Върховният административен съд на Р. Б. - Пето отделение, в съдебно заседание на четиринадесети септември две хиляди и двадесет и втора година в състав: Председател: Д. Д. Членове: ЕМАНОИЛ М. Д. при секретар М. Д. и с участието на прокурора А. Г. изслуша докладваното от председателя Д. Д. по административно дело № 2140 / 2022 г.
Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 165, ал. 6 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР).
Образувано е по касационна жалба на С. Б., подадена чрез процесуален представител против решение № 7911 от 29.12.2021 г., постановено по адм. д. № 5080/2021 г. на Административен съд София - град (АССГ), с което е отхвърлена жалбата му срещу заповед с рег. № 8121К-6571/21.05.2021 г. на министъра на вътрешните работи, с която жалбоподателят временно е преназначен на ръководна длъжност. В жалбата се твърди, че съдебното решение е постановено в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на процесуалните правила и при необоснованост. Иска се отмяна на съдебното решение и на административния акт.
Ответната страна – министърът на вътрешните работи оспорва жалбата като неоснователна и прави искане за оставяне в сила на оспорваното решение.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба.
Върховният административен съд, състав на пето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба, наведените в нея отменителни основания както и валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, приема за установено от фактическа и правна страна следното:
Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна, срещу съдебен акт, който подлежи на инстанционен контрол, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна.
Предмет на съдебен контрол пред Административен съд София - град е била заповед с рег. № 8121К-6571/21.05.2021 г. на министъра на вътрешните работи, с която С. Б. - директор на Дирекция „Вътрешна сигурност“ - МВР временно е преназначен на ръководна длъжност директор - старши комисар в „Звено за подпомагане на министъра по чл. 33, т. 1 от ЗМВР към „Ръководството на МВР“, за срок от 3 месеца.
За да постанови решението си, първоинстанционният съд е установил следната фактическа обстановка:
Със заповед № К-7609/25.06.2010 г., на министъра на вътрешните работи е утвърден щат на Ръководството на МВР, като тази заповед е изменена със следните заповеди: - заповед № 8121к-6489 от 18.05.2021 г., като съгласно т. 1 от заповедта за изменението в щата на Ръководството на МВР са включени 6 щатни бройки за държавни служители с висше образование, както следва: „Звено за подпомагане на министъра по чл. 33, т. 1 от ЗМВР“, в което са създадени длъжностите директор II степен, старши комисар, магистър (ППП), ДСВО - 3 бр.; директор III степен, старши комисар, магистър (ППП), ДСВО - 3 бр. - заповед № 8121к-6490 от 18.05.2021 г. е изменена отново в т. 1 от, като е включена 1 щатна длъжност към „Звено за подпомагане на министъра по чл. 33, т. 1 от ЗМВР“ - директор, главен комисар, магистър (ППП), ДСВО.
С докладна записка рег. № 8121р-8373 от 21.05.2021 г. е предложено на министъра на вътрешните работи временното преназначаване на старши комисар С. Б. - директор на Дирекция „Вътрешна сигурност“ - МВР на длъжност директор в „Звено за подпомагане на министъра по чл. 33, т. 1 от ЗМВР“ към Ръководството на МВР за срок от три месеца. Според мотивите на докладната, предложението е обосновано със следното: „Във връзка с поставените пред служебното правителство задачи за осигуряване на честни избори и краткия срок до провеждане на избори за Народно събрание на 11.07.2021 г., възниква служебна необходимост от попълване на създаденото „Звено за подпомагане на министъра по чл. 33, т. 1 от ЗМВР“ към Ръководството на МВР от служители, които следва да имат необходимия професионален опит, за да подпомагат министъра на вътрешните работи за провеждане на държавна политика по превенцията, противодействието на престъпността, опазване на обществения ред, защита на националната сигурност, защита на правата и свободите на гражданите, граничния контрол, регулиране на миграционните процеси, пожарна безопасност и защита на населението чрез разработване на политики, планиране на дейности и контролиране на изпълнението им." Според докладната, подходящ служител за изпълнението на подобна задача е жалбоподателят, който притежавал богат професионален опит по направление на дейност „Оперативно - издирвателна дейност“. В подкрепа на това са посочени данни за придобитите образования и квалификации, за назначаването му на служба в МВР от 2004 г. и за длъжностите, които последователно е заемал - офицерски длъжности и длъжности за държавен служител с висше образование в структурите на СДВР, ГДБОП, ОДМВР - София и ДВС-МВР. Считано от 25.10.2019 г. е преназначен на длъжност заместник директор на дирекция „Вътрешна сигурност“ - МВР, а от 23.12.2019 г. е директор на дирекцията. За заеманите от жалбоподателя длъжности, по делото е представена Кадрова справка рег. № 8121р-8432/25.05.2021 година.
