Върховният административен съд на Р. Б. - Шесто отделение, в съдебно заседание на шестнадесети май две хиляди и двадесет и втора година в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ: Н. Г. ЧЛЕНОВЕ: СИБИЛА СИМЕО. А. при секретар М. С. и с участието на прокурора Г. К. изслуша докладваното от председателя Н. Г. по административно дело № 2182 / 2022 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба от „Х. Б. АД, [ЕИК], със седалище и адрес на управление в с. Бели извор, обл. Враца, представлявано от Р. П. – изпълнителен член на управителния съвет, чрез процесуалния представител главен юрисконсулт А. Т., срещу решение № 358 от 04.11.2021 г., постановено по административно дело № 322/2021 г. по описа на Административен съд – Враца, с което е отхвърлена жалбата на дружеството против разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации № Р-12-212 от 29.04.2021 г., издадено от заместник-председателя на Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси“ (ДА „ДРВВЗ“) и жалбоподателят е осъден да заплати на ДА „ДРВВЗ“ сумата от 120 (сто и двадесет) лева, представляваща юрисконсултско възнаграждение.

Поддържа се теза за неправилност на решението, поради допуснати нарушения на материалния закон и съществени нарушения на съдопроизводствените правила - отменителни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 2 от АПК. Касаторът не е съгласен с изводите на съда относно наличието на условието дружеството да осъществява икономическа дейност с енергийни продукти по § 1, т. 10 от Допълнителните разпоредби (ДР) на Закона за запасите от нефт и нефтопродукти (ЗЗНН). Навежда довод, че използваният от дружеството нефтен кокс е единствено за собствени нужди – за производството на цимент, и не е извършвало внос, а ВОП на петрококс. Твърди, че дружеството не е „икономически оператор“ по смисъла на § 1, т. 10 и „задължено лице“ по смисъла на § 1, т. 11 от ДР на ЗЗНН. Според него, определянето на дружеството като задължено лице за създаване и поддържане на нива за запаси за извънредни ситуации е неправилно и в нарушение на материалния закон. Изложени са съображения за неправилност на извода на съда за спазване на задължението по чл. 8, ал. 4 от Директива на Съвета 2009/119/ЕО от 14.09.2009 г. за предприемане на мерки от държавите-членки за уведомяване на икономическите оператори за методите, които ще използват за изчисляване на наложените им задължения по отношение на запасите, в частност при издаване на Методиката за определяне на нивата на запасите за извънредни ситуации от нефтопродукти по чл. 2, ал. 1 от ЗЗНН, утвърдена със заповед № РЗ-10-214 от 04.08.2020 г. на заместник-председател на ДА „ДРВВЗ“, съгласно заповед от 24.07.2020 г. на председателя на агенцията. Инвокирани са възражения за неправилно транспониране на Директивата и за нарушение на принципа за равенство по чл. 8 от АПК. Иска се отмяна на оспореното съдебно решение и потвърденото с него разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации, а в условията на евентуалност, след отмяна на съдебния акт, връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд.

Ответникът по касация – заместник-председателят на Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси“, действащ чрез процесуалния представител М. З. (служител с юридическо образование), в писмен отговор и в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на касационната жалба по подробно изложени съображения. Счита, че първоинстанционното решение е правилно и законосъобразно, поради което следва да бъде оставено в сила.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба и предлага оспореното с нея решение да бъде оставено в сила като правилно.

Върховният административен съд (ВАС), шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която оспореното с нея решение е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт.

Като провери решението съобразно изискванията на чл. 218 от АПК, настоящият съдебен състав намира жалбата за неоснователна.

