чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Г. С. Г. от гр. С., подадена от неговия процесуален представител по пълномощно адвокат М. Д. О. срещу решение № 954 от 22.04.2013 г. по адм. дело № 1611/2012 г. на Административен съд – гр. Б. (в решението е допусната техническа грешка при изписването на годината в израза "по описа за ... година").

Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК срещу съдебно решение, което подлежи на касационно обжалване и е допустима. Разгледана по същество е неоснователна. І.

Между страните няма спор по фактите. Спорът между тях е правен и е:

1. по тълкуването и прилагането на правилото по чл. 54а, ал. 1, т. 3 от Кодекса за социално осигуряване (КСО), според което право на парично обезщетение за безработица имат лицата, които не упражняват трудова дейност, за която подлежат на задължително осигуряване по чл. 4 и

2. по обуславящия това тълкуване в процесния случай въпрос за пълен месец ли е бил осигурен общинският съветник Г. С. Г. за времето от 02.11.2011 г. до 18.06.2012 г. или само за дните, в които е участвал в заседанията на общинския съвет и на неговите комисии. ІІ.

По този спор страните са изразили диаметрално противоположни становища:

1. С решение № КПК-85 от 05.07.2012 г. директорът на Районно управление "Социално осигуряване" (РУСО) – гр. Б. е изразил следното становище: "По силата на чл. 4, ал. 1, т. 8 КСО лицата, упражняващи трудова дейност и получаващи доходи на изборни длъжности, подлежат на задължително осигуряване ... На същото основание и по същия ред се осигуряват и общинските съветници, тъй като, съгласно чл. 18 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) правоотношенията на тези лица възникват от избор. ... Г. С. Г. е избран за общински съветник в Общински съвет – Средец и е упражнявал дейност в това си качество от 02.11.2011 г. ... С изменението на чл. 34, ал. 1 от ЗМСМА, в сила от 24.02.2009 г., за изпълнение на задълженията си общинските съветници получават възнаграждение, чийто размер се определя с решение на общинския съвет. Видно от направената промяна в чл. 34, ал. 1 от ЗМСМА от 24.02.2009 г., общинските съветници получават възнаграждение за времето, през което изпълняват задълженията си като общински съветници, а не само за времето на участие в заседания. ... Следователно, общинските съветници подлежат на осигуряване през целия месец, а не само за дните на участие в заседания на общинския съвет."

2. Касационният жалбоподател е оспорил това становище и законосъобразността на основаното на него решение по чл. 117, ал. 3 КСО пред Бургаския административен съд. В подадената от него жалба е изразено следното становище по спорните въпроси:

"Не се спори, че осигуряването на общинските съветници се осъществява на осн. чл. 4, ал. 1, т. 8 от КСО – в качеството им на лица, упражняващи трудова дейност и получаващи доходи на изборни длъжности. Няма спор и за това, че към датата на постановяване на обжалваното пред директора на РУСО разпореждане жалбоподателят е упражнявал дейност като общински съветник. Неправилно е обаче становището, че същият подлежи на осигуряване през целия месец. Действително разпоредбата на чл. 34, ал. 1 от ЗМСМА дава възможност за определяне на възнаграждение на общинските съветници за изпълнение на задълженията им като общински съветници въобще, а не само за участието им в заседания. Определянето на възнаграждението обаче се извършва с решение на общинския съвет, взето с установеното от закона мнозинство ... Обстоятелството, че законът дава право на компетентния орган да определи възнаграждение за пълното време, през което общинският съветник упражнява своите задължения, не означава забрана това възнаграждение да се определи единствено за дните, в които съветникът участва в заседания ... Общинският съвет е определил възнаграждение на общинските съветници в О. С. за участието им в заседание и за участие в заседание на постоянните комисии през текущия месец, а не възнаграждение за изпълнението на задълженията им като общински съветници. Текстът се съдържа в ал. 2 на чл. 81 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Средец, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (приет с Решение № 3 от 02.12.2011 г., изм. с Решение № 32 от 22.12.2011 г. и Решение № 76 от 28.02.2012 г.). По тази причина, както е констатирал административният орган в оспорваното решение (стр. 2, абз. четвърти), Г. Г. е получавал възнаграждения само за дните, в които е участвал в заседания. ... Разпоредбата на чл. 4, ал. 1, т. 8 КСО обвързва извършването на трудовата дейност с получаването на възнаграждение. За времето, през което лицето е извършвало дейност като общински съветник, но не е получавало възнаграждение, не се дължат осигурителни вноски. Това време не се зачита за осигурителен стаж, тъй като, съгласно чл. 9, ал. 1, т. 3 КСО за осигурителен стаж се зачита времето, за което за лицата по чл. 4, ал. 1, т. 7 и 8 са внесени или дължими осигурителни вноски. Съгласно чл. 10, ал. 3 КСО "осигуряването се прекъсва през периодите, които не се зачитат за осигурителен стаж, независимо че дейността по чл. 4 не е прекратена". Обжалваното решение и оставеното с него в сила разпореждане са незаконосъобразни заради противоречието им с горецитираните норми."