С оспорената по делото заповед № 8121к-6571 от 21.05.2021 г. на министъра на вътрешните работи, на основание чл. 165 от ЗМВР във вр. с чл. 12, ал. 1, т. 1 и ал.2 от Наредба № 8121з-310/17.07.2014 г. за преназначаване на държавните служители в Министерството на вътрешните работи и докладната записка, старши комисар С. Б. е временно преназначен, за срок от три месеца, от длъжност директор на Дирекция „Вътрешна сигурност“ - МВР на ръководна длъжност Директор в „Звено за подпомагане на министъра по чл. 33, т. 1 от ЗМВР“ към Ръководството на МВР. Видно от мотивите, фактическите основания на оспорената заповед са следните: 1) възникнала служебна необходимост от попълването на създаденото "Звено за подпомагане на министъра по чл. 33, ал. 1 от ЗМВР" към Ръководството на МВР 2) служителят следва да притежава професионален опит да подпомага министъра на вътрешните работи за провеждането на държавната политика, в конкретно посочени области, които изцяло съвпадат със съдържанието на чл. 33, т. 1 от ЗМВР, а именно: да подпомага министъра на вътрешните работи за провеждане на "държавната политика по превенцията, противодействието на престъпността, опазването на обществения ред, защитата на националната сигурност, защитата на правата и свободите на гражданите, граничния контрол, регулиране на миграционните процеси, пожарната безопасност и защитата на населението чрез разработване на политики, планиране на дейности и контролиране на изпълнението им;". Причината, поради която според заповедта е възникнала служебната необходимост от попълването на щата на процесното звено, е посочената в заповедта така: поставените пред служебното правителство задачи за осигуряването на честни избори и краткият срок до провеждането на избори за Народно събрание на 11.07.2021 година.
На 25.05.20.2021 г. е съставен акт за встъпването на жалбоподателя в изпълнението на функциите на длъжността, на която временно е преназначен с оспорената заповед. На същата дата е съставен и протокол за връчването на жалбоподателя на длъжностна характеристика, а длъжността директор със специфично наименование "директор - старши комисар". За новата длъжност министърът е утвърдил и специфични длъжностни характеристики, за които се претендира, че са в съответствие с правилата по заповед № 8121К-214/24.02.2015 г. на министъра, относима и за звената по чл. 33 от ЗМВР. Видно от представената специфична длъжностна характеристика за длъжността директор - старши комисар в Звеното за подпомагане на министъра, основните длъжностни задължения са свързани с правомощията на министъра по чл. 33, т. 1 от ЗМВР. Във връзка с тези дейности, са определени и задължения за обобщаване и анализ на информация, за подпомагане на министъра при вземането на решения по въпроси от неговата компетентност, за участие в разработването на политики, концепции, планове, програми и други документи, в комисии, работни групи и др., предвидени са и изисквания за познаване на приложими нормативни актове. Що се касае до организационните връзки и взаимоотношения, служителят се ръководи, оценява и контролира от министъра на вътрешните работи, вътрешните взаимоотношения се свеждат до такива с ръководството на МВР, членовете на политическия кабинет, ръководителите на структурите по чл. 37 от ЗМВР във връзка с поставените задачи. По делото са представени и заповеди за назначаването на вакантните длъжности в Звеното и на други лица - със заповеди, издадени след заповедта на жалбоподателя и на дата 28.05.2021 г., 31.05.2021 г., 04.06.2021 г., 07.06.2021 г. и 22.06.2021 г., общо 8 лица освен жалбоподателя.
На 27.05.2021 г. по делото е постановено определение, с което е спряно допуснато по силата на закона изпълнение на заповедта за преназначаване на жалбоподателя. Определението, с което е уважено искането за спиране на изпълнението, е отменено с определение № 8520/13.07.2021 г. на ВАС и искането за спиране на изпълнението на заповедта за преназначаване е отхвърлено изцяло. Следователно, Банков е следвало да изпълнява функциите на длъжността директор в Звеното по чл. 33 от ЗМВР, считано от 25.05.2021 г., до когато е отстранен от длъжност поради образуваното срещу него дисциплинарно производство.