Предмет на спора за законосъобразност пред първоинстанционния съд е разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации № Р-12-212/29.04.2021 г., издадено от заместник-председател на Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси“. С него на основание чл.7, ал. 1, т. 8, чл. 8, ал. 2, т. 3 и ал. 5, чл. 12 и чл. 23 от Закона за запасите от нефт и нефтопродукти и заповед № РД-10-150/29.05.2017 г., и предвид информацията, предоставена по реда на чл. 4, ал. 3, ал. 5, т. 2, б. „а“, буква „б“ подбуква „бб“, буква „в“, обстоятелства по чл. 12, ал. 4 и чл. 14 от ЗЗНН, докладна записка № 1755/27.04.2021 г., изчисленията по „Методика за определяне на нивата на запаси за извънредни ситуации от нефт и нефтопродукти по чл. 2, ал. 1 от ЗЗНН и въз основа на нетния внос и вътрешнообщностни пристигания на територията на страната на енергийните продукти по приложение А, глава 3.4 от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и на тежките горива, в равностойност на нефт“, утвърдена със заповед № РД 10-214/4.08.2020 г. и „Общо разпореждане за създаване на нивата на запасите за извънредни ситуации за задължените лица и Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси“ за периода 01.07.2021 г. – 30.06.2022 г., определени въз основа на среднодневния нетен внос и вътрешнообщностни пристигания на нефт и нефтопродукти, съгласно чл. 12 от ЗЗНН, утвърдено от председателя на ДА „ДРВВЗ“, са определени нива на запаси на „Х. Б. АД за извънредни ситуации за периода 01.07.2021 г. – 30.06.2022 г. по видове съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗЗНН, котелни горива 2 183.352 тона. Със същото разпореждане на дружеството е наредено привеждане нивото на запаси в съответствие с определеното му, като създаде и вложи до 01.07.2021 г. количествата нефтопродукти при спазване условията на чл. 30, ал. 1 от ЗЗНН, както и да съхранява запасите за извънредни ситуации за срок до 30.06.2022 г., като създаде и съхранява и обновява със свои средства и за своя сметка запасите за извънредни ситуации.

От събраните по делото доказателства е установено, че от „Х. Б. АД не е подавана справка-декларация по чл. 4, ал. 2 от ЗЗНН. С писмо изх. № 1119/10.03.2021 г. от председателя на ДА „ДРВЗЗ“, изпълнителният директор на дружеството е уведомен, че ще бъде извършена „извънпланова проверка“ на място. Видно от констативен протокол № 375 от 24.03.2021 г. на комисия от служители при ДА „ДРВВЗ“ за осъществяване на контролни функции по ЗЗНН, в периода от 23.03.2021 г. до 24.03.2021 г. е извършена проверка за установяване на действителните количества нефтопродукти от внос и/или вътрешнообщностни пристигания (ВОП), осъществени от дружеството-жалбоподател в периода 01.01.2020 г. - 31.12.2020 г., при която е установено, че дружеството е реализирало внос (погрешно в обстоятелствената част на оспореното съдебно решение е посочено ВОП) на нефтен кокс в размер на 12 691.580 тона. Изпълнителният директор на дружеството е получил екземпляр от констативния протокол на 24.03.2021 г. Изготвена е докладна записка от главния директор на ГД „ДРВВЗ" до председателя на ДА „ДРВВЗ" - рег. № 1755 от 27.04.2021 г., относно нивата на запаси за извънредни ситуации (ЗИС) по ЗЗНН, които задължените лица и ДА „ДРВВЗ" следва да поддържат за периода 01.07.2021 г. - 30.06.2022 г. В табличен вид са посочени нивата на ЗИС за коментирания период, като е приложено за утвърждаване общо разпореждане за създаване на нива на ЗИС за задължените лица и ДА „ДРВВЗ" за периода според приложение и проект на заповед за вписване в Регистъра на задължените лица за този период на физически и юридически лица, които през 2020 година са внасяли и осъществявали ВОП на територията на страната на енергийни продукти по приложение А, глава 3.4 от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и на тежки горива. На 27.04.2021 г. е изготвено общо разпореждане за създаване на нивата на ЗИС за задължените лица и ДА „ДРВВЗ“ за периода 01.07.2021 г. - 30.06.2022 г., определени въз основа на среднодневния нетен внос и ВОП на нефт и нефтопродукти, съгласно чл. 12 от ЗЗНН, като под № 212 в разпореждането е вписан оспорващият и определените му нива на ЗИС от 2 183.352 тона котелни горива. Общото разпореждане е утвърдено от зам. председателя на ДА „ДРВВЗ". Със заповед № РЗЛ-4 от 27.04.2021 г. на председателя на ДА „ДРВВЗ", издадена на основание чл. 7, ал. 1, т. 4, б, "а" и чл. 23 от ЗЗНН, е наредено да бъдат вписани в Регистъра на задължените лица за периода от 01.07.2021 г. до 30.06.2022 г. изчерпателно изброени дружества, които през 2020 г. са внасяли и осъществявали ВОП на енергийни продукти по приложение А, глава 3.4 от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и тежки горива, като под № 212 фигурира „Х. Б. АД. На 29.04.2021 г. е издадено оспореното в първоинстанционното производство разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации № Р-12-212 от 29.04.2021 г. на заместник-председателя на ДА „ДРВВЗ“.