3. В подкрепа на това становище процесуалният представител по пълномощно на жалбоподателя е представил преписи – извлечения от три решения на Общински съвет – Средец:

а) решение № 76 от 28.02.2012 г., протокол № 7, с което е изменен чл. 81, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Средец, неговите комисии и взаимодействието с общинска администрация, така: "Възнаграждението на общинския съветник в О. С. за участие в заседание и участие в заседание на постоянните комисии през текущия месец е в размер, равен на 60 % от средната брутна работна заплата в администрацията на община С. за последния месец от предходното тримесечие ... Решението влиза в сила от 02.12.2011 г."

б) решение № 200 от 25.07.2012 г., протокол № 13, с което е изменен същият чл. 81, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Средец, неговите комисии и взаимодействието с общинска администрация, така: "Възнаграждението на общинския съветник в О. С. за участието в заседание и участие в заседание на постоянните комисии през текущия месец е в размер, равен на 30 % от средната брутна работна заплата в администрацията на община С. за последния месец от предходното тримесечие ..."

в) решение № 219 от 29.08.2012 г., протокол № 14, с което в чл. 81 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Средец, неговите комисии и взаимодействието с общинска администрация, е създадена нова ал. 3 със следното съдържание: "Във връзка с работата му в общинския съвет на общинския съветник ежемесечно се предоставя сума в размер до 200 лв. за покриване на разноски, направени от общинския съветник във връзка с работата му в общинския съвет, като, но не само: пътни, разходи за телефон, организиране на приемни срещи с избиратели, обучения, квалификации, експертизи, проучвания и др. дейности, която сума се поема изцяло от бюджета на Общински съвет, считано от 01.07.2012 г."

4. С посоченото по-горе решение Бургаският административен съд е възприел изцяло изразеното от директора на РУСО становище и е отхвърлил жалбата на Г. С. Г. срещу решение № КПК-85 от 05.07.2012 г. и потвърденото с него разпореждане № 026-00-279-19 от 18.06.2012 г.

5. Касационната жалба повтаря доводите в жалбата срещу решение № КПК-85 от 05.07.2012 г. на директора на РУСО. Акцентира се на довода, че по аргумент от по-силното основание, щом законът дава право на общинския съвет да определи възнаграждение за пълното време, през което общинският съветник упражнява своите задължения, той не забранява общинският съвет да направи вместо това по-малкото, като определи възнаграждение единствено за дните, в които общинският съветник участва в заседания. Това по-малко е направил в процесния случай Общински съвет – Средец, като е приел с чл. 81, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Средец, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, че общинските съветници получават възнаграждения за своите участия в заседания на съвета и на неговите постоянни комисии, а не за своята цялостна дейност като общински съветници.

В случая позоваването на правилото "който е длъжен да извърши по-голямото, той има правото да върши по-малкото" е неудачно. На първо място, защото това правило е част от правен способ за преодоляване на празнини в правото – per аrgumentum a fortiori

, при който логическото правило се базира на разлика в обема на два съвпадащи случая, от които единият е нормативно уреден, а другият – неуреден. И на второ място, защото този правен способ за преодоляване на празнота в правото не може да бъде използван като правен механизъм за обосноваване на власт (правомощие) общински съвет да приеме подзаконов нормативен (административен) акт, който противоречи на императивна норма на закон.

Към касационната жалба е приложено отпечатано на принтер копие на Разяснение № 3-392 от 06.02.2012 г. относно реда за провеждане на осигуряването на общинските съветници, издадено от Националната агенция за приходите. Независимо, че в това копие буквите са с недопустима големина от гледна точка на комуникационната етика (Verdana – 16, която големина се възприема като вик, като крясък), процесуалният представител на касационния жалбоподател допълнително е маркирал със зелен текст-маркер следния пасаж: "... данните за осигурителния стаж и доход на общинските съветници, които се подават с декларация образец № 1, могат да бъдат за пълен месец или само за определени дни в осигуряване, в зависимост от това, дали възнаграждението, което им се плаща, е определено на база присъствените дни (участия в заседания) или е за цялостната им дейност през календарния месец". Вместо коментар, настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че е достатъчно да бъде цитирано продължението на маркирания пасаж, което е само две изречения: "Поради регламентираното в чл. 4, ал. 1, т. 8 от КСО обвързване на трудовата дейност с получаване на възнаграждение, осигуряването на посочените в тази точка лица възниква, когато са налице кумулативно и двете условия – упражняване на трудова дейност и получаване на доходи. Следователно, осигуряването на общинските съветници е според начина, по който се заплаща трудът им – месечно или на заседание."

