Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на осемнадесети април две хиляди и двадесет и втора година в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ: Т. В. ЧЛЕНОВЕ: МИРОСЛАВА Г. Р. при секретар М. Ц. и с участието на прокурора Н. Х. изслуша докладваното от председателя Т. В. по административно дело № 1514 / 2022 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на О. Б. представлявана от кмета, против решение №2022 от 23.11.2021 г. по адм. д. №154/2021 г. на Административен съд - Благоевград, с което съдът е отхвърлил жалбата на общината срещу решение №РД-02-36-136/22.01.2021 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж 2014-2020" (ОПРР) за отказ от верификация и плащане на разходи по сключен договор за безвъзмездна финансова помощ. Касаторът релевира оплаквания за неправилност на съдебния акт поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Според касационния жалбоподател съдът не е установил и не е обсъдил релевантните за спора факти и обстоятелства в тяхната взаимовръзка и пълнота; не е изложил никакви собствени мотиви, а се е позовал на приетото от административния орган и заключението на назначеното по делото вещо лице, без да го обсъди с останалите доказателства; формирал е крайния си извод, без да подложи на задълбочен правен анализ посочените от органа в издадения акт фактически и правни основания. Иска отмяна на решението. Претендира разноски за защита от юрисконсулт.

Ответникът ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж 2014-2020", чрез пълномощник, оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното:

Първоинстанционният съд е установил, че между страните е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по процедура "Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020", проектно предложение "Обновяване и модернизация на образователната инфраструктура в град Благоевград". В изпълнение на договора О. Б. е провела открити процедури за възлагане на обществени поръчки за конкретни учебни заведения в гр. Благоевград с предмети "инженеринг" и "извършване на строително-ремонтни работи (СМР)" и е сключил договори за определени позиции съответно с "Тийм инженеринг" ЕООД, "Стилстрой-М" ООД и "Растер-Юг" ООД.

На 11.06.2020 г. чрез системата ИСУН 2020 бенефициерът е подал искане за междинно плащане по административния договор, с приложен междинен технически и финансов отчет. Управляващият орган е извършил проверка за изпълнение на отчетените дейности.

С оспореното решение №РД-02-36-136/22.01.2021 г. ръководителят на УО е отказал да извърши верификация на разходи, описани в 7 точки. В мотивите си органът е приел по отношение на отчетените разходи по бюджетно перо II "Разходи за СМР", бюджетен ред 3 "Разходи за строителни и монтажни работи", за всеки един от сключените договори с изпълнителите за посочени конкретни обекти от образователната общинска инфраструктура, следното:

1/ по договор с изпълнител "Т. И. ЕООД с предмет „Ремонт на сградата на Пето СУ „Г. И. органът е установил, че за част от позициите в представения към отчетната документация протокол за приемане на извършени СМР от 08.11.2019 г. е актувано като изпълнено количество ремонтни дейности над допустимите 15%, описани подробно в доклада от проверката.

2/ по договора с изпълнител "Стилстрой-М"ООД с предмет "Ремонт на сградата на НХГ „Св. Св. Кирил и Методий" също е посочил, че за част от позициите в представения протокол за приемане на извършени СМР от 30.10.2019 г. е актувано като изпълнено количество над допустимите 15%, с описани в доклада от проверката позиции.

3/ по сключения договор със същия изпълнител за същия обект органът е констатирал, че в представения протокол бенефициерът е отчел и количества СМР с установени разлики спрямо заложената по договора с изпълнителя количествено-стойностна сметка. Тази разлика е изчислена между общата стойност на количествените надвишения до 15% от първоначално определените количества от КСС с общата стойност на количествените намаления до 15%, която не може да бъде компенсирана.

4/ по сключен договор с изпълнител "Растер Юг" ООД за ремонт на сградата на Трето ОУ „Д. Т. и дворното пространство към нея е установил, че за част от позициите в представения протокол за приемане на извършени СМР от 09.01.2020 г. е актувано като изпълнено количество над допустимите 15%, като са посочени конкретни дейности и разходи.

5/ по договора със същия изпълнител и същия предмет, в представения протокол за приемане на извършени СМР бенефициерът е отчел и количества СМР с установени разлики спрямо заложената по договора с изпълнителя количествено-стойностна сметка. Тази разлика е изчислена между общата стойност на количествените надвишения до 15% от първоначално определените количества от КСС с общата стойност на количествените намаления до 15%, която не се компенсира.

6/ по договора с изпълнител "Стилстрой-М" ООД с предмет "Ремонт на сградата на НХГ „Св. Св. Кирил и Методий" органът е посочил, че са актувани като изпълнени две позиции: - "Устройства за достъп в сградата за лица с увреждания"; - "Устройства за достъп в сградата за лица с увреждания до съответния етаж", но при извършената проверка е установил, че изпълнението е за две еднакви устройства за достъп в сградата за лица с увреждания, но на различни цени, без обосновка от страна на възложителя или изпълнителя.

7/ органът е констатирал, че във връзка с проверката на проведената обществена поръчка, по която е сключен договорът от 12.11.2018 г. с изпълнител "Т. И. ЕООД с предмет "Ремонт на сградата на Пето СУ "Г. И. , е регистриран сигнал за нередност и на 19.01.2021 г. започнала процедура за определяне на финансова корекция.

Разходите, описани подробно в т. 1 - 6 от акта, органът е отказал да верифицира поради липса на условията по чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ. Разходът, посочен в т. 7 от акта, е отказал на основание чл. 64, ал. 1 във вр. с чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ.

Първоинстанционният съд е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в писмена форма и е мотивиран от фактическа и правна страна. По съответствието на решението с материалноправните разпоредби съдът е приел, че изложените от органа фактически установявания са доказани както по основание, така и по размер, като общо се е позовал на заключение на приетата по делото съдебна експертиза. Съдът бланкетно е приел за безспорно установени фактическите констатации на органа и е извел извод, че отказът е законосъобразен на посочените в акта правни основания по чл. 57, ал. 1, т. 3 и 4 ЗУСЕСИФ. Приел е, че разходите са направени в противоречие с Общите условия към сключения административен договор, посочените от органа Методически указания, ПМС №189/ 2016 г. за определяне на националните правила за допустимост на разходите и Наредба Н-3/ 2016 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество(отм. ДВ, бр.44 от 29.05.2018 г.). Изпълнено е и основанието по чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ.

Обжалваното решение съдържа лаконични мотиви, въз основа на които съдът е формирал крайния си правен извод. Правилността на този извод е предмет на настоящата касационна проверка.

Съгласно чл. 59 ЗУСЕСИФ националните правила и детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период се определят с нормативен акт на Министерския съвет. За всяка процедура по програма по чл. 3, ал. 2 се определят: 1. допустимите категории разходи и максималните размери на разходите, ако има такива; 2. методът, приложим за определянето на разходите, и условията за изплащане на безвъзмездната финансова помощ и възстановимата помощ, когато за тях се прилагат формите по чл. 55, ал. 1, т. 2 - 4 ЗУСЕСИФ; 3. при проекти, които генерират приходи - методът, по който нетните приходи се приспадат от разходите за проекта; 4. специфичните условия, на които да отговорят разходите, за да се третират като допустими, включително условията, при които проектът се смята за осъществен извън програмния район. За допустимостта на разходите е необходимо те да бъдат заложени като разход в проектното предложение, да са направени в срока съобразно графика на дейностите и да са необходими за постигане на поставените цели. По направено искане за плащане разходите се верифицират въз основа на документите по чл. 60, ал. 3 ЗУСЕСИФ, представени от бенефициера, чрез извършване на управленски проверки.

В конкретната процедура е извършена документална проверка на разходооправдателни документи и на място. Ръководителят на УО е приел за недопустими разходи общо от 134 088,55 лв., описани в седем точки, с мотив, че не подлежат на верификация на посочените в акта основания.

Настоящият касационен състав приема за правилен първоинстанционния извод, че актът е издаден от компетентен орган, в изискуема писмена форма и е мотивиран от фактическа и правна страна, съдържа фактически установявания и правни основания, въз основа на които органът е формирал властническото си волеизявление.

Верифицирането на разходи е признаването им от органа за допустими по смисъла на чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Според органа направените по проекта разходи са недопустими, тъй като не са изпълнени условията по чл. 57, ал. 1, т. 3 и 4 ЗУСЕСИФ - разходите да са за реално доставени продукти, извършени услуги и строителни дейности и разходите да са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство.

Националните правила за допустимите разходи са в ЗУСЕСИФ, Постановление №189 на Министерския съвет от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 – 2020 г. (ПМС №189), а с оглед на чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ правилата за допустими разходи се съдържат и в Насоките за кандидатстване по процедурата за директно предоставяне "Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020", включващи и О. Б. като бенефициер, и други актове по процедурата. В т. 5.4.8 "Допустими и недопустими разходи", т.5.4.8.1 "Допустими разходи" в Насоките са изброени релевантните нормативни актове и са регламентирани девет принципни изисквания към разходите - да са за дейности, определени от Управляващия орган; да са допустими по съответния приоритет; да са включени в договора; изборът на изпълнител да е в съответствие със закона; за тях да е налична адекватна одитна следа; да са отразени в счетоводната и данъчна документация; да са за реално предоставени стоки и услуги; да са съобразени с правилата за държавните помощи; да са в съответствие с принципа на добро финансово управление. В т. 5.4.8.2 "Недопустими разходи" са определени и разходи, които не са посочени като допустими по настоящата процедура. В чл. 23 от Административния договор са регламентирани изискванията към допустимите разходи за строително-монтажни работи. Едно от приложенията на договора са Общите условия. В раздел XIV от Общите условия "Плащания" са въведени изисквания за допустимост на разходите - чл. 84.

Относими в конкретния случай са фактите дали спорните дейности са включени в техническата документация и одобрения проект, дали представляват допустим разход и дали отговарят на Насоките за кандидатстване и другите приложими актове в процедурата. За изясняването на конкретните релевантни факти първоинстанционният съд не е направил подробен и задълбочен фактически и правен анализ за всяка от дейностите, описани в акта, за всеки от обектите. Не е отговорил на релевантния въпрос дали са изпълнени нови позиции в КСС, в какво се състои изпълнението/неизпълнението, дали и при какви условия е заложено в Насоките, ПМС №189 и посочените от органа Методически указания за изпълнение на договори за предоставяне на БФП по ОПРР признаване на разходите за допустими; дали е допуснато нормативно нарушение с извършената от бенефициера компенсация на допустими количествени завишения с извършени допустими количествени намаления. Съдът, след като е посочил относимите нормативни актове, след като се е позовал на общи положения, приети в съдебната практика, е формирал извод, че фактическите констатации са безспорни между страните. Бланкетно се е позовал на заключение на вещо лице по делото, към което са поставени два въпроса за проверка и изчисление, без да е обсъдил релевантните факти в тяхната пълнота и съвкупност, без да ги подложи на обстоен анализ и без да провери конкретните възражения на жалбоподателя. Също така не е изложил никакви мотиви във връзка с твърденията на органа за допуснато нарушение на Методическите указания за изпълнение на договори за предоставяне на БФП по ОПРР, при съобразяване характера на този акт, доколкото Методически указания имат за цел да предоставят на бенефициентите синтезирана и систематизирана информация относно конкретните дейности, които трябва да бъдат изпълнени, за да се осигури ефективно техническо и финансово управление на бюджетната линия/ договора/ заповедта за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ.

Бенефициерът твърди, че спорните разходи са допустими, тъй като извършените и отчетени количества и видове СМР са възникнали в хода на изпълнението и са били необходими с оглед цялостното и качествено изпълнение. По делото съдът не е изследвал и анализирал дали посочените в акта допълнителни СМР са били необходими; дали извършената компенсация е допустима в рамките на изпълнение на административния договор или само за изпълнението на конкретен обект. Действително, всички описани дейности са част от строително-монтажните работи, но дали това води до задължение на УО за верификация на разходите за тях - признаването им като разход на средства от европейското финансиране, съдът не е изследвал. Съдът не се е мотивирал защо приема, че фактическите основания на отказа за верификация на всяка от сумите съответстват на приетото от органа правно основание.

Предвид изложеното изводът на първоинстанционния съд за законосъобразност на административния акт, тъй като конкретни фактически установявания са доказани и кореспондират с посочената от органа правна квалификация, е неправилен. Решението следва да бъде отменено, а делото - върнато за ново разглеждане, при което съдът трябва да извърши проверка дали посочените от органа фактически основания се установяват от доказателствата по делото и дали съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на приетата от органа за нарушена правната норма, като подробно се мотивира. Извършването на такава проверка за първи път в касационното производство е недопустима.

С оглед изхода на спора въпросът за съдебните разноски следва да бъде решен при новото произнасяне на Административен съд - Благоевград на основание чл. 226, ал. 3 АПК.

Воден от горното, Върховният административен съд

РЕШИ:

ОТМЕНЯ решение №2022 от 23.11.2021 г. по адм. д. №154/2021 г. на Административен съд - Благоевград и ВРЪЩА делото на друг състав на същия съд за ново разглеждане при съобразяване с дадените в обстоятелствената част на решението задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

/п/ ТАНЯ ВАЧЕВА

секретар:

ЧЛЕНОВЕ:

/п/ М. Г. п/ ЮЛИЯ РАЕВА