Според първоинстанционния съд оспореният пред него административен акт е издаден от компетентен орган, действащ в кръга на предоставените му правомощия, спазена е установената от закона писмена форма, посочени са фактическите и правни основания за издаването му и съдържа изискуемите от разпоредбата на чл. 59, ал. 2 от АПК реквизити. В производството не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Събрани са от административния орган всички необходими доказателства, при спазване на служебното начало по чл. 9 от АПК. Административният акт е издаден и в съответствие с материалния закон и целта на закона. Съдът е посочил, че дружеството има качеството на задължено лице по смисъла на § 1, т. 11 от ДР на ЗЗНН. Приел е за установено, че „Х. Б. АД е осъществило ВОП през 2020 г. на нефтен кокс в размер на 12 691.580 тона. Нефтеният кокс е включен в Приложение А, глава 3.4 от Регламент (ЕО) № 1099/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2008 година относно статистиката за енергийния сектор, поради което за дружеството е съществувало задължение да подаде справка-декларация по реда и при условията на чл. 4, ал. 2 от ЗЗНН. Дружеството се явява и икономически оператор по смисъла на § 1, т. 10 от ДР на ЗЗНН, тъй като е задължено да изпълнява функции по ЗЗНН. Посоченото задължение произтича от разпоредбата на чл. 23, ал. 2 от ЗЗНН. Механизмът на определяне на количеството от запаси е напълно и точно изяснен в горецитираната докладна записка, като е съобразена и Методиката за определяне на нивата на ЗИС от нефт и нефтопродукти по чл. 2, ал. 1 от ЗЗНН въз основа на нетния внос и ВОП на територията на страната на енергийните продукти по приложение А, глава 3.4 от Регламент (ЕО) № 1099/2008, изготвена и утвърдена на основание чл. 8, ал. 2, т. 1-3, във връзка чл. 12 и чл. 14, и § 34 от ПЗР на ЗЗНН. Посочено е, че в подкрепа на този извод е и неоспореното заключение на вещото лице, съгласно което нивата на ЗИС по отношение на дружеството-жалбоподател, определени с оспореното разпореждане, са изчислени правилно. Съгласно чл. 12, ал. 11 от ЗЗНН, на всяко българско или чуждестранно физическо или юридическо лице, регистрирано като търговец, както и неговите клонове, което през предходната календарна година е внасяло и/или доставяло от вътрешнообщностни пристигания на територията на страната смазочни масла (в т. ч. базови масла), битум, парафинови восъци, нефтен кокс, катран/гудрон и сяра, се определят нива на запаси за извънредни ситуации под формата на котелни горива. Тъй като оспорващото дружество е осъществило ВОП на „нефтен кокс“, законосъобразно с оспореното разпореждане е определено създаването и съхраняването на нива на ЗИС от „котелни горива“. Разпореждането цели създаването на запаси от нефтопродукти, безусловно необходими в ситуации, които се характеризират като кризисни и извънредни, като вменяването на задължението за създаването на процесния запас с котелни горива цели постигането и на националната законова цел по аргумент от чл. 1, ал. 2 от ЗЗНН. Съдът е преценил, че създаването и съхраняването на определените нива на ЗИС е възможно да затрудни дейността на дружеството във финансово и в организационно отношение, но посоченото не нарушава принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК. Приел е за неоснователно твърдението на оспорващия, че ДА „ДРВВЗ“ не е уведомила дружеството 200 дни преди 30.06.2021 г. за методите, които се използват за изчисляване на наложените му задължения по отношение на запасите, предвид публикуването на методиката на интернет страницата на агенцията. Решението е валидно, допустимо и правилно.

