Върховният административен съд на Р. Б. - Пето отделение, в съдебно заседание на двадесет и осми септември две хиляди и двадесет и втора година в състав: Председател: Й. Д. Членове: ВИОЛЕТА ГЛ. Н. при секретар Н. А. и с участието на прокурора Ч. С. изслуша докладваното от председателя Й. Д. по административно дело № 3657 / 2022 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на С. А. против решение № 1729/22.12.2021 г., постановено по адм. дело № 1697/2021 г. по описа на Административен съд – Варна (АС-Варна).

С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на С. А. против заповед № П-18/09.07.2021 г. на председателя на Държавна агенция за метрологичен и технически надзор (ДАМТН), с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено служебното правоотношение с жалбоподателя на длъжност „началник отдел“ в Главна дирекция „Контрол на качеството на горивата за битово отопление“ (ГД „ККГБО“), Регионален отдел „Контрол на качеството на горивата за битово отопление“ (РО „ККГБО“) – С. Б. с месторабота гр. Варна, и жалбоподателят е осъден да заплати разноски по делото.

Касационният жалбоподател оспорва решението като неправилно, за което излага конкретни съображения, сочещи на отменителното основание по чл. 209, т. 3 АПК, предложение първо – нарушение на материалния закон. Поддържа тезата, че органът по назначаването е извършил фиктивно съкращение на длъжността му при наличие на незаети бройки за длъжността „инспектор“ с месторабота гр. Варна. Позовава се на разпоредбата на чл. 87а от ЗДСл, за която сочи, че е била изцяло пренебрегната от АС-Варна при решаването на делото. Твърди, че изводът на съда за реално съкращаване на длъжността е неправилен, тъй като не е извършено сравнение на длъжностните характеристики на „началник на отдел“ и „инспектор“ в РО „ККГБО“ към ГД „ККГБО“, които длъжности се отличавали единствено по отношение начина на възлагане и отчитане на работата. Моли обжалваното съдебно решение да бъде отменено и да се постанови ново по съществото на спора, с което да се отмени като незаконосъобразна оспорената заповед за прекратяване на служебното му правоотношение. Не претендира разноски по делото. Явява се лично в съдебно заседание, поддържа заявените в касационната жалба доводи и искания.

Ответната страна председателят на ДАМТН, редовно уведомен и призован за делото, не изразява становище по касационната жалба, не се явява и не се представлява в съдебно заседание.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и правилност на обжалваното решение.

Върховният административен съд, състав на Пето отделение, като прецени посочените в касационната жалба основания за отмяна и събраните по делото доказателства във връзка с приложимия закон, в рамките на дължимата проверка по чл. 218, ал. 1 и ал. 2 от АПК, приема от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законоустановения срок и от надлежна страна срещу подлежащ на оспорване съдебен акт.

Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения:

Предмет на оспорване пред АС-Варна е заповед № П-18/09.07.2021 г., издадена от председателя на ДАМТН, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение със С. А. за длъжността началник отдел на РО „ККГБО“ – С. Б. месторабота гр. Варна, към ГД „ККГБО“ на ДАМТН, считано от датата на връчване на заповедта (12.07.2021 г.). Като фактическо и правно основание за прекратяване на правоотношението е посочено съкращаване на длъжността – чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, във връзка с утвърдено щатно разписание на ДАМТН.

От събраните в хода на първоинстанционното производство доказателства се установява следната фактическа обстановка:

Съгласно длъжностно разписание на ДАМТН, в сила от 01.01.2021 г., Главна дирекция „Контрол на качеството на горивата за битово отопление“ е действала при следната структура: отдел „Контролно-методичен“ (4 щ. бр.) и шест Регионални отдела „ККГБО“ с обща численост 32 щ. бр., разпределени по териториален принцип, както следва – С. Б. (5 щ. бр.), Ю. Б. (8 щ. бр.), С. Ц. Б. (4 щ. бр.), Ю. Ц. Б. (7 щ. бр.), С. Ц. България (4 щ. бр.) и Ю. Б. (4 щ. бр.). Всеки от регионалните отдели е оглавяван от началник отдел, като съгласно поименното щатно разписание, в сила от 01.01.2021 г., С. А. е заемал длъжността началник отдел в РО „ККГБО“ – С. Б. с месторабота гр. Варна.

