноски за две инстанции в размер на 715лв.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, настоящият състав на Върховен административен съд

РЕШИ:

ОТМЕНЯ решение № 7244/28.11.2014 по адм. д. №8358/2014г. по описа на Административен съд София град, В. К. П.:

ОТМЕНЯ решение № РС- 266-13-060 от 17.07.2014г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси.

ОСЪЖДА Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси да заплати на П. К. С., ЕГН [ЕГН], [населено място], сумата от 715лв., представляващи разноски по делото.

Решението е окончателно.