Неоснователно е оплакването на касатора, че дружеството не е задължено лице и икономически оператор по смисъла на ЗЗНН и изводите на съда в обратната насока са неправилни. В тази връзка не може да бъде споделена тезата на касационния жалбоподател, че възникването на задълженията на лицето по чл. 23, ал. 2 от ЗЗНН за създаване, съхраняване, обновяване и възстановяване със свои средства и за своя сметка на запаси за извънредни ситуации се предпоставя от наличието на внос през предходната календарна година кумулативно на енергийни продукти по приложение А, глава 3.4 от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и на тежки горива от съответното лице. Не следва да се кредитира и свързаното с тази теза твърдение, че предвид обстоятелството, че дружеството не е внасяло през предходната календарна година тежки горива, то няма качеството задължено лице. Съгласно актуалната редакция на разпоредбата на чл. 23, ал. 2 от ЗЗНН всяко лице, което е внасяло енергийни продукти по приложение А, глава 3.4 от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и тежки горива през предходната календарна година, е длъжно да създаде, да съхранява, обновява и възстановява със свои средства и за своя сметка запаси за извънредни ситуации в количество, пропорционално на участието му спрямо общото участие на всички задължени лица, в общия нетен внос и вътрешнообщностни пристигания на територията на страната през предходната календарна година. Измененията са въведени със Закона за изменение и допълнение на Закона за запасите от нефт и нефтопродукти (обн. ДВ. бр. 51 от 5 юни 2020 г., в сила от 05.06.2020 г.). Със същия закон са извършени и редица други изменения в ЗЗНН, включително в използваната терминология, като думите „нефт, газов кондензат, суровини за рафинериите, тежки горива и нефтопродукти по чл. 2, ал. 1“ и думите „нефт и нефтопродукти“ са заменени с „енергийни продукти по приложение А, глава 3.4 от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и тежки горива“. Непрецизната законодателна техника при езиковото редактиране на разпоредбата и транспонирането на евронормите води до хипотеза, при която буквалното ѝ тълкуване противоречи на духа и целта на специалния ЗЗНН. В тази връзка с оглед правилното й прилагане следва да бъде извършен сравнителен анализ и историческо тълкуване на националната норма в контекста на приложимото право на Европейския съюз. В предходната редакция на алинеята вместо посочените към настоящия момент енергийни продукти по приложение А, глава 3.4 от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и тежки горива, съдържа нефт, суровини за рафинериите, газов кондензат, тежки горива и нефтопродукти по чл. 2, ал. 1. В мотивите към проекта на Закон за изменение и допълнение на Закона за запасите от нефт и нефтопродукти изрично е посочено, че е поставен акцент върху актуализиране на позоваванията на Регламент (ЕО) № 1099/2008 относно статистиката за енергийния сектор, като от съществено значение е въвеждането на определение за „нефтени продукти“ (приложение А, глава 3.4, раздел 3.4.7), нова редакция на определението за „брутни вътрешни доставки“ (приложение В, раздел 3.2.2.11), и по-детайлното идентифициране на различните петролни продукти, които се включват при изчисляване на задължението за поддържане на запасите и при отчитане изпълнението на вече създадените запаси (Приложение А, глава 3.4). В посоченото Приложение А, глава 3.4 от Регламент (ЕС) 2017/2010 на Комисията от 9 ноември 2017 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 1099/2008 на Европейския парламент и на Съвета относно статистиката за енергийния сектор, суровият нефт, суровините за нефтените рафинерии, нефтените продукти течните въглеводороди от природен газ и редица други продукти попадат в събирателното понятие „енергийни продукти“, като извън него остават тежките горива. Съгласно легалната дефиниция по § 1, т. 29 от ДР на ЗЗНН „тежко гориво“ е нефтопродукт, включен в подпозициите съгласно т. 2, буква „е“ от допълнителните забележки на глава 27 от Комбинираната номенклатура - тежките масла, описани в буква „г“, различни от газьола, описан в буква „д“, и които имат в зависимост от техния цвят с разреждане С, вискозитет V със стойности, посочени в нормата. Очевидна е волята на законодателя чрез отделното посочване на тежките горива да се постигне изчерпателност при нормативното закрепване на хипотезите, при които лицето е задължено да създава и поддържа запаси за извънредни ситуации, доколкото тежките горива не се обхващат от приложение А, глава 3.4 на посочения регламент. Целеното максимално разширяване на приложното поле на нормата на чл. 23, ал. 2 от ЗЗНН в унисон с промените в европейското законодателство изключват възприемането на становището, че използваният понятиен апарат въвежда изискване за кумулативно наличие на внос както на енергийни продукти по приложение А, глава 3.4 от Регламент (ЕО) № 1099/2008, така и на тежки горива, като предпоставка за възникване на задълженията на лицето. С оглед гореизложеното правилна е преценката на съда, че в процесния случай дружеството е икономически оператор и задължено лице по смисъла на § 1, т. 10 и т. 11 от ДР на ЗЗНН.

Тези изводи са изцяло относими и към разпоредбата на чл. 23, ал. 3 от ЗЗНН, в която са нормативно закрепени идентични задължения на лицата, осъществили през предходната календарна година вътрешнообщностни пристигания на енергийни продукти по приложение А, глава 3.4 от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и тежки горива. На първо място, от констатациите на органа е видно, че дружеството е осъществило внос на петролен кокс, а не ВОП. От друга страна, ирелевантно е обстоятелството дали лицето е осъществявало внос или ВОП на енергийните продукти и тежките горива, доколкото и двете възможности са нормативно уредени.