При тази фактическа обстановка първоинстанционният съд е направил следните правни изводи:
Основният спорен въпрос по делото според съда е дали основанието служебна необходимост, както е дефинирано по 1, т. 23 от ДР на ЗМВР, е относимо към процесното звено, което не е регламентирано в закона. Според съда понятието „служебна необходимост“ касае създадените структури в МВР със закона. В случая се касае не за преназначаването на служител в структура на МВР, а за преназначаване на директора на дирекция „Вътрешна сигурност“ на длъжност в звено, което не е структура на МВР , посочена в чл. 37 от ЗМВР, нито има статут на юридическо лице, нито има ръководен орган - директор както всяка от структурите на МВР по посочената разпоредба. Според съда създаденото звено не е структура на МВР и не се оглавява от полицейски орган по смисъла на ЗМВР, видно е, че всички служители в него са пряко подчинени на министъра, което от своя страна не прави звеното нито структура по чл. 37 от ЗМВР, нито министърът или подчинените му директори придобиват качеството на органи по смисъла на чл. 57 от ЗМВР. Понятието за служебна необходимост по 1, т. 23 от ДР на ЗМВР касае структурите на ЗМВР, изрично посочени в закона, каквото не е процесното звено по чл. 33, т. 1 от ЗМВР. Министърът на вътрешните работи съгласно чл. 33, т. 7 от ЗМВР има предоставено дискреционно правомощие, което не подлежи на преценка, да създава и закрива звена, извън тези, предвидени в закона. Очевидно е, че процесното звено по чл. 33, ал. 1 от ЗМВР, предвид и изложеното за функциите и подчиненост на жалбоподателя по длъжностната му характеристика като директор - старши комисар, няма аналог в закона. Например няма аналог със звената по чл. 40, ал. 2 и ал. 3 от ЗМВР, според която териториалните звена на Главните дирекции се ръководят от директор и имат териториален обхват. В казуса по делото служебната необходимост касае попълване със служители на щата на звеното, създадено на следващия ден, след като е обнародван указа на президента за назначаването на служебното правителство - със заповед още на 13.05.2021 година.
Първоинстанционният съд е приел, че фактическото и правно основание за издаване на заповедта е чл. 165, ал. 2 вр. ал. 1 от ЗМВР - временно преназначаване поради мотивирана служебна необходимост, но в случая фактическият състав на цитираната норма е осъществен доколкото служебната необходимост е мотивирана с преназначаването на незаети длъжности, необходимостта от функционирането на звеното, което да подпомага министъра за осъществяване на правомощията му по чл. 33, т. 1 от ЗМВР и в условията на задачите, поставени пред правителството по организирането на изборите на 11.07.2021 година. Или в обобщен вид, настоящият съдебен състав счита, че първоинстанционният състав е приел, че в случая има друг вид служебна необходимост, различна от определената като такава в нормата на 1, т. 23 от ДР на ЗМВР, тъй като тя се отнася само за посочените звена в чл. 37 от ЗМВР.
Настоящият съдебен състав не споделя мотивите на АССГ, но решението му е правилно като краен резултат.
Приложимата в случая разпоредба на чл. 165 от ЗМВР предвижда две отделни хипотези на преназначаване – със или без съгласие на служителя, като при доказана липса на съгласието на Банков преназначаването може да се извърши единствено при условията на мотивирана служебна необходимост. В 1, т. 23 от ДР на ЗМВР (също приложима) е дадена легална дефиниция на "служебна необходимост", а именно същата е налице при извънредни промени в оперативната обстановка, състоянието на престъпността и обществения ред, нормативни промени и/или промени във функционалните задължения на структурите.
Касационната инстанция намира, че в случая е налице първата от визираните предпоставки, а именно извънредна вътрешнополитическа обстановка, състояща се в насрочване на нови поредни избори в кратък срок, които служебният кабинет има за задача да организира. Изложените в акта обстоятелства са новонастъпили или непредвидими и обуславят необходимостта от подпомагане функциите на служебния министър по организиране изборите на 11.07.2021 година. Следва да се подчертае, че в правомощието на компетентния орган е да прецени дали да предприеме действия по реорганизация с оглед установената необходимост, както и какви да са тези действия. Срокът от 3 месеца не е мотивиран изрично в заповедта, но той е в рамките на максималния срок от 1 година и не се явява превишаващ необходимостта от преназначаването предвид факта, че цялостната организация на изборите не приключва в деня на провеждането им, а изисква кадрови ресурси и след тази дата. В този смисъл са и решение № 6033/20.06.2022 г. по адм. д. № 2132/2022 г. и решение № 6091/21.06.2022 г. по адм. д. № 2520/2022 г. на ВАС, пето отделение.
Предвид изложеното първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да се остави в сила.
По тези съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,
РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА решение № 7911 от 29.12.2021 г., постановено по адм. д. № 5080/2021 г. на Административен съд София - град.
Решението е окончателно.