С други думи – и разяснението от НАП, на което настоява процесуалният представител по пълномощно на касационния жалбоподател, също поставя като основен съществения въпрос: кой е трудът, за който общинските съветници в О. С. получават възнаграждение по чл. 34 ЗМСМА – цялостното изпълнение на техните задължения по чл. 36, ал. 1 ЗМСМА или само това по чл. 36, ал. 1, т. 1 ЗМСМА. ІІІ.

Една ретроспекция на правилата по чл. 34, ал. 1 и 2 ЗМСМА показва, че първоначално общинските съветници не са получавали възнаграждение за работата си като такива, а дори с § 17, т. 1 от Закона за изменение и допълнение на Закона за местното самоуправление и местната администрация (обн., ДВ, бр. 69 от 03.08.1999 г.) в чл. 34, ал. 1 е изменена така: "Общинският съветник не получава възнаграждение за дейността си като съветник."

През 2003 г. в деловодството на Народното събрание са внесени 6 законопроекта за изменение и допълнение на Закона за местното самоуправление и местната администрация (регистрационни номера: № 354-01-20 от 11.04.2003 г. с вносители С. С. и група народни представители, № 354-01-34 от 27.05.2003 г. с вносител народния представител Р. О., № 354-01-35 от 27.05.2003 г. с вносители М. Д. и група народни представители, № 354-01-41 от 06.06.2003 г. с вносители Е. М. и група народни представители, № 354-01-47 от 18.06.2003 г. с вносители А. М. и група народни представители и № 354-01-52 от 20.06.2003 г. с вносители В. Д. и група народни представители). В два от тях (№ 354-01-34 от 27.05.2003 г. с вносител народния представител Р. О. и № 354-01-35 от 27.05.2003 г. с вносители М. Д. и група народни представители) се съдържа предложение да бъде изменен чл. 34, ал. 1 така: "Общинският съветник получава възнаграждение за участието си в заседанията на общинския съвет и на неговите комисии."

Предложението е прието и с § 25, т. 1 от Закона за изменение и допълнение на Закона за местното самоуправление и местната администрация (обн., ДВ, бр. 69 от 05.08.2003 г.) ал. 1 и ал. 2 на чл. 34 са изменени така: (1) "Общинският съветник получава възнаграждение за участието си в заседанията на общинския съвет и на неговите комисии" и (2) "Размерът на възнаграждението на общинския съветник се определя с правилника по чл. 21, ал. 3" .

След повече от 5 години, в самия край на 2008 г., в деловодството на Народното събрание е внесен Проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за местното самоуправление и местната администрация (№ 854-01-158 от 09.12.2008 г.) с вносители И. Г. и група народни представители. Едно от предложенията е да бъде изменен чл. 34, което е одобрено и с § 2 на приетия тогава Закон за изменение и допълнение на Закона за местното самоуправление (обн., ДВ, бр. 14 от 20.02.2009 г.) в чл.

4 ал. 1 и 2 се изменят така: "(1) За изпълнение на задълженията си общинският съветник получава възнаграждение, чийто размер се определя с решение на общинския съвет, прието с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците и (2) Общият размер на възнаграждението на общинския съветник за един месец не може да надвишава 60 на сто, а в Столичната община и в общините с градове с районно деление - 70 на сто от средната брутна работна заплата в съответната общинска администрация за последния месец от предходното тримесечие."

Тази е редакцията на чл. 34, ал. 1 ЗМСМА и към датата, на която е било издадено потвърденото от директора на РУСО разпореждане № 026-00-279-19 от 18.06.2012 г. Нормата е императивна, а не диспозитивна, поради което правилникът по чл. 21, ал. 3 ЗМСМА не може да разпорежда друго. Когато постановление, правилник, наредба, инструкция или друг подзаконов нормативен акт противоречи на нормативен акт от по-висока степен, прилага се по-високият по степен акт – чл. 5, ал. 1 АПК. Поради това законосъобразно длъжностното лице по чл. 54ж КСО е приложило по-високия по степен акт, а той недвусмислено повелява, че общинският съветник получава възнаграждение за изпълнение на задълженията си, а не само за участията си в заседания на съвета и на неговите постоянни комисии. Впрочем, по делото не е представен заверен препис на чл. 81 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Средец, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация в редакцията му към датата на оспореното разпореждане, но сега ал. 1 на този чл. 81 е съобразена с чл. 34, ал. 1 ЗМСМА преди изменението й с § 120 от преходните и заключителни разпоредби на Закона за публичните финанси (обн., ДВ, бр. 15 от 15.02.2013 г.).