Във връзка с изготвен доклад № 21-41-130/29.06.2021 г. на назначената от председателя на ДАМТН комисия за извършване на проверка на дейността на Регионалните отдели в ГД „ККГБО“ и въз основа на доклад № 21-41-132/02.07.2021 г. на главния директор на ГД „ККГБО“ до председателя на ДАМТН относно мерки и предложения за оптимизиране дейността на ГД „ККГБО“, със заповед № А-372/07.07.2021 г. председателят на ДАМТН е изменил структурата на ГД „ККГБО“, като, без да съкращава общия щат на дирекцията (37 щ. бр.), е създал нова структурна и длъжностна организация – намален е броят на Регионалните отдели (от шест на четири) и е създаден нов отдел „Изпитване на твърди горива за битово отопление“. Редуцирането на броя на Регионалните отдели е осъществено посредством закриването на РО „ККГБО“ – С. Б. със седалище гр. Враца и на РО „ККГБО“ – С. Б. със седалище гр. Варна, както и чрез трансформирането на РО „ККГБО“ – Ю. Б. в РО „ККГБО“ – З. Б. включващ в териториалния си обхват гр. Враца, и трансфорирането на РО „ККГБО“ – Ю. Б. в РО „ККГБО“ – И. Б. включващ в териториалния си обхват гр. Варна. Новосформираният Регионален отдел З. Б. е с численост 8 щ. бр., а Регионален отдел И. Б. в който попада и област Варна (която до 12.07.2021 г. е обособена в самостоятелен РО „ККГБО“ – С. Б. е с численост 5 щ. бр. И в двата новосформирани отдела (З. Б. и И. Б. щатните бройки за длъжността „началник отдел“ са заети към датата на прекратяване на служебното правоотношение с жалбоподателя (12.07.2021 г.). Останалите два Регионални отдела – С. Ц. Б. и Ю. Ц. Б. са със запазено наименование, като промени са настъпили в териториалния обхват и длъжностното разписание на РО „ККГБО“ – С. Ц. Б. чийто щат се е увеличил от 4 на 8 щатни бройки. РО „ККГБО“ – Ю. Ц. Б. със 7 щ. бр. със седалище гр. Пловдив не е променян.

Видно от приложените и приети по делото доказателства, новата организация на дейността на ГД „ККГБО“, считано от 12.07.2021 г., се характеризира освен с редуциране на броя на териториалните звена, осъществяващи контрол на качеството на горивата за битово отопление (от 6 на 4 РО „ККГБО“), още и с намаляване на общата численост на персонала, зает в тези звена – от 32 щ. бр. на 28 щ. бр. Една от съкратените длъжности е тази, заемана от жалбоподателя до издаването на процесната заповед – „началник отдел“ в РО „ККГБО“ – С. Б. към ГД „ККГБО“, вследствие решението на органа за закриване на отдела със седалище гр. Варна и преминаването му като териториална област в обхвата на новосформирания РО „ККГБО“ – И. Б. с цел оптимизиране и равномерно разпределение на дейността между отделите.

При тези фактически установявания, решаващият съд е приел от правна страна, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона форма, без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, при правилно приложение на материалноправните разпоредби и в съответствие с целта на закона. Изводите на съда във връзка с всяко от основанията по чл. 146 от АПК са мотивирани с подробни и ясни съображения, като са обсъдени и възраженията по законосъобразността на заповедта, формулирани в първоинстанционната жалба.

Особено изчерпателно е изложението на съда относно съответствието на административния акт с материалния закон, върху който въпрос основно се съсредоточава спорът между страните. В тази насока съдът е приел, че при издаването на процесната заповед административният орган е действал в условията на оперативна самостоятелност, в изпълнение на която той е упражнил правомощието да извършва промени и реорганизации в управляваната от него администрация с оглед оптимизиране на дейността й, при съобразяване с приетата структура и нормативно определената численост на служителите. В конкретния случай, правомощието му да управлява и организира структурата и дейността на администрацията е проявено чрез издаването на заповед за изменение на структурата на ГД „ККГБО“, считано от 12.07.2021 г., съгласно която се закриват два от шестте Регионални отдела „ККГБО“, други три се преобразуват, като два от тях се и преименуват и се създава изцяло нов отдел „Изпитване на твърди горива за битово отопление“, както и се увеличава числеността на съществуващия и след 12.07.2021 г. отдел „Контролно-методичен“ в рамките на ГД „ККГБО“.

