Производството е по реда чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на [фирма], представлявано от управителя Ц. Л. С., чрез адв. А. като процесуален представител, против решение № 3063 от 04.05.2015 г., постановено по адм. дело № 6323/2014 г. по описа на Административен съд София - град, с което е отхвърлена жалбата на дружеството с искане за обявяване на нищожността на заповед № ИК-705 от 04.06.1973
г. на председателя на ИК на СГНС. Излагат се доводи за неправилност на обжалваното решение, като постановено при допуснати съществени нарушения на материалния закон и съдопроизводствените правила, както и поради необоснованост. Прави се искане за отмяната му и за постановяване на друго, с което да се обяви нищожността на оспорения акт. Касационният жалбоподател претендира направените по делото разноски.
Ответникът - кметът на Столична община, чрез юрк. Щ. като процесуален представител, изразява становище за неоснователност на касационната жалба.
Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за правилност на обжалваното решение.
Върховният административен съд, състав на второ отделение, като обсъди доводите в касационната жалба и данните по делото, приема следното:
Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен. Разгледана по същество, е неоснователна.
С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на касационния жалбоподател с искане за обявяване нищожността на заповед № ИК-705 от 04.06.1973
г. на председателя на ИК на СГНС, с която са утвърдени новите граници на охранителните зони около язовир „Искър": строго охранителна зона „А" и санитарно-охранителна зона „Б" и е задължено [фирма] да затвърди новите граници на двете охранителни зони върху терена с ясно видими знаци в срок до 01.07.1973г. и съвместно с градския Х. да изготви правилник за санитарния режим в охранителните зони.
За да постанови този резултат, съдът е приел, че към датата на издаване на заповедта материално компетентен административен орган да определи границите на санитарно – охранителните зони на язовир „Искър” и поясите в тях, е председателят на ИК на СГНС съгласно § 225 от Правилник за приложение на Закон за планово изграждане на населените места (ППЗПИНМ отм. , Обосновал е извод, че като подписана от първия заместник председател на ИК на СГНС заповедта е валиден акт с оглед разпоредбата на чл. 64 от Закон за народните съвети (ЗНС - обн. ДВ.бр. 95/27.11.1951 г., отм. ДВ. бр. 77/17.09.1991г.). Позовал се е на решение на учредителната сесия на ИК на СГНС на заседанието от 02.07.1971 г., с което е разпределено ръководството на отрасловите и функционални органи на СГНС, като в правомощията на инж. П. К., подписал заповедта, са възложени функциите да ръководи и контролира дирекция „Архитектура и градоустройство”. Съдът е изложил съображения и относно доказателствената тежест за жалбоподателя, в хипотезата на изтекли срокове за съхранение на документите относно основните дейности в държавните и общински институции, да установи фактите и обстоятелствата, на които се позовава за неспазена процедура по упълномощаването на П. К. да представлява председателя на ИК на СГНС на 04.06.1973г., предвид твърдението, че не е разполагал с необходимата компетентност да издаде оспорената заповед. Направил е заключение, че липсата на доказателства в преписката за надлежно овластяване на първия зам. председател на ИК на СГНС да подписва актове по § 225 ППЗПИНМ не води до извод за липса на такова овластяване, вкл. в хипотезата на заместване на титуляра И. П.. Относно възражението за липса на графична част по т. 1 и т. 2 към заповедта и недостатъчно индивидуализиране на границите на охранителна зона „А" и зона „Б" на язовир „Искър" съдът се е позовал на мотивите на решение № 4752/13.04.2010 г. по адм. дело № 5246/2009 г. на ВАС, оставено в сила с решение № 14228/03.11.2011 г. по адм. дело № 16364/2010 г. на ВАС, петчленен състав, в което това възражение е прието за неоснователно и заповедта от 04.06.1973 г. е определена като действителен административен акт на посоченото основание. По тези съображения съдът е обосновал извод, че не са налице предпоставки за обявяване нищожността на административния акт поради липсата на допуснато нарушение по смисъла на чл. 146, т. 1 и т. 2 АПК. Обжалваното решение е правилно.