Вярно с оригинала,
Председател:
/п/ ДИАНА ДОБРЕВА
секретар:
Членове:
/п/ Е. М. п/ ЕМИЛ ДИМИТРОВ
Особено мнение на докладчика по делото Диана ДобреваОсобено мнение на съдия Диана Добрева
За разлика от мнозинството на съдебния състав, считам, че в случая с временното преназначаване на С. Б. в Звеното за подпомагане на министъра по чл. 33, т. 1 от ЗМВР не се касае за служебна необходимост по смисъла 1, т. 23 от ДР на МВР, поради което издаването на процесната министерска заповед без съгласието на служителя е незаконосъобразно и същата подлежи на отмяна.
Не споделям становището на мнозинството, което е в подкрепа на решението на АССГ, по следните причини:
Първо: По определение, структурата е вътрешната организация на устойчивите взаимовръзки между елементите на дадена система. Структурата формира системата, като осигурява цялостността на системния обект и неговата тъждественост със самия себе си, т. е. запазване на основните му свойства при различни външни и вътрешни изменения. В контекста на това определение системата на МВР представлява вътрешната организация на устойчивите взаимовръзки между всичките звена в системата без изключение. Ето защо не може да бъде възприет извода, че чл. 165, ал. 2 вр. ал. 1 от ЗМВР не следва да се прилага за всички звена /елементи/ на системата, като норма представляваща част от ЗМВР, който е основата на организиране взаимовръзките между елементите от системата. Ето защо, звената създадени по реда на чл. 33, т. 1 от ЗМВР, в частност процесното звено за подпомагане на министъра при организирането на изборите не се изключват от приложението на чл. 165, ал. 2, вр. ал. 1 от ЗМВР и определението, дадено в нормата на 1, т. 23 от ДР на ЗМВР.
Второ: Легалното определение на понятието "служебна необходимост" е дадено в нормата на 1, т. 23 от ДР на ЗМВР, според която такава необходимост е налице при извънредни промени в оперативната обстановка, състоянието на престъпността и обществения ред, нормативни промени и/или промени във функционалните задължения на структурите. В тази връзка, фактическите основания за издаване на процесната заповед следва да се състоят в излагане на факти от обективната действителност, които сочат на някоя или няколко от алтернативните хипотези - "извънредни промени в оперативната обстановка, състоянието на престъпността и обществения ред" и/или "нормативни промени" и/или "промени във функционалните задължения на структурите". Безспорно преценката за т. нар. "служебна необходимост" е предоставена на оперативната самостоятелност на административния орган при издаването на акта по чл. 165 от ЗМВР, но последният подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, съгласно изричната разпоредба на чл. 169 от АПК. При тази проверка следва да се прецени дали правомощието на органа е упражнено в рамките на закона, тоест дали фактите, на които се позовава административният орган, могат да бъдат подведени под приложената от него правна норма.
В процесния случай в заповедта не са посочени фактически обстоятелства, сочещи за наличие на „служебна необходимост“ по смисъла на закона и такива не се установяват и от събраните по делото доказателства.
С оглед предвидената от ЗМВР възможност актове от вида на процесния да бъдат издавани едностранно от страна на органа по назначаване, като гаранция за защита правата на служителите, законодателят е въвел с нормата на чл. 165, ал. 2 от ЗМВР изрично задължение на органа да мотивира в своя акт наличието на възникнала служебна необходимост, обосноваваща неговото издаване. Такова мотивиране ще е налице при наличието на изложени конкретни данни и обстоятелства, по отношение моментната оперативна обстановка и тенденциите за нейното развитие в периода на предприетото преназначаване, от които може да се направи еднозначен извод, че с наличния кадрови състав не би било възможно изпълнението на възложените на съответното учреждение конкретни задачи. В процесния случай обаче липсва действителен анализ на моментната оперативна обстановка и на тенденциите за нейното бъдещо развитие, съобразено с възможностите на наличния състав да се справи с належащите дейности.
С оглед разпоредбата на чл. 35 от АПК, административният орган следва да установи фактите и обстоятелствата, относими към случая, да извърши анализ на същите и след запознаване на жалбоподателя с резултатите от този анализ и изслушване на неговите възражения, да издаде акт от вида на процесния. В случая представената пред съда преписка не съдържа доказателства, от които да е видно, че административният орган е извършил каквото и да било действие по установяване на относимите към материалната законосъобразност на акта факти и обстоятелства и по-конкретно съществуване на „служебна необходимост“.
При липса на съгласие от страна на служителя за промяна на служебното правоотношение с назначаването му на длъжност, без да е налице „служебна необходимост“, следва, че не са налице материалните предпоставки за издаване на оспорената заповед.
Като приема обратното, АССГ е постановил неправилно решение, което следваше да се отмени и вместо него да се постанови друго, с което да се отмени обжалваната заповед като незаконосъобразна.