Посоченото тълкуване е в унисон и с целта на предвиждането на запаси за извънредни ситуации, посочена в чл. 1, ал. 2 от закона, а именно осигуряване на снабдяването с течни горива в случаите на затрудняване на доставките или значимо прекъсване на снабдяването с нефт и нефтопродукти в страната, в другите държави-членки на Европейския съюз, и/или съгласно влязло в сила решение на Международната агенция по енергетика за отпускане на запаси. Именно за гарантиране на посочената цел законът е предвидил механизъм за определянето на количеството запаси за извънредни ситуации, които следва да се създават и поддържат от задължените лица и от агенцията.

Правилно е приложена и разпоредбата на чл. 12, ал. 11 от ЗЗНН.

Методиката за определяне на нивата на запасите за извънредни ситуации от нефт и нефтопродукти по чл. 2, ал. 1 от Закона за запасите от нефт и нефтопродукти въз основа на нетния внос и вътрешнообщностни пристигания на територията на страната на енергийните продукти по приложение А, глава 3.4 от Регламент ЕО № 1099/2008 и на тежките горива, в равностойност нефт, е утвърдена със заповед № РД-10-214/04.08.2020 г. на председателя на ДА „ДРВВЗ“ и има характер на правила по чл. 13 от АПК (така решение № 2303 от 11.03.2022 г. по адм. д. № 11966/2021 г., VІ отд. на ВАС). Според разпоредбата административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагането на закона и постигане на целите му. Методиката е публикувана на официалния сайт на агенцията в раздел „Нефт и нефтопродукти“ на 04.08.2020 г. Предвид посоченото не се установява твърдяното от касатора неизпълнение на задължението по чл. 8, ал. 4 от Директива на Съвета 2009/119/ЕО от 14.09.2009 г. за предприемане на мерки от държавите-членки за уведомяване на икономическите оператори за методите, които ще използват за изчисляване на наложените им задължения по отношение на запасите, не по-късно от 200 дни преди началото на периода, за който се отнася въпросното задължение. Не може да бъде споделено виждането, че публикуването на интернет-страницата на държавната агенция не изпълнява изискването на директивата. С публикуването е осигурен постоянен достъп на неопределен и неограничен брой лица до съдържанието на методиката, включително до методите за изчисляване на задълженията. С оглед датата на публикуване спазен е и визираният срок.

Неоснователно е и релевираното в касационната жалба възражение за допуснати от съда съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Предвид твърдението на дружеството, че запасите не са определени пропорционално на осъществения от дружеството нетен внос спрямо общия нетен внос и вътрешнообщностни пристигания на нефт и нефтопродукти на територията на страната пред предходната календарна година, съдът е допуснал и назначил съдебно-счетоводна експертиза. Вещото лице по нея е проверило базата данни и е установило, че размерът на запаса, който трябва да поддържа дружеството за периода 01.07.2021 г. - 30.06.2022 г., е определен правилно и пропорционално. Заключението не е оспорено от страните. За съда не е имало причина да не кредитира заключението на вещото лице. Правилно съдът е съобразил релевантния за спора въпрос и е събрал всички относими и допустими доказателства и доказателствени средства. Обстоятелството, че почти всички от формулираните от жалбоподателя въпроси към вещото лице не са допуснати от съда, респ. неуважаването на искането му за назначаване на допълнителна експертиза, не се преценяват като съществени нарушения на съдопроизводствените правила, тъй като дадените по тях отговори не биха могли да доведат до различен правен резултат по спорния предмет.

Предвид гореизложеното следва да се приеме, че обжалваното съдебно решение, с което оспорването е отхвърлено от първоинстанционния съд като неоснователно, е постановено при правилно прилагане на материалния закон. Обосновано съдът е приел за недоказани възраженията на жалбоподателя. Не се установяват касационни основания за отмяна по чл. 209 от АПК, поради което проверяваният съдебен акт следва да бъде оставен в сила.

Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 1 от АПК Върховният административен съд, състав на шесто отделение,

РЕШИ :

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 358 от 04.11.2021 г., постановено по административно дело № 322/2021 г. по описа на Административен съд – Враца.

Решението е окончателно и не подлежи на обжалване.

Вярно с оригинала,

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

/п/ НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ

секретар:

ЧЛЕНОВЕ:

/п/ С. С. п/ ДОБРОМИР АНДРЕЕВ