По делото е безспорно установено, че касационният жалбоподател е закупил с нотариален акт № 162/2004г. поземлен имот № 000608, местността „Дълга поляна", в землището на язовир Искър, Столична община, район „П." с площ от 5 261 кв. м., при описаните в него граници, както и че е признат за собственик на недвижим имот - „крайпътен обслужващ обект”, представляващ жилищно бунгало тип „А 1" с площ от 103.11 кв. м., разположено в същия имот. Няма спор, че с акт № 07726/18.05.2011г. имот, съставляващ „санитарно-охранителна зона пояс I" на язовир „Искър" с площ от 2 234.216 дка, е актуван като публична държавна собственост. В приложения списък на имотите, които попадат в обхвата на описания терен е посочен и този, собственост на жалбоподателя. Оспорената заповед е подписана със запетая. Установено е от заключението на съдебно-почерковата експертиза, че подписът за председател на ИК на СГНС в нея не е положен от изпълняващия функцията на председател към онзи момент И. Д. П., а от П. К. - първи заместник председател на ИК на СГНС.
Правилно съдът е отхвърлил като неоснователна жалбата с искане за прогласяване нищожност на заповедта. Не всяко нарушение има за правна последица нищожност, а само тежко нарушение на изискванията за законосъобразност.
Обосновано първоинстанционният съд е приел, че не са налице основания за прогласяване нищожност на акта. Направеният извод относно компетентността на издателя на заповедта се споделя от настоящия съдебен състав. Към датата на издаването й действа нормата на § 225 ППЗПИНМ (обн. ДВ, бр. 76/20.09.1960г.- отм. ДВ, бр. 62/7.08.1973г.), съгласно която границите на санитарно-охранителните зони, поясите в тях, както и условията, които трябва да се спазват във връзка със санитарната охрана на водоизточниците, се определят със заповед на председателя на изпълнителния комитет на окръжния народен съвет. Разпоредбите на § 8 и § 12 от Наредба за опазване на вододайните зони (обн. ДВ, бр. 14/ 1951г. - отм.
ДВ, бр. 24/1974 г.) сочат друг административен орган, който е компетентен да определи границите на санитарно-охранителните зони и поясите в тях - министърът на комуналното стопанство и благоустройството или натоварени от него длъжностни лица. С § 311 от ППЗПИНМ е отменен Правилник за водоснабдяване и канализация, въз основа на който е издадена Наредба за опазване на вододайните зони (НОВЗ), както и всички други разпоредби, които му противоречат или уреждат същите въпроси. В случая е налице уредба на същия въпрос досежно органа, който следва да определи границите на санитарно-охранителните зони около водоизточниците и затова нормите на наредбата, определящи друг компетентен орган, се считат изрично отменени по силата на § 311 от ППЗПИНМ, а не са в отношение на специални спрямо § 225 ППЗПИНМ, както поддържа касаторът. В допълнение следва да се посочи, че правилникът е издаден въз основа на закон - чл. 77 от Закон за планово изграждане на населените места и е по - нов подзаконов нормативен акт, поради което и на това основание приложението на НОВЗ е изключено относно компетентния да издаде заповед за определяне границите на санитарно-охранителните зони и поясите в тях орган. Материята относно обхвата на зоните не се урежда в ППЗПИНМ и затова наредбата в тази част намира приложение. Ето защо, компетентен да определи границите на санитарно-охранителните зони около водоизточниците към дадата на издаване на заповедта е председателят на ИК на СГНС съгласно § 225 ППЗПИНМ.