Относими към решаването на настоящия спор са промените, настъпили в Регионалните отдели „ККГБО“. Последните, с цел повишаване на качеството и ефективността на работата на ГД „ККГБО“, са редуцирани от шест на четири чрез закриване на РО „ККГБО“ – С. Б. със седалище гр. Враца и на РО „ККГБО“ – С. Б. със седалище гр. Варна, като респективно е съкратена и длъжността „началник отдел“ в закритите отдели. Длъжността „началник отдел“ продължава да съществува в Регионалните отдели, утвърдени с новото длъжностно разписание в сила от 12.07.2021 г. при следното териториално деление – З. Б. С. Ц. Б. Ю. Ц. Б. и И. Б. Длъжността обаче се изпълнява от по-малък брой служители – 4 вместо 6 (съобразно намаления брой на териториалните звена, които се оглавяват от началник отдел). Следователно, налице е хипотезата на съкращение на длъжността поради намаляване броя на служителите, ангажирани с нейното изпълнение, която е едно от двете фактически положения, при които съдебната практика трайно и безпротиворечиво приема, че е налице състав на съкращение по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Въпросът какви структури промени да се въведат и кои длъжности да се съкратят е възложен за решаване на ръководителя на администрацията в условията на оперативна самостоятелност, като при решаването му органът се ръководи от съображения по целесъобразност, които по същество не подлежат на съдебен контрол за законосъобразност. От правно значение в случая е да се установи налице ли е „съкращаване на длъжността“ в една от двете хипотези – длъжността да е престанала да съществува като нормативно определена позиция в щатното разписание и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика (по смисъла на чл. 2 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията) или да е намалял броят на служителите, ангажирани с нейното изпълнение. В настоящия казус е налице втората хипотеза, тъй като макар длъжност със същото наименование и съвкупност от функции, задължения и задачи да продължава да съществува във функциониращите след 12.07.2021 г. четири РО „ККГБО“, бройката на служителите, натоварени с изпълнението й, е намалял спрямо предходно действалото длъжностно разписание, видно от което РО „ККГБО“ са били шест и също толкова са били щатните бройки за длъжността „началник отдел“. При закриването на РО „ККГБО“ – С. Б. логично се съкращава и длъжността „началник отдел“ на това звено. Аналогичен е случаят с РО „ККГБО“ – С. Б.

Съдът е отхвърлил като неоснователни възраженията на жалбоподателя за незаконосъобразност на съкращението поради бездействие на органа във връзка с изразеното от служителя желание да заеме друга длъжност в администрацията и поради неизвършен подбор на служителите при съкращаването на длъжността му. За да отхвърли горните възражения, съдът е посочил, че ЗДСл не въвежда изискване към органа по назначаването (аналогично на това по чл. 329 от Кодекса на труда) за извършване на подбор при съкращаване на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, нито в случая са налице доказателства, които да установяват утвърдени от органа по назначаването правила и критерии, приложими в хипотезата на намаляване на щата за дадена длъжност. В допълнение съдът е отбелязал, че въпросът дали извършеното съкращение действително е целесъобразно не е елемент от предмета на съдебния контрол за законосъобразност, който изследва единствено налице ли са фактическите основания на съкращението по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, извършено ли е то по законоустановения ред и от компетентния за това орган.

Първоинстанционният състав е отхвърлил като неоснователно и възражението на С. А. за нарушение на разпоредбата на чл. 87а от ЗДСл. Съдът е приел, че в случая не е осъществен фактическият състав на цитираната разпоредба и същата не намира приложение в настоящата хипотеза на прекратено служебно правоотношение въз основа на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл.

В заключение съдът е посочил, че преценката на органа по назначаването за прекратяване на конкретното служебно правоотношение е необвързана от законови или вътрешни изисквания за подбор между служителите, изпълняващи длъжности от предвидените за съкращение. Единствено в случай че в съответната администрация са били приети критерии за извършване на подбор на служителите, чиито длъжности се съкращават, за органа по назначаването е щяло да бъде налице задължение да се съобрази с тези критерии при преценката кои служители да останат на работа и кои да бъдат освободени. В случая липсват доказателства за приети правила за подбор, поради което председателят на ДАМТН не е бил задължен да проведе такъв при избора на служителите, изпълняващи длъжността „началник отдел“ на РО „ККГБО“ в ГД „ККГБО“, чийто щат е намален от шест на четири щ. бр. в съответствие с намаления брой на териториалните звена. Към момента на прекратяване на служебното правоотношение с жалбоподателя не е била налице свободна бройка за същата длъжност, която да бъде заета от него. Всички установените факти и обстоятелства по делото доказват осъществен фактически състав на съкращаване на длъжността и законосъобразност на заповедта, издадена на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл.

Решението е правилно.

Делото е изяснено от фактическа страна. Събрани и обсъдени в хода на съдебното дирене са всички относими към спора доказателства, въз основа на които са направени верни фактически установявания, довели до правилни изводи на съда относно приложението на материалния закон и съответствието на процесния акт с целта на закона.

От доказателствата по делото по несъмнен начин се установява закриване на два отдела в ГД „ККГБО“, единият от които е ръководеният от жалбоподателя до 12.07.2021 г. РО „ККГБО“ – С. Б. Регионалните отдели „ККГБО“, осъществяващи дейността по контрол на качеството на горивата за битово отопление, като обособени структури, разделени на териториален принцип, са намалели като брой и дейността, считано от 12.07.2021 г., се изпълнява от четири вместо от шест РО „ККГБО“ в ГД „ККГБО“. Видно от щата на ГД „ККГБО“, приет със заповед № А-372/07.07.2021 г. на председателя на ДАМТН и утвърден с изготвеното въз основа на нея длъжностно разписание в сила от 12.07.2021 г., длъжността „началник отдел“ продължава да се изпълнява в четирите отдела (три от които са претърпели съответни организационни и длъжностни промени във връзка с оптимизиране на дейността по контрол на качеството на горивата за битово отопление). Не са спорни между страните по делото обстоятелствата относно извършените в ГД „ККГБО“ структурни промени, вследствие на които са закрити две от съществувалите до 12.07.2021 г. шест териториални звена, а именно РО „ККГБО“ – С. Б. и РО „ККГБО“ – С. Б. Считано от 12.07.2021 г. дейността по контрол качеството на горивата за битово отопление, запазила изцяло своето съдържание, характеристики и общ национален обхват, вече е разпределена между четири вместо шест териториални звена. Налага се извод, че по естеството си дейността, възложена на РО „ККГБО“, не се е променила, не е налице преобразуване на администрацията с оглед на вменените й функции и задължения или преминаване на дейност, присъща за РО „ККГБО“, към друга администрация, или закриване на администрацията изобщо. Правилен е изводът на съда за неприложимост в настоящия случай на хипотезата на чл. 87а от ЗДСл, която има отношение към чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл, но не и към т. 2 на същата разпоредба, какъвто е настоящият случай. Когато е налице промяна в организацията на администрацията чрез преструктурирането й посредством увеличаване или намаляване на щатни бройки, следващи приетото увеличаване или намаляване на административните звена, осъществяващи присъщата за администрацията дейност, без последната да се изменя, както е в случая, разпоредбата на чл. 87а от ЗДСл е неприложима.

Видно е от доказателствата по делото, че щатните бройки за длъжността „началник отдел“ на РО „ККГБО“ са намалели от 6 на 4. Налице е реално съкращаване на длъжността по 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл в хипотезата на запазване на длъжността, заемана от служителя, като нормативно определена позиция и съвкупност от функции, задължения и изисквания, но е намален броят на служителите, ангажирани с нейното изпълнение. Изводите на съда за реалното съкращаване на заеманата от С. А. длъжност и наличието на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за прекратяване на служебното му правоотношение са правилни и се споделят напълно от настоящата съдебна инстанция, поради което не е необходимо да се преповтарят. Същите са съответни на материалния закон и събраните по делото доказателства.

Правилни са изводите на съда, че правомощието на органа по назначаването да извършва структурни и длъжностни промени в администрацията е въпрос, който той решава в условията на оперативна самостоятелност и по същество не подлежи на преразглеждане и преценка от страна на съдебната инстанция. В допълнение, без да поставя под съмнение горния извод на съда, настоящият касационен състав намира за необходимо да посочи, че макар и извършвана по целесъобразност, преценката на администратиния орган при решаването на въпроса за оптимизиране на дейността и структурата на съответната администрация, не е напълно изключена от обсега на дължимата от съдебна проверка за законосъобразност на процесното съкращение, която освен съответствието с материалния закон и административнопроизводствените правила, включва и анализ за съобразяване на административния акт с целта на закона. В случаите на прекратено служебно правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл анализът за съответствие на съкращението с целта на закона изисква преценка за това дали събраните по делото доказателства сочат убедително на действително изразена чрез предприетите промени воля на органа по назначаването да постигне визираната оптимизация на дейността на администрацията, а не воля да прекрати служебното правоотношение с конкретен служител. В настоящия случай, наличните по делото данни свидетелстват за извършени структурни промени, които засягат общо пет от съществувалите до 12.07.2021 г. шест РО „ККГБО“, като е оптимизиран както броят на териториалните звена, така и броят на заетите в тях служители. Структурните промени са предприети с оглед установените резултати от проверката на дейността на РО „ККГБО“, която е показала необходимост от преразпределение на броя на обектите в обхвата на Регионалните отдели и постигане на равномерна натовареност на длъжностните лица. При така доказаните обстоятелства от значение за случая съдът констатира, че с издаване на процесната заповед не е нарушен принципът на съразмерност по чл. 6, ал. 1 от АПК и органът по назначаването е упражнил правомощията си добросъвестно и справедливо при липсата на каквито и да е данни по делото за неправомерно и превратно упражняване на тези правомощия.

Неоснователно е оплакването на касационния жалбоподател, че при решаване на делото първоинстационният съд не е извършил сравнение между неговата длъжност „началник отдел“ и длъжността „инспектор“ в РО „ККГБО“ с месторабота гр. Варна. Посочените длъжности са несъпоставими с оглед йерархията на длъжностите в администрацията, която предопределя различното им длъжностно ниво и изисквания за заемане на длъжността. Двете длъжности не са взаимозаместими и с оглед на конкретно вменените им служебни задължения, тъй като длъжността „началник отдел“ е свързана с упражняването на ръководни функции и задачи, каквито не са присъщи на длъжността „инспектор“, било то и в едно и също териториално звено. В тази връзка, правилна е преценката на първоинстанционния съд, че след извършените промени в сила от 12.07.2021 г. в ГД „ККГБО“ не съществува свободна длъжност, която да покрива съдържателно характеристиките на заеманата от жалбоподателя длъжност началник отдел“ на РО „ККГБО“ – С. Б. Такава не е и длъжността „началник отдел“ на новосъздадения отдел „Изпитване на твърди горива за битово отопление“, предвид наличието на съществено различие в дейността, осъществява от новия отдел в сравнение с дейността, възложена на Регионалните отдели „ККГБО“. В отговор на възражението на жалбоподателя съдът е съпоставил функциите и задълженията на двете ръководни позиции, като е достигнал да обоснования и съответен на доказателствата по делото извод, че между сравняваните длъжности не е налице тъждество, поради което не се доказва превратно упражняване на власт при съкращаване на длъжността на жалбоподателя.

Предвид всичко гореизложено, не се доказват сочените в касационната жалба основания за отмяна на решението на АС-Варна, с което е отхвърлена жалбата на С. А. против заповед № П-18/09.07.2021 г. на председателя на ДАМТН, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното му правоотношение за длъжността „началник отдел“ в Главна дирекция „Контрол на качеството на горивата за битово отопление“, Регионален отдел „Контрол на качеството на горивата за битово отопление„ - С. Б. с месторабота гр. Варна, и жалбоподателят е осъден да заплати разноски по делото.

Решенето като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 1729/22.12.2021 г., постановено по адм. дело № 1697/2021 г. по описа на Административен съд – Варна.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ ЙОВКА ДРАЖЕВА

секретар:

Членове:

/п/ В. Г. п/ МАРИЯ НИКОЛОВА