Справката от персоналния регистър (извадка на л. 107 и 108 от делото на БсАС) показва, че през месеците ноември и декември 2011 г. касационният жалбоподател е бил осигуряван върху доход 364, 77 лв., през месеците януари, февруари и март 2012 г. – върху месечен доход 355, 52 лв. и през месеците април, май и юни – върху 428 лв. Този доход несъмнено е формиран по правилото на чл. 34, ал. 2 ЗМСМА, според което общият размер на възнаграждението на общинския съветник не може да надвишава 60 на сто от средната брутна работна заплата в съответната общинска администрация за последния месец от предходното тримесечие. Това правило е действало до 21.05.2012 г., когато е влязло в сила изменението на максималния размер – от 60 на 30 на сто – направено с § 71 от преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за държавния служител (обн., ДВ, бр. 38 от 18.05.2012 г.), но същественото е, че и намаленият размер на възнаграждението се изплаща за цялостно изпълнение на задълженията на общинските съветници, а не само за участието им в заседания на съвета и на неговите постоянни комисии (чл. 34, ал. 1 ЗМСМА в редакцията й до 01.02.2013 г.). А щом като касационният жалбоподател като общински съветник е бил задължително осигурено лице по чл. 4, ал. 1, т. 8 КСО за всеки месец от процесния период, той няма право на парично обезщетение при безработица – чл. 54а, ал. 1, т. 3 КСО.

По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че изразеното от директора на РУСО становище по спорния между страните съществен въпрос - за пълен месец ли е осигуряван касационния жалбоподател като общински съветник за времето от м. ноември 2011 г. до м. юни 2012 г. или само за дните, в които е участвал в заседанията на общинския съвет и на неговите комисии – е законосъобразно и правилно е било възприето от Бургаския административен съд. Затова, като е отхвърлил жалбата на касационния жалбоподател срещу решението на директора на РУСО, този съд не е нарушил, а правилно е приложил материалния закон.

Бургаският административен съд напълно е съобразил и трайно установената по спорните между страните въпроси съдебна практика – освен в решението на ВАС-VІ, цитирано в мотивите на постановеното от Бургаския административен съд съд решение, тази практика може да се види и в:

а) реш. № 9942 от 23.07.2009 г. по адм. д. № 4013/2009 г. на ВАС-VI отд., според което: "Правилен е и изводът в решението, че общинските съветници изпълняват правомощията си и по този повод полагат труд през цялото време на мандата си, а не само при участието си в заседания на общинския съвет и неговите комисии. Неоснователен е релевираният в касационната жалба довод, според който общинските съветници, които не са осигурявани на друго основание, подлежат на задължително осигуряване само за дните на проведените заседания върху сумите на изплатените им възнаграждения, а за останалото време е налице "прекъсване на осигуряването". Неоснователно е и становището на касатора, че след като общинският съвет сам решава за начина на плащане на възнаграждения за положения труд от общинските съветници, то той сам решава и за начина на осигуряването им."

б) реш. № 3515 от 13.03.2013 г. по адм. д. № 242/2013 г. на ВАС-VI отд., според което: "Правилно съдът е отбелязал, че определянето на размера на възнаграждението на общинския съветник е в компетентността на общинския съвет, по регламентирания в

чл. 34, ал. 1 ЗМСМА

начин, но не и начинът на заплащането. Последният е определен със закон и не може да бъде променян с правилник, както това е направил ОбС – Д.М., въвеждайки заплащане на регистрираните като безработни общински съветници само за участие в заседания и комисии."

По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че касационната жалба е неоснователна, а оспореното с нея съдебно решение е правилно (законосъобразно и обосновано) и следва да бъде оставено в сила.

Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, шесто отделение,

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА

решение № 954 от 22.04.2013 г. по адм. дело № 1611/2012 г. на Административен съд – гр. Б..

РЕШЕНИЕТО не подлежи на обжалване.

Вярно с оригинала,

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

/п/ А. Е.

секретар:

ЧЛЕНОВЕ:

/п/ Г. Г./п/ А. А.

А.Е.