По делото е установено, че подписът в заповедта не е положен от председателя на ИК на СГНС И. П., а от първия заместник председател П. К.. Съдът не е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, като е изследвал въпроса от кого е подписана заповедта. Искане в тази насока е направено от процесуалния представител на ответника по делото. Изясняването на това обстоятелство е от съществено значение за преценката относно компетентността на издателя на акта. Настоящият състав не споделя аргументите на първоинстанционния съд, свързани с приложението на разпоредбата на чл. 64 ЗНС, предвид представеното по делото решение на учредителната сесия на ИК на СГНС на заседанието от 02.07.1971 г., съгласно което на П. К. са възложени функциите да ръководи и контролира дирекция „Архитектура и градоустройство”. Изводът, че сесията като специализиран орган на народния съвет може да натовари първия заместник председател с част от функциите на председателя със свое решение, е неправилен. С цитираната разпоредба от ЗНС се урежда разпределянето на ръководните функции по отношение на специализираните органи между заместник председателите и секретаря на ИК, извършено на сесия на Столичния градски народен съвет. Това разпределяне на функции по смисъла на чл. 64 ЗНС има предвид права и задължения на членовете на ИК на СГНС във връзка с осъществяването на дейността на съветите по този закон, свързани с организацията по контрол и ръководство на специализираните органи, но не представлява делегиране на права на председателя на неговия заместник. Такава делегация не е предвидена и в разпоредбата на § 225 ППЗПИНМ. Заместник председателят на ИК на СГНС е допустимо да издаде заповед за определяне границите на санитарно-охранителните зони около язовир "Искър" в хипотезата на заместване. Правилно административният съд е възложил в тежест на ответника Столична община да представи доказателства за компетентността на органа, издал оспорения акт съгласно чл. 170, ал. 1 АПК. В изпълнение на дадените от съда указания ответникът е посочил, че срокът за съхранението им е изтекъл. Според чл. 10, б."а" от Указ № 515/10.10.1951г. за Държавния архивен фонд на НРБ срокът за съхранение на документалните материали, чието производство е завършено, е 10 години. Съгласно чл. 10, ал. 4, т. 1 от Закон за държавния архивен фонд (обн. ДВ, бр. 54/1974 г. - отм. ДВ, бр. 57/2007 г.) приключените документи в деловодството на окръжните учреждения се пазят 10 години. След изтичането на този срок се назначава комисия, която дава заключение кои документи да се запазят и предадат в държавния архив и кои да се унищожат. Обосновано съдът е приел, че в конкретния случай предвиденият 10 - годишен срок за съхранение на преписката е изтекъл през 1983 г., поради което Столична община не би могла да представи доказателства за надлежно оправомощаване на първия заместник председател на ИК на СГНС от председателя за издаване на заповед по § 225 ППЗПИНМ. Обстоятелството, че в писмо №636/18.10.2010 г. на Териториален архив - С. е посочено, че при извършена справка в архивния фонд на СГНС не е установено да са представени за съхранение документи за проведена процедура по упълномощаване на П. К. да изпълнява функциите на председател през 1973 г., не може да обоснове заключение за липса на компетентност към датата на издаване на заповедта. Макар съдът неправилно да е приел, че в хипотезата на изтекъл срок за съхранение на документите, в тежест на жалбоподателя е да установи твърдените от него нарушения в процедурата и липса на овластяване от страна на председателя на ИК на СГНС, то това не се се отразява на крайния правен извод за валидност на оспорената заповед. В случая ответникът не може да бъде санкциониран с последиците от непредставянето на доказателства за надлежно оправомощаване на първия заместник председател на ИК на СГНС да подпише акта в условията на заместване поради наличието на обективни пречки - изтекъл срок за съхранение на документите по преписката. При тези данни не може да се направи категоричен извод, че подписалият заповедта П. К. е действал без правомощия за това.
Не е налице и порок във формата на административния акт, който да обоснове нищожност. Издаден е в писмена форма, поради което не е допуснато нарушение, което да се отрази върху действителността му. Неоснователно е касационното оплакване за липса на мотиви в съдебното решение по всички наведени в първоначалнатата жалба възражения, тъй като има изложени аргументирани съображения, релевантни за правилното решаване на спора. Възраженията на касационния жалбоподател, свързани с нарушения във формата на акта поради неизлагане на фактически и правни основания всъщност представляват доводи, които приоритетно сочат на основание за унищожаемост, водещо до отмяна на заповедта. Подаването на жалбата в хипотезата на чл. 149, ал. 5 АПК ограничава предмета на съдебния контрол единствено до проверка на неговата действителност, която не включва пороците, обосноваващи унищожаемост.
По повод доводите на жалбоподателя за липса на графична част по т. 1 и т. 2 от заповедта и недостатъчно индивидуализиране на границите на зона „А" и зона „Б" на язовир „Искър" съдът е съобразил мотивите на решението по адм. дело № 5246/2009 г. на ВАС, оставено в сила с решение № 14228/03.11.2011 г. по адм. дело № 16364/2010 г. на ВАС, петчленен състав. Това основание за нищожност на заповедта е изследвано и обсъдено в посочените съдебни актове и правилно е прието за неоснователно. Първоинстанционният съд е изложил подробни съображения, които се споделят от настоящия състав. В случая има валидно изразена воля на компетентен орган и в писмена форма. Правните изводи за липса на пороци, които да обосновават нищожност на заповедта, са обосновани и в съответствие с материалния закон.
По изложените съображения обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно, поради което следва да бъде оставено в сила. Предвид изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предл.
1 АПК, Върховният административен съд, второ отделение РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА решение № 3063 от 04.05.2015 г., постановено по адм. дело № 6323/2014 г. по описа на Административен съд София - град. Решението е окончателно.
Особено мнение: