Върховният административен съд на Р. Б. - Трето отделение, в съдебно заседание на девети май две хиляди и двадесет и втора година в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ: И. Р. ЧЛЕНОВЕ: ТАНЯ КУ. Л. при секретар Г. Л. и с участието на прокурора М. Т. изслуша докладваното от председателя И. Р. по административно дело № 2046 / 2022 г.
Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по касационен протест на М. С. – прокурор в Окръжна прокуратура – гр. Кюстендил, против решение № 14/20.01.2022 г., постановено по адм. д. № 369/2021 г. по описа на Административния съд - Кюстендил. В касационния протест се твърди необоснованост и неправилност на решението като постановено при неправилно приложение на материалния закон и нарушение на процесуалните правила, касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяна на решението и решаване на делото по същество.
Ответникът в касационното производство – Общински съвет – Бобов дол, не изразява становище по касационния протест.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационния протест.
Върховният административен съд намира, че касационния протест е подаден от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустим. Разгледан по същество, касационния протест е частично основателен.
Производството пред Административен съд - Кюстендил се е развило по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Кюстендил, с оспорване разпоредбите на чл. 17, ал.1, т.3, чл. 19, т. 1, чл. 21, чл. 22, чл. 66, ал. 1 и ал. 3 от Правилник за организация и дейността на общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Бобов дол /наричан по-долу Правилника/, приет с Решение № 85 от Протокол № 5/04.05.2018 г., изменен Решение № 192 от Протокол № 9/ 27.09.2018 изменен с Решение № 117 от Протокол № 6/25.06.2020, изменен с Решение № 194 от Протокол № 11/ 27.10. 2020 г. на Общински съвет – Бобов дол, като оспорваните разпоредби не са предмет на изменение на Правилника.
Съдът е посочил, че решението, с което е приет Правилникът за организация и дейността на общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Бобов дол е взето при спазване на административнопроизводствените правила и Правилника е публикуван на официалната интернет страница на О. Б. дол, с което е изпълнено изискването на разпоредбата на чл. 78, ал. 3 от АПК.
С протестираното решение е отхвърлено оспорването с протест срещу разпоредбите чл. 17, ал.1, т.3, чл. 19, т. 1, чл. 21, чл. 22, чл. 66, ал. 1 и ал. 3 от Правилника. Първоинстанционният съд е възприел тезата, че няма законова забрана с правилник приет на основание чл. 21, ал.3 от ЗМСМА да се учреди орган с наименование „Председателски съвет“ и да се учреди неговия състав и функции, тъй като изрично с чл. 21, ал. 1, т. 1 от същия закон, е дадено право на общинския съвет да създава постоянни и временни комисии и да избира техните членове, което по аналогия обосновава извод за наличие на правна възможност за създаване и на други структурни звена на общинския съвет, необходими за осъществяване и подобряване на неговата дейност.
Първоинстанционният съд при анализ на възложените правомощия на Председателския съвет с оспорените разпоредби (чл. 21, чл. 22, ал. 2, чл. 66, ал. 1 и ал. 3) е приел, че същия е учреден като орган с помощни и консултативни функции, без да се изземат функции на други органи и структурни звена и е констатирал сходство с Председателския съвет на Народното събрание по чл. 9, ал. 2 от Правилник за организация и дейността на Народното събрание. Възприел е, че дейността на Председателския съвет при Общински съвет – Бобов дол, свързана с разработване на проект за дневен ред на заседанията на общинския съвет, включително разглеждане и преценка за включване в дневния ред на постъпили от граждани питания и предложения е насочена към подпомагане на Председателя при изпълнение на правомощията му по чл. 25, ал. 2 ЗМСМА, без да се отнемат ръководните му функции по отношение на тази дейност.
По отношение на разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 2, във връзка с дейността на Председателския съвет за провеждане на политически консултации, е прието от решаващия съдебен състав като подпомагащо дейността на председателя по подготовка и ръководство на заседанията на общинския съвет. Правомощията по чл. 21, ал.1, т. 4 от Правилника относно разглеждане на постъпили сигнали, жалби и предложения по обществено значими въпроси, които са пряко свързани с функциите на постоянните комисии по чл. 49, ал. 1 ЗМСМА и председателските по чл. 25, т. 4 ЗМСМА, първоинстанционния съд е стигнал до извода, че няма дублиране на дейността на Председателския съвет и останалите самостоятелни звена в структурата на общинската администрация, като е прието че правомощията на Председателския съвет са изцяло технически и с цел подпомагане на общинския съвет.
Като общ извод съдът е приел, че не е налице подържаното в протеста твърдение за противоречие на протестираните разпоредби от Правилника с материално правни норми от по - висок ранг, като отменително основание по чл. 146, т. 4 от АПК.
Обжалваното решение е валидно, допустимо, но частично неправилно.
Настоящата касационна инстанция споделя мотивите на административния съд за законосъобразност на нормите на чл. 17, ал. 1, т. 3, чл. 19, т. 1, чл. 21, т.1, чл. 22, ал. 1, ал. 2, т.1 и т. 2 и чл. 66, ал. 1 от Правилника.
Създаването на "Председателски съвет" не може да се приема за незаконосъобразно, само защото не е предвидено в ЗМСМА съществуването на такъв съвет. Законодателят е дал възможност общинския съвет да създава постоянни и временни комисии и да избира техните членове (чл. 21 ал. 1, т. 1 ЗМСМА), като Председателския съвет безспорно може да бъде приравнен на тях, тъй като той представлява помощна структура на нормативно установен орган, каквито са и комисиите. Съществен въпрос е какви функциите и правомощията, са предоставени на този „орган“ и дали тези функции не принадлежат на друг орган, съгласно предвижданията на нормативен акт от по-висока степен. Разпоредбата на чл. 21, ал. 3 ЗМСМА определя кръга на въпросите, които могат да бъдат уредени с правилника на общинския съвет, като изрично посочва, че те се отнасят до "... организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация".
С оглед горното следва да се прави изолирана преценка на всяка оспорена норма от Правилника за възложените функции на Председателския съвет и да се преценява противоречи ли тя на нормативен акт от по-висока степен.
Оспорените разпоредби на чл. 17, ал. 1, т. 3, чл. 19, т. 1, чл. 22, ал. 1 от Правилника уреждат, че Председателския съвет се формира от председателя на общинския съвет, заместник – председателя и председателите на групи. Нормите уреждащи състава не са незаконосъобразни и няма законова пречка норми от правилника да уреждат участието на председателя и заместник – председателя в Председателския съвет, доколкото последните имат само помощни функции в дейността на съвета. С конкретните разпоредби не са предвидени управленски и разпоредителни правомощия, които да противоречат на нормативен акт от по-висок ранг и да влекат след себе си отмяна.
С разпоредбите на чл. 21, т. 1 и чл. 22, ал. 2, т. 1 и т. 2 се предвижда Председателския съвет да разработва проект за дневен ред на заседанията, съгласно приетия план за работата на общинския съвет и провеждане на консултации във връзка с дейността на Общинския съвет. Също в оспорената разпоредба на чл. 66, ал. 1 от Правилника се предвижда председателя, подпомаган от Председателския съвет да подготвя проект за дневен ред най-рано 10 дни преди предстоящо заседание. Посочените разпоредби не противоречат на нормативен акт от по-висока степен и предвидени функциите на Председателския съвет го обуславят като помощна и консултативна структура. По своята същност предвидените функции са спомагателни, а не разпоредителни, като не са предоставени права за взимане на решения и не излизат извън пределите на компетентността му
В тази му част решението на административния съд е правилно и касационната инстанция споделя изводите и мотивите на административния съд в съответствие с чл. 221, ал. 2 от АПК.
Настоящият касационен състав намира решението за неправилно в останалата му част, с която е отхвърлен протеста във връзка с атакуваните чл. 21, т. 2, т. 3, т. 4, чл. 22, ал. 2, т. 3 и чл. 66, ал. 3 от Правилника. Настоящата касационна инстанция намира посочените разпоредби за незаконосъобразни, на основание чл. 146, т. 4 от АПК, като противоречащи с материални норми на Закон за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), нормативен акт от по-висок ранг, съгласно следните съображения:
Разпоредбите на чл. 21, т. 2 и т. 3 от Правилника, а именно за провеждане от страна на Председателския съвет на политически консултации във връзка с дейността на Общинския съвет и за предлагане състава на делегации за международни контакти за одобрение от Общинския съвет изземват функциите и правата на други органи, което е предвидено в ЗМСМА, който както бе посочено е нормативен акт с по-висок ранг.
С чл. 21, т. 4, чл. 22, т. 3 на Председателския съвет се възлагат функции по разглеждане на постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани по обществено значими въпроси на общината. С описаната формулировка на Председателския съвет са предоставени права, които съгласно ЗМСМА са делегирани на други органи на местното самоуправление и чрез възлагането им на Председателския съвет се реализира именно забраната за ограничаване и изземане на права на други органи и лица, предвидени със закон.
С протестираната разпоредба на чл. 66, ал. 3 от Правилника отново е предоставено правото за разглеждане на постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани, като е делегирано правомощие на Председателския съвет да включва в дневния ред онези от тях, които са по обществено значими въпроси. Възложените правомощия имат разпоредителен характер и излизат извън компетентността на една помощна структура. Съсредоточаването на правото на вземане на решения, в случая кое искане да бъде включено в дневния ред, в правната сфера на Председателския съвет прави нормата на Правилника противоречаща на акт от по-висока степен, в случая ЗМСМА.
По изложените съображения решението на Административен съд Кюстендил в частта, с която се отхвърля оспорването с протест на прокурор при Окръжна прокуратура Кюстендил срещу нормите чл. 21, т. 2, т. 3, т. 4, чл. 22, ал. 2, т. 3 и чл. 66, ал. 1 и ал. 3 от Правилник за организация и дейността на общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Бобов дол, приет с Решение № 85 от Протокол № 5/04.05.2018 г., изменен Решение № 192 от Протокол № 9/ 27.09.2018 изменен с Решение № 117 от Протокол № 6/25.06.2020, изменен с Решение № 194 от Протокол № 11/ 27.10. 2020 г., на Общински съвет – Бобов дол следва да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което оспорените разпоредби на правилника бъдат отменени като незаконосъобразни.
Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд.
РЕШИ:
ОТМЕНЯ решение № 14/20.01.2022 г., постановено по адм. д. № 369/2021 г. по описа на Административния съд - Кюстендил В ЧАСТТА, с която е отхвърлено оспорването с протест на прокурор при Окръжна прокуратура Кюстендил срещу нормите чл. 21, т. 2, т. 3, т. 4, чл. 22, ал. 2, т. 3 и чл. 66, ал.1 и ал. 3 от Правилник за организация и дейността на общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Бобов дол, приет с Решение № 85 от Протокол № 5/04.05.2018 г., изменен Решение № 192 от Протокол № 9/ 27.09.2018 изменен с Решение № 117 от Протокол № 6/25.06.2020, изменен с Решение № 194 от Протокол № 11/ 27.10. 2020 г., на Общински съвет – Бобов дол и и вместо него ПОСТАНОВЯВА:
ОТМЕНЯ като незаконосъобразни разпоредбите на чл. 21, т. 2, т. 3, т. 4, чл. 22, ал. 2, т. 3 и чл. 66, ал.1 и ал. 3 от Правилник за организация и дейността на общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Бобов дол, приет с Решение № 85 от Протокол № 5/04.05.2018 г., изменен Решение № 192 от Протокол № 9/ 27.09.2018 изменен с Решение № 117 от Протокол № 6/25.06.2020, изменен с Решение № 194 от Протокол № 11/ 27.10. 2020 г., на Общински съвет - Бобов дол.
ОСТАВЯ В СИЛА № 14/20.01.2022 г., постановено по адм. д. № 369/2021 г. по описа на Административния съд - Кюстендил В ОСТАНАЛАТА МУ ЧАСТ.
Решението е окончателно.
Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ ИВАН РАДЕНКОВ
секретар:
ЧЛЕНОВЕ:
/п/ Т. К. п/ РУМЯНА ЛИЛОВА